青海省深化小型水利工程管理體制改革的對(duì)策

張 偉

（青海省水利廳，810001，西寧）

改革開放以來，青海省建成規(guī)模以上水利工程7 800多項(xiàng)，各類小型水利工程21萬多項(xiàng)，水利建設(shè)取得了令人矚目的成就。管好點(diǎn)多、面廣、量大的小型水利工程，確保工程安全和發(fā)揮效益，是水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求和根本所在。為了從根本上解決小型水利工程“重建輕管”問題，根據(jù)水利部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》部署要求，青海省制定出臺(tái)了《青海省深化小型水利工程管理體制改革指導(dǎo)意見》，從2013年起，按照基礎(chǔ)準(zhǔn)備、試點(diǎn)探索、全面實(shí)施三個(gè)階段探索推進(jìn)，促使這項(xiàng)勢(shì)在必行、迫在眉睫的改革在全省范圍內(nèi)全面推進(jìn)。經(jīng)過近5年的推進(jìn)，改革在明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實(shí)管護(hù)主體、明確管護(hù)責(zé)任方面取得明顯成效，有效扭轉(zhuǎn)了小型水利工程“有人用”“沒人管”弊端，在保障工程良性運(yùn)行、正常發(fā)揮效益方面發(fā)揮了重要作用。為更好地推進(jìn)小型水利工程管理體制改革，近日，青海省水利廳對(duì)部分市（州）、縣（市、區(qū)）改革工作進(jìn)行了專題調(diào)研，針對(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策。

一、基本情況

1.現(xiàn)狀倒逼體制改革

2004—2009年進(jìn)行的國有水利工程管理體制改革，使全省76個(gè)國有公益性水利工程管理單位落實(shí)了管護(hù)主體，管理體制基本理順，管護(hù)機(jī)制已經(jīng)建立，骨干工程產(chǎn)權(quán)得以明晰，內(nèi)部管理規(guī)章制度基本健全。

從2009—2017年國有水利管理單位“兩費(fèi)落實(shí)”情況看，全省73個(gè)（有3個(gè)水庫與灌區(qū)管理單位合并）國有水管單位人員經(jīng)費(fèi)落實(shí)率為100%，工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)率74%。國有骨干工程管理基本到位。隨著水利工程管理體制改革的不斷深入，水利工程運(yùn)行過程中，小型水利工程管理體制的弊端日益顯現(xiàn)。長期以來，小型水利工程管護(hù)名義上由國有水利管理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧業(yè)服務(wù)中心管理，個(gè)別由村委會(huì)、農(nóng)民用水合作組織管理。實(shí)際上，國有水管單位鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站受管理范圍大、人員少等因素影響，對(duì)小型水利工程管理鞭長莫及、力不從心，巡查檢查幾乎是空白，維修養(yǎng)護(hù)工作是哪兒壞了修補(bǔ)哪兒，基本沒有養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧業(yè)服務(wù)中心人員少、技術(shù)力量薄弱，事務(wù)性任務(wù)重，根本無暇顧及水利工程管理工作；村委會(huì)、農(nóng)民用水合作組織管理的工程，由村里臨時(shí)安排人員管理，技術(shù)能力有限。這些狀況主要集中反映在管理體制上，表現(xiàn)為：一是小型水利工程管理產(chǎn)權(quán)不清。產(chǎn)權(quán)長期交叉混淆，難以明晰分清。二是管護(hù)主體不明，使一些小型水利工程處于“有人用、無人管、沒人修”的狀態(tài)。三是管護(hù)職責(zé)不詳，產(chǎn)權(quán)所有者、管護(hù)主體、受益戶三者的職責(zé)和義務(wù)沒有明確界定，導(dǎo)致小型水利工程建、管、用脫節(jié)，形成了產(chǎn)權(quán)所有者管不了，管護(hù)主體無法管、受益戶管不上的局面。四是管護(hù)經(jīng)費(fèi)無著落，小型水利工程建設(shè)屬于小型投入，隨著建設(shè)期結(jié)束，資金鏈被切斷，供水受益遠(yuǎn)未達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本，致使小型水利工程管護(hù)得不到足額的養(yǎng)護(hù)資金，直接影響工程的正常維護(hù)。據(jù)近3年統(tǒng)計(jì)，全省小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到30%。

