新時(shí)代城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

聶 倩

（中共中央黨校研究生院，北京 100091）

截至2017年底，我國(guó)城市數(shù)量已經(jīng)達(dá)到661個(gè)，比1978年末增加了468個(gè)，增長(zhǎng)2.4倍，其中戶籍人口500萬以上的城市有16個(gè)。2018年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口83137萬人，比上年末增加1790萬人；鄉(xiāng)村常住人口56401萬人，減少1260萬人；城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為59.58%，比上年末提高1.06個(gè)百分點(diǎn)。從數(shù)據(jù)來看，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢(shì)很好，但在新時(shí)代下應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化仍面臨一些新挑戰(zhàn)。

首先，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展、工業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)，而我國(guó)工業(yè)化超前發(fā)展，雖然帶來了經(jīng)濟(jì)上的繁榮，但城鎮(zhèn)化動(dòng)力不足，繁榮城市與落后鄉(xiāng)村并存的現(xiàn)象依然存在。據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委公布，預(yù)計(jì)2030年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，流動(dòng)人口約為1.6億。同時(shí)，2030年前后，中國(guó)將迎來人口總量下降、老齡化再次提速等重大人口變化。在工業(yè)化、老齡化超前發(fā)展的背景下，隨著人工智能時(shí)代的到來，處于第二、三產(chǎn)業(yè)的大量農(nóng)民工面臨下崗回鄉(xiāng)，農(nóng)民增收后勁不足，農(nóng)村自我發(fā)展能力較弱，因此如何繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距是一個(gè)挑戰(zhàn)。其次，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，耕地面積被大量占用，盡管農(nóng)業(yè)連年豐收，但同時(shí)居民糧食需求也在增加，農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力不高，因此如何加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保糧食安全是一個(gè)挑戰(zhàn)。

此外，在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這為新時(shí)代下我國(guó)城鎮(zhèn)化的道路指明了方向，單個(gè)城市發(fā)展為城市群、城市網(wǎng)絡(luò)化管理以及大中小城市的“同城化”?？梢钥闯?，新型城鎮(zhèn)化中的“新”在十九大之前是對(duì)以土地城鎮(zhèn)化為核心的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的糾偏，是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口轉(zhuǎn)移、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，如今的“新”是在原先的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)面臨新時(shí)代出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，從重“量”到重“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)今城市正從傳統(tǒng)的單體城市向城市共同體轉(zhuǎn)型發(fā)展，未來的新型城鎮(zhèn)化就是一個(gè)個(gè)城市群的發(fā)展，因此如何進(jìn)行城市網(wǎng)絡(luò)化管理，加強(qiáng)智慧城市建設(shè)是一個(gè)挑戰(zhàn)。

一、通過鄉(xiāng)村振興推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距

我國(guó)由工業(yè)優(yōu)先農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)優(yōu)先農(nóng)村發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)楣まr(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，總體上已經(jīng)進(jìn)入破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。在此背景下，黨的十九大報(bào)告明確提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要進(jìn)一步調(diào)整理順工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，在要素配置上優(yōu)先滿足、在資源條件上優(yōu)先保障，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)齊與城市相比落后的短板。在2018年公布的中央一號(hào)文件全面部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向。

在振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下，在更高質(zhì)量發(fā)展理念提到國(guó)家發(fā)展全局高度的語境里，改變城鎮(zhèn)化發(fā)展以“拆”字為主的模式已到了改革節(jié)點(diǎn)。城鎮(zhèn)化與振興鄉(xiāng)村，不是二元對(duì)立，不是死對(duì)頭。相反，利用鄉(xiāng)村的自然環(huán)境、民俗文化等優(yōu)勢(shì)資源反哺城市的不足，合作共贏，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，才是未來應(yīng)有的發(fā)展趨勢(shì)。順勢(shì)而為，以人民為中心，城鎮(zhèn)化就不能視農(nóng)村為“攔路虎”，而應(yīng)以“好伙伴”相親相愛的姿態(tài)擁抱農(nóng)村，攜手前行。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是使農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)橛泄ぷ骱妥∷?，享受社?huì)福利的市民，戶籍制度改革（居住證制度、“三掛鉤”制度、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成本分擔(dān)機(jī)制），是從地域限制方面促使農(nóng)民市民化，現(xiàn)在我國(guó)大力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村城市化。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，是城鄉(xiāng)差距最直觀的一個(gè)表現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了進(jìn)一步改善，像農(nóng)村的公路和電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的改造以及改廁、改水、改圈、改廚，廣播電視和公交“村村通”，要在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等各個(gè)方面，從根本上提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，為城鄉(xiāng)融合創(chuàng)造條件。2019年中央一號(hào)文件提出要實(shí)施村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，加強(qiáng)農(nóng)村飲水、道路、用電、住房、物流、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化體育等公共服務(wù)水平，加強(qiáng)農(nóng)村污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展，建設(shè)山清水秀、天藍(lán)地綠的生態(tài)宜居鄉(xiāng)村。隨著信息化時(shí)代的發(fā)展，尤其是在大數(shù)據(jù)和智能社會(huì)的到來，農(nóng)村和城市資源的流動(dòng)共享可以更加便利低成本，為發(fā)展特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村休閑、養(yǎng)生、旅游業(yè)奠定了基礎(chǔ)。通過鄉(xiāng)村振興，以“保護(hù)舊市區(qū)，重建副中心，發(fā)展新城鎮(zhèn)，愛護(hù)自然村”為方針，補(bǔ)齊農(nóng)村在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和信息流通等方面的短板，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，實(shí)現(xiàn)形式上的普惠向?qū)嵸|(zhì)上的公平轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)民在農(nóng)村就可以享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源。

