國家公園之外的保護(hù)地如何管？

□本刊記者 張文娟

按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護(hù)地體系，是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，對于我國保護(hù)生物多樣性，履行《生物多樣性公約》，展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國形象具有重要意義。

在自然保護(hù)地體系中，國家公園處于主體地位。按照目前的趨勢，以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，今后將有一批生態(tài)系統(tǒng)重要程度高、生物多樣性富集區(qū)、物種重要棲息地、景觀價值高的自然保護(hù)區(qū)會被整合到國家公園中。但是，我國自然保護(hù)區(qū)類型豐富，數(shù)量眾多，那些沒有被納入到國家公園體系內(nèi)的自然保護(hù)地，將如何管理？針對當(dāng)前自然保護(hù)地體系面臨的突出問題，亟待加強頂層設(shè)計，推動系統(tǒng)改革，全面提高自然保護(hù)地建設(shè)和管理水平。

一、國家公園的突出特點，應(yīng)該是生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性和全民公益性

國家公園體制是在我國生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，黨中央為優(yōu)化國土空間格局做出的頂層設(shè)計。2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次明確提出了“建立國家公園體制”。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》。

國家公園由誰管理？2018年4月，黨和國家機構(gòu)改革，新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。自然資源部統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制職責(zé)。自然資源部下新組建的國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局的牌子，將國家林業(yè)局的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)進(jìn)行整合，進(jìn)行統(tǒng)一管理。生態(tài)環(huán)境部按照相關(guān)法律進(jìn)行監(jiān)管。

國家公園的突出特點是什么？以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系應(yīng)該怎么建？

北京師范大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院教授葛劍平認(rèn)為，國家公園主體作用的核心是構(gòu)建山水林田湖草的生命共同體。國家公園空間布局要立足于全國生態(tài)安全大格局中的自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、生物多樣性完整性保護(hù)，具有國際影響力的生態(tài)系統(tǒng)旗艦物種和標(biāo)志性物種及其棲息地保護(hù)，能夠體現(xiàn)國家代表性、民間認(rèn)同度高的自然文化遺產(chǎn)保護(hù)，以及大江大河流域水源涵養(yǎng)保護(hù)等。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊認(rèn)為，國家公園的主體性體現(xiàn)在資源上，主要是面積大、類型全。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟駐華首席代表朱春全指出，設(shè)立國家公園不是取代或替代原有的自然保護(hù)地類型，而要以此為契機，制定中國國家公園和其他類型自然保護(hù)地的標(biāo)準(zhǔn)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和框架對中國現(xiàn)有各種類型的自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)的分類和梳理，建立中國自然保護(hù)地管理分類體系。

清華大學(xué)景觀學(xué)院教授楊銳認(rèn)為，國家公園關(guān)鍵在一個“公”字，其本質(zhì)是中央政府動用公共財力保護(hù)公共資源，造福公眾的公益事業(yè)，公有、公管、公益、公享是國家公園之“公”的四層含義。

目前批建的國家公園體制試點有11個,分別為三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達(dá)措、北京長城和海南熱帶雨林?！督夜珗@體制總體方案》要求，到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，屆時整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。

國家林業(yè)和草原局總經(jīng)濟師、國家公園管理辦公室主任張鴻文表示，試點工作為全面鋪開國家公園體制建設(shè)打下基礎(chǔ)，但也面臨一些困難，包括規(guī)劃范圍和功能區(qū)劃分不盡合理，保護(hù)與發(fā)展的矛盾依然突出，管理體制不明、機制不活，法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范缺失，資金保障不到位等，這些問題需要加強研究和探索，找到妥善解決的辦法。

二、以生態(tài)價值為衡量標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)有序的自然保護(hù)地分類體系

國家公園的主體性，通過國家機構(gòu)改革和部門分工得以明確，但國家公園不能完全取代或替代原有的自然保護(hù)地類型，大量的、分布廣泛的各級各類自然保護(hù)區(qū)及自然公園仍然是自然保護(hù)地體系的重要組成部分，在過去、現(xiàn)在和將來仍然在自然保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用，應(yīng)進(jìn)行優(yōu)化整合。

