全球數(shù)字貿(mào)易戰(zhàn)略：新規(guī)則與新挑戰(zhàn)

張茉楠

近年來，全球舊的體系、規(guī)則、價值觀和經(jīng)濟形態(tài)正在動搖和演化，數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字貿(mào)易發(fā)展正在重塑國家競爭格局。新的體系、規(guī)則和經(jīng)濟形態(tài)在形成新動力的同時，也加劇了主要大國間的規(guī)則競爭與博弈。

一、數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字貿(mào)易驅(qū)動全球經(jīng)濟發(fā)展

與傳統(tǒng)經(jīng)濟相對應(yīng)的“數(shù)字經(jīng)濟”是一種新的經(jīng)濟形態(tài)和新的經(jīng)濟系統(tǒng)，全球尚未有統(tǒng)一而明確的定義。一般主要指各類數(shù)字化投入帶來的全部經(jīng)濟產(chǎn)出，包括數(shù)字技能、數(shù)字設(shè)備（軟硬件和通信設(shè)備），用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的數(shù)字化中間品和服務(wù)，以及在整個數(shù)字價值鏈過程中產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)。

美國是數(shù)字信息技術(shù)發(fā)源地，近半個世紀(jì)以來，美國的企業(yè)、政府、科研機構(gòu)緊密攜手，主導(dǎo)著全球數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展進程，包括英特爾、IBM、高通、蘋果、微軟、谷歌等信息通信技術(shù)（ICT）巨頭成為全球數(shù)字價值鏈的主干。近年來，全球數(shù)字經(jīng)濟高速發(fā)展，且增速遠遠高于同期GDP的增速。2016年，美國數(shù)字經(jīng)濟增速高達6.8%，同期GDP增速為1.6%，數(shù)字經(jīng)濟總量達到11萬億美元，占GDP的比重為59.2%，是全球數(shù)字經(jīng)濟的核心引擎。中國數(shù)字經(jīng)濟雖然起步較晚，但近年來發(fā)展勢頭舉世矚目，并已成為帶動經(jīng)濟增長的核心驅(qū)動力。中國信通院最新報告顯示，2017年，中國數(shù)字經(jīng)濟總量達到27.2萬億元，同比名義增長超過20.3%，顯著高于當(dāng)年GDP增速，占GDP比重達到32.9%，同比提升2.6個百分點，數(shù)字經(jīng)濟對GDP的貢獻為55%，接近甚至超越了某些發(fā)達國家水平。另外，中國數(shù)字經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位不斷提升，融合貢獻規(guī)模不斷擴張。2017年，中國數(shù)字經(jīng)濟融合部分規(guī)模為21萬億元，同比名義增長20.9%，融合部分占數(shù)字經(jīng)濟比重由2005年的49%提升至2017年的77.4%，占GDP比重由2005年的7%提升至2017年的25.4%，融合部分對數(shù)字經(jīng)濟增長的貢獻度高達79.2%。

根據(jù)國際數(shù)據(jù)公司（IDC）預(yù)計，到2019年，亞太地區(qū)數(shù)字消費額有望從2015年的7萬億美元增至17萬億美元。在未來5年里，20國集團的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟預(yù)計將以每年8%的速度增長，遠超傳統(tǒng)的經(jīng)濟部門。研究表明，數(shù)字化程度每提高10%，人均GDP增長0.5%至0.62%。在全球經(jīng)濟增長乏力情形下，數(shù)字經(jīng)濟被視為推動經(jīng)濟變革、效率變革和動力變革的加速器，是撬動經(jīng)濟發(fā)展的新杠桿。2008年國際金融危機以來，面對金融危機后經(jīng)濟復(fù)蘇乏力的局面，美國、歐洲、日本等主要經(jīng)濟體紛紛將數(shù)字經(jīng)濟視為實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇與新增長的關(guān)鍵依托，都出臺了國家層面的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略（見表1）。

表1 國際金融危機以來全球主要國家推出數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略

二、全球貿(mào)易規(guī)則框架下數(shù)字貿(mào)易規(guī)則發(fā)展新動態(tài)