二、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保糧食安全

在過去城鎮(zhèn)化率較低的時(shí)候，可以通過增加人力資本、土地的投入，帶來糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)，隨著新型城鎮(zhèn)化水平的提高，要素投入邊際效益下降，通過科學(xué)種植方法和技術(shù)可以提高糧食種植效益，實(shí)現(xiàn)較高的糧食產(chǎn)出，滿足城鄉(xiāng)居民的需求。利用新型城鎮(zhèn)化帶來的科技進(jìn)步反哺農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)水平和科技含量，是發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。2004年以來我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十四連增”，科技投入效果明顯，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在農(nóng)業(yè)科技投入力度、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率等方面還有很大差距。2018年我國(guó)糧食播種面積117037千公頃，同比下降0.8%；糧食總產(chǎn)量65789萬噸，同比下降0.6%；糧食單位面積產(chǎn)量5621公斤/公頃，同比增長(zhǎng)0.2%。2019年中央一號(hào)文件指出“要調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展緊缺和綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向，深入推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食工程”。而實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可以用現(xiàn)代生產(chǎn)方式改造農(nóng)業(yè)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)械化和信息化，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)集約化、組織化、規(guī)?；?、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化水平。

隨著新型城鎮(zhèn)化帶來的綜合國(guó)力提升，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”的補(bǔ)貼力度，將新型城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)機(jī)設(shè)備供給、自動(dòng)化水平提升、科技進(jìn)步、補(bǔ)貼資金等資源更多地向糧食生產(chǎn)傾斜，改善糧食生產(chǎn)的收益水平，進(jìn)一步提高糧食產(chǎn)量。利用新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，改變過去以往農(nóng)村土地、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素只向城鎮(zhèn)流動(dòng)的模式，促使城市資金、技術(shù)、信息、人才等現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換。以主產(chǎn)區(qū)依托村鎮(zhèn)形成糧食加工產(chǎn)業(yè)集群，建立一整套產(chǎn)業(yè)鏈體系，統(tǒng)籌農(nóng)產(chǎn)品供產(chǎn)銷市場(chǎng)建設(shè)，強(qiáng)化物流體系建設(shè)。著力提高城市的內(nèi)在承載力，集約使用土地，減少對(duì)耕地資源的占用，還可以采用空中農(nóng)場(chǎng)技術(shù)，既能節(jié)省土地資源，又能保障糧食產(chǎn)量。同時(shí)加快突破農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，實(shí)施農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)行動(dòng)，培育一批農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略科技創(chuàng)新力量，推動(dòng)生物種業(yè)、重型農(nóng)機(jī)、智慧農(nóng)業(yè)、綠色投入品等領(lǐng)域自主創(chuàng)新。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，避免“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象

2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出“到2020年要實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右”。目前，我國(guó)常住人口已經(jīng)接近60%，預(yù)計(jì)2019年，也就是比規(guī)劃提前一年實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%的目標(biāo)。在此階段，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，人口會(huì)加速往大都市圈轉(zhuǎn)移，尤其是會(huì)往幾個(gè)大區(qū)中心城市以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省會(huì)城市、計(jì)劃單列市轉(zhuǎn)移。有什么樣的城市，就有什么樣的產(chǎn)業(yè)、就有什么樣的人才。目前，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到轉(zhuǎn)型升級(jí)新階段，中心大城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用日益突出。目前，包括南京、杭州、鄭州、武漢、成都、西安等新一線城市都在積極做大、做強(qiáng)中心城市平臺(tái)，集聚高端要素、人才，引領(lǐng)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。分地區(qū)來看，目前東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)處于相對(duì)成熟的階段。京津滬三大直轄市的城鎮(zhèn)化率都超過了80%，廣東、浙江、江蘇這些發(fā)達(dá)省份的城鎮(zhèn)化率也接近70%。