什么是自然保護(hù)地？《生物多樣性》公約的定義是：一個劃定地理界限，為達(dá)到特定保護(hù)目標(biāo)而指定或?qū)嵭泄苤坪凸芾淼牡貐^(qū)。世界保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)的定義為：一個明確界定的地理空間，通過法律及其它有效方式得到承認(rèn)和進(jìn)行管理，用以保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋。

我國怎樣定義自然保護(hù)地？根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》中的表述，各類以自然特征為主的保護(hù)區(qū)統(tǒng)一稱為自然保護(hù)地。目前我國大陸的自然保護(hù)地主要包括10類,按始建時間順序分別為：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)(自然景觀類)、森林公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)(包括水庫型、濕地型、自然河湖型)、濕地公園、海洋特別保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、國家公園和沙漠公園。

截至2017年底，我國已經(jīng)建立各級別的自然保護(hù)區(qū)2750個，其中國家級463個；森林公園3505個，其中國家級881個；濕地公園916個，以及風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等多種類型的自然保護(hù)地體系。全國陸域保護(hù)地面積占陸地國土面積的18%以上，已經(jīng)提前實現(xiàn)聯(lián)合國《生物多樣性公約》提出的到2020年達(dá)到17%的目標(biāo)。

盡管我國的自然保護(hù)地類型不一，名稱多樣，保護(hù)的側(cè)重點不同，但他們也有一些共同的特征：都占有一定的地理空間；都有法規(guī)、條例或者管理辦法等有關(guān)行政法規(guī)，或者政府機關(guān)審批確定；都具有自然的屬性，都以自然景觀、自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物及有關(guān)附屬系統(tǒng)為載體或介質(zhì)。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟基于許多國家使用的保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)和立法,按照不同的管理目標(biāo)對保護(hù)地類型進(jìn)行了分類，主要分為7種類型：嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、荒野、國家公園、自然紀(jì)念物保護(hù)區(qū)、生境和物種管理區(qū)、陸地和海洋景觀、自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)。

中國科學(xué)院戰(zhàn)略科技戰(zhàn)略咨詢研究院黃寶榮等認(rèn)為，中國的自然保護(hù)地體系要參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟的體系進(jìn)行分類，便于與國際接軌，更要結(jié)合中國國情，因地制宜地建立中國特色的自然保護(hù)地分類體系，最大限度地發(fā)揮自然保護(hù)地在保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)和協(xié)調(diào)人地關(guān)系中的作用。

我國自然保護(hù)地體現(xiàn)了兩類特征,一是按管理部門職責(zé)劃分,如風(fēng)景名勝區(qū)、農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園等。二是按保護(hù)對象進(jìn)行分類，如森林、草原與草甸、濕地、荒漠、野生動物和植物等。這部分自然保護(hù)區(qū)從面積和數(shù)量上都占了絕大多數(shù),所依據(jù)的法律是現(xiàn)有的《自然保護(hù)區(qū)條例》, 與世界自然保護(hù)聯(lián)盟分類體系中的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)接近。

我國自然保護(hù)區(qū)的面積、土地權(quán)屬、有無人類居住和資源利用等狀況不盡相同,科學(xué)的分類是實現(xiàn)良性管理的前提。

應(yīng)以生態(tài)價值為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)有序的分類體系。一是生態(tài)價值高，但面積較小或國家代表性不強的自然地理區(qū)域，可維持或新建為自然保護(hù)區(qū)，實現(xiàn)最嚴(yán)格的保護(hù)。二是生態(tài)價值相對較低，但景觀和美學(xué)價值較高的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、草地公園、濕地公園、地質(zhì)公園等，在維持其原有命名的同時，可統(tǒng)一劃歸為國家自然風(fēng)景區(qū)進(jìn)行管理，在加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的同時，作為重要的騎行、徒步、野營等生態(tài)旅游場所，以滿足居民日益增長的走進(jìn)自然、親近自然和享受自然需求。三是對生態(tài)價值低，但景觀和旅游休憩價值高的各類保護(hù)級別較低的保護(hù)地，則可統(tǒng)一劃歸為旅游景區(qū)進(jìn)行管理。