作為面向21世紀(jì)全球經(jīng)貿(mào)新議題的數(shù)字貿(mào)易，在國際經(jīng)貿(mào)談判中被越來越多地涉及。

1.世界貿(mào)易組織（WTO）框架下中有關(guān)數(shù)字貿(mào)易及電子商務(wù)相關(guān)規(guī)則

近些年，WTO主要成員國圍繞數(shù)字貿(mào)易、電子商務(wù)等相關(guān)議題提出了多份議案，2013年WTO部長級會議授權(quán)秘書處研究數(shù)字貿(mào)易問題，其中的重要工作是關(guān)注如何更新或澄清現(xiàn)有的承諾，包括《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）和《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》（TBT）等。盡管世界貿(mào)易組織（WTO）沒有關(guān)于數(shù)字貿(mào)易的綜合性協(xié)定，但WTO的某些協(xié)定已涵蓋了數(shù)字貿(mào)易的一些方面。例如，2017年底，WTO成員在布宜諾斯艾利斯第11屆部長會議的最后時刻達成協(xié)議，延長電子商務(wù)關(guān)稅禁令，并禁止成員根據(jù)WTO《知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》提起非侵權(quán)案件，成員國共同發(fā)布了《電子商務(wù)聯(lián)合聲明》，重申電子商務(wù)的重要性及其為包容性貿(mào)易和發(fā)展所創(chuàng)造的機會。這份聲明呼應(yīng)了之前世界電子貿(mào)易平臺（EWTP）宣布的“賦能電子商務(wù)”的主題。對此，服務(wù)行業(yè)聯(lián)盟（CSI）表示贊賞，并稱之為“制定電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易多邊規(guī)則的重大里程碑”，規(guī)則中的條款將確保數(shù)據(jù)的自由流通并禁止所有部門的數(shù)據(jù)本地化。

2.跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）中有關(guān)數(shù)字貿(mào)易及重點內(nèi)容

除WTO外，在新的國際貿(mào)易規(guī)則體系中，如在“3T”（TISA、TPP、TTIP）等新規(guī)則體系中已經(jīng)發(fā)生了重大變化。

TPP強調(diào)“自由”。盡管特朗普政府已經(jīng)明確從TPP框架中退出，但TPP強調(diào)的關(guān)于新貿(mào)易規(guī)則調(diào)整涉及降低數(shù)據(jù)流動的壁壘，倡導(dǎo)推進數(shù)字貿(mào)易自由化仍是美國一貫秉承的原則，并可能在未來國際貿(mào)易規(guī)則中產(chǎn)生影響。其重點主要包括：一是堅持因特網(wǎng)應(yīng)保持自由開放；二是對數(shù)字產(chǎn)品禁收關(guān)稅；三是確保貿(mào)易伙伴不會采取進一步的保護性措施，如不能將締約方數(shù)字產(chǎn)品置于競爭劣勢地位，不能對跨境信息流建立歧視和保護主義壁壘，禁止強迫本國公司在計算服務(wù)中采取本地化策略，禁止要求公司向本國個人轉(zhuǎn)讓技術(shù)、生產(chǎn)流程或?qū)Ｓ行畔⒌取?/p>

再進一步深入分析TPP有關(guān)章節(jié)，共有15條規(guī)范多邊電子商務(wù)政策的條款。這15個條款又可以分為四類：即減少數(shù)字貿(mào)易壁壘的條款、保護網(wǎng)絡(luò)消費者權(quán)益的條款、促進數(shù)字貿(mào)易便利化的條款以及促進國際協(xié)調(diào)合作的條款。此外，對于聚集了世界最大的云計算服務(wù)商（亞馬遜、谷歌、蘋果、微軟、英特爾等）的美國來說，限制計算設(shè)備所在地對其形成了桎梏，在TPP第14章第13章節(jié)的規(guī)則要求“計算設(shè)備所在地”就是要給美國云計算服務(wù)商解綁。所以，TPP帶有明顯的“惠顧大企業(yè)”的政策傾向。

3.跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議（TTIP）中有關(guān)數(shù)字貿(mào)易及重點內(nèi)容

就數(shù)字貿(mào)易以及電子商務(wù)領(lǐng)域而言，TTIP談判的主要目標(biāo)是，創(chuàng)設(shè)一個有約束力的框架來促進跨大西洋的數(shù)字貿(mào)易，同時，也可以作為促進經(jīng)濟增長和發(fā)展的全球化標(biāo)準(zhǔn)。

歐盟強調(diào)“公平”。2015年6月，歐盟推出“數(shù)字單一市場戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略提到為實現(xiàn)成員國數(shù)字貿(mào)易跨境消費的規(guī)則公平，歐盟委員會將修改立法提案，確保國內(nèi)市場交易方不因強制性國家消費者合同法律的差異，或產(chǎn)品在標(biāo)簽之類的具體規(guī)則上的差異而阻止跨境交易。