在這個(gè)階段，未來東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化一大特點(diǎn)是人口從中小城市流向中心大城市，不同城市之間的分化將進(jìn)一步加劇。而且對(duì)沿海地區(qū)一些發(fā)達(dá)城市來說，盡管常住人口城鎮(zhèn)化率很高，但這很大一部分是來源于沒有戶籍的農(nóng)民工，因此會(huì)出現(xiàn)戶籍人口與外來人口之間的倒掛現(xiàn)象。非戶籍人口并沒有享受到城市的公共資源和社會(huì)福利，無法真正融入進(jìn)城鎮(zhèn)化中，這種城鎮(zhèn)化就是偽城鎮(zhèn)化。因此，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重“量”更要重“質(zhì)”，不應(yīng)僅盯人口城鎮(zhèn)化，從社會(huì)生活的各個(gè)方面提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，避免出現(xiàn)“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

2018年10月10日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于督察〈推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案〉落實(shí)情況的通知》指出“推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)，是擴(kuò)大內(nèi)需和改善民生的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)，是全面建成小康社會(huì)惠及更多人口的內(nèi)在要求”。目前，國(guó)家正在大力推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶，對(duì)這些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)來說，加快外來人口的市民化，是落實(shí)國(guó)家落戶政策的體現(xiàn)。對(duì)廣大中西部地區(qū)來說，目前的城鎮(zhèn)化率仍比較低。2017年，河南、四川這些人口大省的城鎮(zhèn)化率剛過50%，像西南地區(qū)的廣西、云南、貴州等地都不足50%。對(duì)于這些城鎮(zhèn)化水平相對(duì)滯后的中西部省份，雖然發(fā)展?jié)摿薮螅惨A(yù)防出現(xiàn)“偽城鎮(zhèn)化”的問題。

四、實(shí)現(xiàn)城市網(wǎng)絡(luò)化管理，加強(qiáng)智慧城市建設(shè)

目前，我國(guó)已形成珠江三角洲城市群、京津冀城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、呼包鄂城市群等國(guó)家級(jí)城市群。截至2018年2月初，國(guó)務(wù)院共先后批復(fù)了7個(gè)國(guó)家級(jí)城市群，分別是長(zhǎng)江中游城市群、哈長(zhǎng)城市群、成渝城市群、長(zhǎng)江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群、關(guān)中平原城市群。劉鶴曾在《中國(guó)城市化的全球地位和均衡模式》中指出“城市群可能是較理想的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，它利用大數(shù)據(jù)、發(fā)達(dá)的交通信息體系，以互連互通、共治共享的互聯(lián)網(wǎng)思維為發(fā)展理念，將一個(gè)區(qū)域內(nèi)的小城市集合起來，形成一個(gè)個(gè)城市網(wǎng)，把公共資源和基礎(chǔ)設(shè)施同城化，共用一套系統(tǒng)，擴(kuò)大城市的規(guī)模效益”。城市群不僅可以避免單個(gè)城市發(fā)展所帶來的負(fù)效應(yīng)，解除城市與農(nóng)村之間的人口流動(dòng)障礙，而且城市群內(nèi)部進(jìn)行城市之間的功能化分工，從而整合資源，降低交易成本，建立錯(cuò)位經(jīng)營(yíng)、特色化明確、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市網(wǎng)絡(luò)管理體系，有利于新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。此外，社會(huì)發(fā)展到了一定的水平，人們更多追求的是環(huán)境和城市生活質(zhì)量。伴隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中對(duì)新型建筑的要求，未來的建筑也更多需要提升建筑景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)水平、改善人居環(huán)境質(zhì)量，把生態(tài)環(huán)保和宜居實(shí)用有效結(jié)合。需要從單純建房子到新建城區(qū)，從單一建筑轉(zhuǎn)向城市規(guī)劃、園林景觀設(shè)計(jì)、立體綠化設(shè)計(jì)等多維度的設(shè)計(jì)規(guī)劃。

在城市群的基礎(chǔ)上建立智慧城市，是新型城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展方向。智慧城市是城市化、工業(yè)化和信息化融合發(fā)展的產(chǎn)物，是物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等科學(xué)技術(shù)的廣泛深入應(yīng)用而出現(xiàn)的新型城市發(fā)展模式，將社會(huì)資源信息化、數(shù)字化、智能化，將虛擬和現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)人和物的緊密連接和各領(lǐng)域的互聯(lián)互通，不斷推進(jìn)城市群的創(chuàng)新發(fā)展與優(yōu)化提升。在城市群內(nèi)形成智慧農(nóng)業(yè)、智慧服務(wù)業(yè)、智慧工業(yè)、智慧企業(yè)，發(fā)展服務(wù)于市民的智慧應(yīng)用，如智慧政務(wù)、智慧城市管理、智慧醫(yī)療等，全面提高社會(huì)管理的效率和效益以及城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理水平、運(yùn)行效率和承載能力。