在做好自然保護(hù)地分類后，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化保護(hù)地空間布局。將尚未受到保護(hù)的重要野生動植物棲息地和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值重要區(qū)域納入到自然保護(hù)地體系。推動國家級自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃修編，將保護(hù)區(qū)周邊未受保護(hù)的生態(tài)重要區(qū)劃入到保護(hù)區(qū)的同時，將生態(tài)服務(wù)功能價值較低的重點城鎮(zhèn)、交通干線、重要經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域調(diào)整出實施最嚴(yán)格保護(hù)的國家級自然保護(hù)區(qū)范圍，以提高保護(hù)成效。

三、推進(jìn)《自然保護(hù)地法》立法，實現(xiàn)良法善治

《環(huán)境保護(hù)法》和《野生動物保護(hù)法》都有關(guān)于對自然保護(hù)區(qū)域的描述，但相關(guān)法律的內(nèi)涵和邊界不明確，導(dǎo)致針對不同自然保護(hù)地的立法定位不清，影響了法律體系效應(yīng)和制度合力。作為典型的自然保護(hù)地類型，自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)目前主要依照兩部行政法規(guī)《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》建立和管理，法律位階低，不足以對保護(hù)地進(jìn)行系統(tǒng)性保護(hù)。相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章中設(shè)定的森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等也缺乏法律層面的明確授權(quán)。礦山公園、沙漠公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等更缺乏法律依據(jù)。

一直以來，眾多法學(xué)界專家對推動《自然保護(hù)地》立法提出強烈呼聲。在全國政協(xié)委員、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅看來，只有制定《自然保護(hù)地法》才能落實“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”目標(biāo)。

呂忠梅認(rèn)為，自然保護(hù)地立法應(yīng)該是一個綜合性的立法體系，理想的是“基本法+專類保護(hù)地法”模式，頂層是憲法，第二層是保護(hù)地基本法，第三層是國家公園法等等一些專類自然保護(hù)地法。在這個層級的立法中，應(yīng)該有不同效力等級的法律、行政法規(guī)甚至是行政規(guī)章，需要按照一定的邏輯進(jìn)行梳理?！蹲匀槐Ｗo(hù)地法》具有不可替代的承上啟下作用。

四、從根本上理順管理體制，建立現(xiàn)代化的自然保護(hù)地治理體系

一是理順中央不同部門之間的關(guān)系。按照2018年國務(wù)院機構(gòu)改革方案，各部門“三定方案”已確定，應(yīng)盡快推動自然保護(hù)區(qū)管理體制機制改革。

二是理順中央與地方政府、跨行政區(qū)劃之間的關(guān)系。國家層面有必要成立專家委員會向國家和地方提出建議，將的確需要保護(hù)的區(qū)域劃建為新的保護(hù)區(qū)，或者提高保護(hù)級別，要通過確權(quán)和明晰事權(quán)的方式，自上而下將應(yīng)劃到國家級自然保護(hù)區(qū)的地方都劃進(jìn)來，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。地方黨委、政府及其有關(guān)部門要進(jìn)一步提高政治意識，強化生態(tài)保護(hù)意識，加快出臺生態(tài)文明建設(shè)考核制度和激勵機制。

三是理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。應(yīng)明確各類保護(hù)地的土地所有權(quán)，做好確權(quán)登記，保護(hù)所有權(quán)人的合法權(quán)益，實現(xiàn)所有權(quán)、管理權(quán)的統(tǒng)一，實施最嚴(yán)格的保護(hù)。而對于其他各類保護(hù)地，以及國家公園和國家級自然保護(hù)區(qū)的試驗區(qū)則可以實行所有權(quán)和管理權(quán)的分置，所有權(quán)既可以是國有、也可以是集體所有，但要實施嚴(yán)格的自然資源用途管制。