在數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)跨境流動問題上，美國和歐盟適用的是截然不同的法律制度。2014年1月16日，美國國會推出的《2014年國會兩黨貿(mào)易優(yōu)先法案》，要求貿(mào)易談判方確保政府允許跨境數(shù)據(jù)流動，不得要求數(shù)據(jù)本地存儲或處理，禁止對數(shù)字貿(mào)易設(shè)置與貿(mào)易有關(guān)的障礙。而歐盟則明確表示，任何協(xié)定都不能影響“對個人數(shù)據(jù)傳播和處理過程中的隱私保護，以及對個人記錄和賬戶的機密性保護”。這恰好呼應(yīng)了WTO服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議（GATS）中的相關(guān)規(guī)定。2018年5月，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》在歐盟全體成員國正式生效。這一新條例被認為是“世界史上最嚴(yán)格的個人數(shù)據(jù)保護條例”。《通用數(shù)據(jù)保護條例》以歐盟法規(guī)的形式確定了個人數(shù)據(jù)保護原則和監(jiān)管方式，以取代歐盟1995年出臺的《數(shù)據(jù)保護指令》，具有更強的法律效力。

4.國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）中有關(guān)數(shù)字貿(mào)易及重點內(nèi)容

國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）中，期望建立電子商務(wù)、計算機相關(guān)服務(wù)、跨境數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移等新興領(lǐng)域的管制規(guī)則，強調(diào)制定適當(dāng)?shù)臈l款來支持通過“電子渠道”所進行的服務(wù)貿(mào)易，引導(dǎo)數(shù)字貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流的發(fā)展。TISA中的（《多邊服務(wù)業(yè)協(xié)議》）體現(xiàn)的新動向包括：范圍廣泛的綜合協(xié)議，不預(yù)先排除任何部門或模式，包括金融、快遞、傳播、電信、電子商務(wù)、運輸、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)碼貿(mào)易、移動通信網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)等所有服務(wù)業(yè)領(lǐng)域；增加外GATS的附加規(guī)則，擬將國民待遇由GATS中選擇性的承諾變?yōu)闄M向普適性的承諾，并包含鎖定開放現(xiàn)狀和“棘輪條款”，自動將新出現(xiàn)的服務(wù)部門鎖定在自由化范圍內(nèi)；建立一些新興領(lǐng)域的管制規(guī)則，如國際海運、電信服務(wù)、電子商務(wù)、計算機相關(guān)報務(wù)、跨境數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移、運輸和快遞。特別是關(guān)注網(wǎng)絡(luò)在服務(wù)業(yè)的應(yīng)用趨勢，強調(diào)制定適當(dāng)條款支持通過“電子渠道”所進行的服務(wù)貿(mào)易。

與TPP的規(guī)定類似，TISA中關(guān)于數(shù)字貿(mào)易或電子商務(wù)的章節(jié)或附件涉及處理跨境數(shù)據(jù)流動網(wǎng)絡(luò)的自由訪問和使用、在線消費者保護、可互通性等方面的貿(mào)易壁壘問題。然而，TISA談判存在兩個障礙，歐盟不愿提出一項數(shù)據(jù)流動的建議，也不愿承諾TISA的非歧視義務(wù)涵蓋“新服務(wù)”（其中許多可能是數(shù)字化服務(wù)）。

5.美國等國推動數(shù)字貿(mào)易戰(zhàn)略新動向與重大舉措

近年來美國促進數(shù)字貿(mào)易發(fā)展采取了一系列新舉措。作為世界數(shù)字貿(mào)易發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)者的美國，為了鞏固和擴大自身在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢和地位，強化數(shù)字貿(mào)易作為經(jīng)濟增長極的作用，開拓數(shù)字貿(mào)易新市場，引領(lǐng)世界數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展，一直在推動和主導(dǎo)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判。

第一，在多邊談判框架下，初步形成數(shù)字貿(mào)易規(guī)制。在多邊談判框架下，對于數(shù)字貿(mào)易的規(guī)制主要體現(xiàn)在兩個方面：一是美國在1997年的《全球電子商務(wù)綱要》中就表明了追求電子商務(wù)全球自由化的立場。1998年5月，時任美國總統(tǒng)的克林頓親赴世界貿(mào)易組織（WTO）部長級會議，敦促各國支持美國關(guān)于電子商務(wù)永久免稅的建議。二是2008年11月，亞太經(jīng)合組織（APEC）提出《數(shù)字繁榮的行動清單》并明確六大行動關(guān)鍵領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施、投資、創(chuàng)新、智力資本、信息流、整合。

