重大水利項(xiàng)目推行全過(guò)程工程咨詢探討

賀春雷，孫正東

（1.浙江省水利廳，310009，杭州；2.浙江省水利水電技術(shù)咨詢中心，310020，杭州）

工程咨詢是投資和工程建設(shè)管理中的重要環(huán)節(jié)。2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，首次在建筑業(yè)提出“培育全過(guò)程工程咨詢”；5月2日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的通知》，要求在全國(guó)開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)；11月6日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布新修訂的 《工程咨詢行業(yè)管理辦法》，明確工程咨詢服務(wù)范圍涵蓋“全過(guò)程工程咨詢”。盡管全過(guò)程工程咨詢目前僅在建筑等行業(yè)推行，但作為一種管理創(chuàng)新具有普適價(jià)值，為重大水利項(xiàng)目推行全過(guò)程工程咨詢提供了有力借鑒。

一、重大水利項(xiàng)目推進(jìn)面臨的問(wèn)題

1.對(duì)前期工作重要性認(rèn)識(shí)不足

重大水利項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的大部分矛盾和問(wèn)題,其根源都在于項(xiàng)目前期工作缺乏科學(xué)化管理、工作不深入，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)的連續(xù)性難以為繼，無(wú)法保證項(xiàng)目順利推進(jìn)。

前期工作為項(xiàng)目的實(shí)施提供了技術(shù)和政策支撐，起著至關(guān)重要的作用。高質(zhì)量的前期工作是項(xiàng)目順利推進(jìn)的前提。對(duì)前期工作重要性認(rèn)識(shí)不足容易導(dǎo)致項(xiàng)目前期工作主動(dòng)投入少，最終導(dǎo)致前期工作質(zhì)量不高，推進(jìn)困難。

2.對(duì)前期工作艱巨性預(yù)判不足

行政許可環(huán)節(jié)多，客觀上造成項(xiàng)目前期工作周期長(zhǎng)，但往往預(yù)判不足。項(xiàng)目建設(shè)一般都會(huì)涉及規(guī)劃、土地、環(huán)保、財(cái)政等部門，國(guó)家制定出臺(tái)一系列嚴(yán)格的行政許可規(guī)定來(lái)規(guī)范和約束項(xiàng)目建設(shè)行為，總體上是科學(xué)合理的，客觀上將長(zhǎng)期存在。

大項(xiàng)目不可能年年有，目前很多地方幾年甚至十幾年才申報(bào)一個(gè)大項(xiàng)目。項(xiàng)目業(yè)主多是臨時(shí)組建，對(duì)項(xiàng)目前期需要開(kāi)展什么工作，什么時(shí)候開(kāi)展，提交什么材料，基本上不熟悉。對(duì)前期工作艱巨性普遍認(rèn)識(shí)不足極易導(dǎo)致人員投入不足、技術(shù)力量不足、主動(dòng)匯報(bào)不足、政策把握不準(zhǔn)等一系列問(wèn)題，嚴(yán)重影響前期工作推進(jìn)。

3.分階段咨詢制約咨詢價(jià)值發(fā)揮

現(xiàn)階段項(xiàng)目業(yè)主通常按照服務(wù)的專業(yè)來(lái)委托咨詢?nèi)蝿?wù)，咨詢服務(wù)往往處于項(xiàng)目某一個(gè)階段，各階段各自為政，對(duì)工作缺乏整體謀劃和統(tǒng)籌。

由于各階段劃分明確，且具有明確的開(kāi)始和結(jié)束時(shí)間，導(dǎo)致信息傳遞被阻隔，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息的穿透性，容易導(dǎo)致意圖把握不準(zhǔn)，造成工作反復(fù)，難以充分發(fā)揮工程咨詢的最大價(jià)值。

重大水利項(xiàng)目前期推進(jìn)面臨的問(wèn)題，在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將長(zhǎng)期存在。要改變此種局面，唯有將“專業(yè)的事交給專業(yè)的人辦”。全過(guò)程工程咨詢以決策管理、設(shè)計(jì)管理和投資管理為主線的技術(shù)體系，服務(wù)范圍不僅局限于相對(duì)完整的服務(wù)內(nèi)容，如可行性研究，還可以深化到項(xiàng)目交付工程中一些單項(xiàng)領(lǐng)域，如工期管理，甚至可以延伸到設(shè)計(jì)合標(biāo)審查等專業(yè)領(lǐng)域，充分發(fā)揮全過(guò)程工程咨詢價(jià)值；可以克服階段性、片段性服務(wù)的不足，實(shí)現(xiàn)通盤考慮。項(xiàng)目業(yè)主可以從一個(gè)想法、創(chuàng)意開(kāi)始，由專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)。實(shí)行全過(guò)程工程咨詢，其高度整合的服務(wù)內(nèi)容在節(jié)約投資成本的同時(shí)也有助于縮短項(xiàng)目工期，提高服務(wù)質(zhì)量和項(xiàng)目品質(zhì)，有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，這是政策導(dǎo)向也是行業(yè)進(jìn)步的體現(xiàn)。因此，在重大水利項(xiàng)目中推行全過(guò)程工程咨詢勢(shì)在必行。

二、推行全過(guò)程工程咨詢面臨的問(wèn)題

1.制度尚不完備

從國(guó)家層面看，正式出臺(tái)的文件非常少；全國(guó)9個(gè)省開(kāi)展試點(diǎn)，主要集中在建筑業(yè)。浙江作為試點(diǎn)，2017年發(fā)布了試點(diǎn)工作方案，目前尚未有進(jìn)一步的政策文件。水利行業(yè)沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)文件?？傮w上全過(guò)程工程咨詢的政策體系發(fā)展尚不成熟，存在界面不清、監(jiān)管模糊等問(wèn)題，缺乏完善的管理制度和科學(xué)的執(zhí)業(yè)規(guī)范。

2.市場(chǎng)尚不充分

從項(xiàng)目業(yè)主看，全過(guò)程咨詢是個(gè)新事物，市場(chǎng)上熟悉階段工作的咨詢機(jī)構(gòu)居多，高水平有經(jīng)驗(yàn)的全過(guò)程咨詢機(jī)構(gòu)比較缺乏。從咨詢機(jī)構(gòu)看，全過(guò)程咨詢業(yè)態(tài)從單一技術(shù)服務(wù)向“技術(shù)+管理”等多領(lǐng)域擴(kuò)展，現(xiàn)實(shí)能力與需求不匹配；同時(shí)，全過(guò)程咨詢服務(wù)不是幾個(gè)階段的簡(jiǎn)單疊加。另外，決策咨詢不同于技術(shù)咨詢，好的建議在決策時(shí)不一定被采納,出了問(wèn)題則極有可能成為“背鍋俠”。

3.價(jià)值尚不直觀

從項(xiàng)目業(yè)主看，水利項(xiàng)目以政府投資為主，全過(guò)程咨詢?nèi)狈φ咭罁?jù)，業(yè)主認(rèn)同度低，在推廣上有一定困難。目前一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是招標(biāo)審核時(shí)就會(huì)被問(wèn) “后階段工作尚未批復(fù)，為什么要打捆在一起？”

從咨詢機(jī)構(gòu)看，工程咨詢屬于知識(shí)密集型活動(dòng)，服務(wù)過(guò)程是專業(yè)性和高智力性處理過(guò)程，交付物以服務(wù)和非實(shí)體內(nèi)容為主，非實(shí)體內(nèi)容包括設(shè)計(jì)圖紙、清單和模型等。服務(wù)和非實(shí)體內(nèi)容均具有無(wú)形性，難以客觀定量描述，服務(wù)邊界不清晰，價(jià)值不直觀。

4.模式有待研究

模式A:設(shè)計(jì)類咨詢與項(xiàng)目管理類咨詢合并；業(yè)主與一方簽訂全過(guò)程工程咨詢服務(wù)合同，包括設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)和項(xiàng)目管理。

模式B：設(shè)計(jì)類咨詢與項(xiàng)目管理咨詢分開(kāi)；業(yè)主與兩家簽訂合同。雙方獨(dú)立開(kāi)展工作，形成專業(yè)上的協(xié)作與制衡，避免運(yùn)動(dòng)員和裁判員一體化。

模式A需要建設(shè)單位有較強(qiáng)技術(shù)力量和管控能力。從目前水利項(xiàng)目建設(shè)管理看，前期多是水利部門公職人員負(fù)責(zé)，后期多是臨時(shí)組建工作班子，難以適應(yīng)模式A。

相比建筑業(yè)，水利行業(yè)采用B模式更加合適。一是投資主體不同，建筑業(yè)投資民間居多，水利行業(yè)項(xiàng)目基本都是政府投資。二是建設(shè)主體不同，建筑業(yè)建設(shè)主體職業(yè)化程度高，水利行業(yè)尤其是大型項(xiàng)目，建設(shè)單位臨時(shí)組建居多。三是建設(shè)條件不同，建筑業(yè)建設(shè)邊界清晰，土地多為出讓，建設(shè)占地以及范圍相對(duì)較小；水利項(xiàng)目占地大、周期長(zhǎng)、范圍廣，不確定因素多，后期設(shè)計(jì)變更難以避免。

三、結(jié)論與建議

全過(guò)程工程咨詢模式的提出是政策導(dǎo)向和行業(yè)進(jìn)步的體現(xiàn)，符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過(guò)程工程咨詢。

一是開(kāi)展省級(jí)試點(diǎn)。參照國(guó)家在建筑業(yè)推行全過(guò)程工程咨詢的做法，可選擇開(kāi)展省級(jí)試點(diǎn)，不斷總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)，為市場(chǎng)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前浙江已經(jīng)開(kāi)展了有益探索。

二是出臺(tái)政策。建議出臺(tái)重大水利工程實(shí)行全過(guò)程工程咨詢指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范服務(wù)行為，推動(dòng)全過(guò)程工程咨詢?cè)谒袠I(yè)的應(yīng)用，使其成為重大水利工程建設(shè)管理的標(biāo)準(zhǔn)配置。

三是進(jìn)行定制化服務(wù)。咨詢機(jī)構(gòu)要根據(jù)需求提供定制服務(wù)，把服務(wù)對(duì)象的 “空白”填滿，重點(diǎn)要落在“全”上，從前期的決策咨詢到后期建設(shè)管理甚至運(yùn)行期的服務(wù)；要將所有業(yè)務(wù)鏈上的點(diǎn)串聯(lián)起來(lái)，針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)找出階段與階段之間、板塊與板塊之間的關(guān)聯(lián)，提供及時(shí)的專業(yè)服務(wù)。