第二，在雙邊談判框架下，進一步強化多邊數(shù)字貿(mào)易規(guī)制的落實。在雙邊談判框架下，2012年美國與韓國簽署的《美國與韓國自由貿(mào)易協(xié)定》中明確規(guī)定，應(yīng)在負面清單基礎(chǔ)上對數(shù)字產(chǎn)品給予非歧視待遇，盡力避免對電子信息的跨境流動設(shè)置不必要的障礙。美國在自由貿(mào)易協(xié)定中專設(shè)電子商務(wù)一章，旨在對數(shù)字傳輸?shù)膬?nèi)容產(chǎn)品提供自由貿(mào)易的待遇。

第三，在區(qū)域和次多邊談判框架下，積極推進數(shù)字貿(mào)易新規(guī)制的構(gòu)建。在數(shù)字貿(mào)易中亞洲擁有最大的增長潛力。而歐盟是美國最大的數(shù)字貿(mào)易伙伴。美國高度重視亞洲和歐盟的數(shù)字貿(mào)易市場。美國以TPP、TTIP、TISA為抓手，三位一體推進數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判，推動區(qū)域和次多邊數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則的構(gòu)建，從而為主導(dǎo)和推動全球多邊數(shù)字貿(mào)易規(guī)則奠定堅實基礎(chǔ)。

與此同時，美國也在積極推動跨境電子商務(wù)的發(fā)展。美國在2015年發(fā)布了跨境電子商務(wù)發(fā)展十年規(guī)劃，其發(fā)展目標(biāo)是到2025年使跨境電子商務(wù)規(guī)模達到整個國際貿(mào)易額的70%。同年美國在亞太經(jīng)合組織（APEC）第二次高官會上提出通過數(shù)字經(jīng)濟促進包容性增長的提案（2015/SOM2/028），提到將“便利數(shù)字貿(mào)易促進包容性增長”作為下一代貿(mào)易與投資議題，并特別提到在APEC下建立一個便利數(shù)字貿(mào)易的框架。

當(dāng)然，美國發(fā)展數(shù)字貿(mào)易仍面臨著眾多的潛在挑戰(zhàn)與風(fēng)險：一是數(shù)字貿(mào)易本地化措施阻礙數(shù)字貿(mào)易市場開放，本地化措施給美國國際數(shù)字貿(mào)易市場的拓展構(gòu)成潛在威脅。二是分歧的數(shù)據(jù)隱私保護措施。目前，已經(jīng)有超過60個國家采取了數(shù)字本地化做法，其目的主要包括對隱私的擔(dān)憂、對國家安全的擔(dān)憂或者發(fā)展經(jīng)濟的考慮，具體做法一般是要求在境內(nèi)設(shè)立數(shù)據(jù)中心或者要求數(shù)據(jù)存儲在境內(nèi)。三是非中性的審查措施，構(gòu)成數(shù)字貿(mào)易市場準(zhǔn)入壁壘。

美國特朗普政府已經(jīng)著手建立面向數(shù)字貿(mào)易政策和挑戰(zhàn)的新架構(gòu)。為了實現(xiàn)國會確定的數(shù)字貿(mào)易談判目標(biāo)，美國從2016年開始建立專門針對數(shù)字貿(mào)易的組織架構(gòu)。2016年7月，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）內(nèi)部建立了數(shù)字貿(mào)易工作組，以快速識別數(shù)字貿(mào)易壁壘和制定相應(yīng)政策規(guī)則。該工作組由USTR代表羅伯特·霍利曼（Robert Holleyman）直接領(lǐng)導(dǎo)，其工作人員來自USTR內(nèi)部的電子商務(wù)、電信、服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新和工業(yè)競爭力領(lǐng)域。成立兩年來，工作組已經(jīng)開展了多項有成效的工作，包括為《2017年外國貿(mào)易壁壘評估報告》識別出最新的數(shù)字貿(mào)易障礙，制定在國際上推廣數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的戰(zhàn)略，推動USITC對主要國外市場上的數(shù)字貿(mào)易壁壘開展調(diào)查和評估。此外，美國商務(wù)部從2016年開始在主要貿(mào)易伙伴國家派駐數(shù)字貿(mào)易參贊，幫助美國企業(yè)解決相關(guān)問題，并采取對策。

表2 部分國家相關(guān)數(shù)據(jù)本地化政策措施

總之，2013年以來，不僅美國，中國、俄羅斯、印度、巴西、澳大利亞等國也紛紛就數(shù)字貿(mào)易制定了本地化政策措施（見表2）。

三、在積極推動構(gòu)建全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則框架中把握主動權(quán)

數(shù)字貿(mào)易需要一個全球性的貿(mào)易框架來規(guī)范，需要與之相適應(yīng)的統(tǒng)一、公平、高效的新的全球貿(mào)易規(guī)則。然而，當(dāng)前的情況是在全球范圍內(nèi)并沒有明確的貿(mào)易規(guī)則來規(guī)范數(shù)字貿(mào)易。中國需要在保護數(shù)據(jù)安全與促進數(shù)字貿(mào)易發(fā)展方面尋求平衡，在全球新一輪國際貿(mào)易規(guī)則與數(shù)字貿(mào)易制定中爭取主動權(quán)，推動建立公平、透明、統(tǒng)一、一致的全球貿(mào)易規(guī)則框架。

1.對跨境數(shù)據(jù)流動實施分級分類管理

中國應(yīng)積極借鑒國際經(jīng)驗，針對金融、石油、電力、水利等涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的重點領(lǐng)域進行跨境數(shù)據(jù)流動限制。為這些行業(yè)提供服務(wù)的企業(yè)，要求境內(nèi)建設(shè)數(shù)據(jù)中心；對為其他中小企業(yè)提供服務(wù)的，則放寬要求；對數(shù)據(jù)進行分類管理，政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密數(shù)據(jù)以及個人敏感數(shù)據(jù)，不得跨境轉(zhuǎn)移；對其他普通的企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)則允許跨境流動。

2.加強本國立法和配套手段的建立

中國目前在數(shù)字貿(mào)易相關(guān)立法上缺失、不完善或者滯后，很難保障國家信息安全和個人隱私保護，亟待建立《網(wǎng)絡(luò)安全法》《反恐法》《個人信息保護法》《外國投資法》等相關(guān)法律。中國數(shù)據(jù)審查制度透明度不夠為數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展設(shè)置了不必要的障礙，甚至引起國際摩擦和質(zhì)疑。因此，需要對中國的跨境數(shù)據(jù)流動制度做出更明確的規(guī)定，確立跨境數(shù)據(jù)流動管理的基本原則和制度。同時，制定跨境數(shù)據(jù)流動標(biāo)準(zhǔn)格式合同管理、安全協(xié)議限制和跨境數(shù)據(jù)流動風(fēng)險評估機制等配套監(jiān)管手段。

3.加強全球跨境數(shù)據(jù)流動的國際政策協(xié)調(diào)

貿(mào)易協(xié)定不一定是探討跨境數(shù)據(jù)流動的最佳平臺。隨著全球消費互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，需要我們重新思考生產(chǎn)者與消費者、企業(yè)、社會、政府之間的關(guān)系。探討跨境數(shù)據(jù)流動議題需要政府、跨國公司、中小企業(yè)、消費者、第三方主體、知識社區(qū)等共同參與，需要加強跨境數(shù)據(jù)流動政策的全球協(xié)調(diào)，在尊重網(wǎng)絡(luò)安全、個人數(shù)據(jù)和隱私保護的基礎(chǔ)上，促進跨境數(shù)據(jù)流動。

4.制定全球跨境電子商務(wù)規(guī)則、法律和標(biāo)準(zhǔn)

減少跨境電子商務(wù)的障礙，積極通過諸邊或多邊談判提出一個包括實體產(chǎn)品、數(shù)字產(chǎn)品，以及跨境物流、跨境支付、電子認證、在線交易、信用體系、數(shù)字貿(mào)易爭端解決機制等在內(nèi)的，加強產(chǎn)品安全的全球性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則框架。

5.構(gòu)建面向未來的全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則新框架

數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字貿(mào)易治理須避免碎片化，盡快積極推進達成全球統(tǒng)一、透明、公平的規(guī)則框架。同時也要減少數(shù)字貿(mào)易保護主義，避免導(dǎo)致更大的“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)字貿(mào)易失衡”。要探討建立公平透明的全球數(shù)字貿(mào)易稅收監(jiān)管模式；加大全球數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施投資，實現(xiàn)全球數(shù)字價值鏈的包容性增長；要兼顧開放與安全之間的平衡，尊重主體的數(shù)字主權(quán)，在國家關(guān)鍵數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施予以有效的安全評估，分階段、分層次地推動全球數(shù)據(jù)經(jīng)濟和數(shù)字貿(mào)易治理。