小型水利工程管理 “最后一公里”問題，極大影響了群眾興水利、辦水利的積極性，造成小型水利工程荒廢面廣，有限的水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，制約小型水利工程效益正常發(fā)揮，工程安全得不到保障，影響了群眾的正常灌溉，乃至影響農(nóng)業(yè)的有序發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。因此，進(jìn)行小型水利工程管理體制改革勢(shì)在必行，刻不容緩。

2.改革的目標(biāo)

通過改革基本扭轉(zhuǎn)小型水利工程管理體制機(jī)制不健全的局面，建立適應(yīng)省情、水情與符合農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，形成產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確的工程管理體制，社會(huì)化、專業(yè)化的多種工程管護(hù)模式，制度健全、管護(hù)規(guī)范的工程運(yùn)行機(jī)制，穩(wěn)定可靠、使用高效的工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，獎(jiǎng)懲分明、科學(xué)考核的工程管理監(jiān)督機(jī)制。

3.改革的范圍

包括縣級(jí)及以下管理的小型水利工程，主要包括：庫容1 000萬m3以下的小型水庫，流域面積小于3 000 km2河流上興建的小于50年一遇的3級(jí)以下堤防，最大過閘流量不超過100 m3/s的小型水閘，控制灌溉面積1 萬畝（1畝＝1/15 hm2）以下的農(nóng)田水利工程，中型灌區(qū)末級(jí)渠系及配套建筑物，噴灌、微灌及輔助設(shè)備，澇池及裝機(jī)功率小于1 000 kW的泵站；日供水規(guī)模1 000 m3以下的集中和分散式供水工程，庫容100萬m3以下的淤地壩，5萬kW及以下的小型水電站。單一農(nóng)戶自建自用的機(jī)井、水池（窖）、水井等微型水利工程不在改革范圍。

4.改革涉及的工程類別

根據(jù)調(diào)查摸底統(tǒng)計(jì)，2015年全省小型水利工程需要進(jìn)行改革的工程共計(jì)5 444項(xiàng)，在改革、運(yùn)行過程中出現(xiàn)合并、新增、報(bào)廢等情況，2017年又重新梳理統(tǒng)計(jì)，工程達(dá)到5 555項(xiàng)，主要工程類別為：小型水庫、中小河流及堤防、小型水閘、小型農(nóng)田水利工程、農(nóng)村飲水安全工程、淤地壩、小型水電站、澇池（塘壩）、節(jié)水灌溉工程、機(jī)井及其他小型水利工程。

二、具體實(shí)踐

青海小型水利工程管理體制改革工作于2013年開始試點(diǎn)，2015年正式啟動(dòng)。目前還在全力推進(jìn)，各縣改革進(jìn)度參差不齊，但都接近尾聲。通過對(duì)三市（州）六縣（市、區(qū)）的了解，樂都區(qū)、民和縣、循化縣、烏蘭縣、德令哈市、共和縣深化小型水利工程管理體制改革完成率分別為97%、99%、91% 、92%、100%、100%，為明晰產(chǎn)權(quán)的工程所有者與管護(hù)者頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證、管護(hù)權(quán)證，與工程所有者與管護(hù)者簽訂了管護(hù)協(xié)議，對(duì)涉及公共安全的水利工程簽訂了安全責(zé)任協(xié)議。改革工作進(jìn)展與全省改革進(jìn)度要求一致，改革的成效初步顯現(xiàn)。

1.明晰工程產(chǎn)權(quán)

水利工程產(chǎn)權(quán)界定由縣級(jí)人民政府或其授權(quán)的水利部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，核實(shí)投資主體，確定產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、明晰產(chǎn)權(quán)主體，向明晰產(chǎn)權(quán)的工程所有者頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。三市（州）六縣（市、區(qū)）在改革中結(jié)合各類工程建設(shè)管理、歷史沿革、工程特性、服務(wù)對(duì)象和范圍等實(shí)際情況，因地制宜將小型水利工程產(chǎn)權(quán)分別明晰到國有水管單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站（所）和村委會(huì)、農(nóng)民用水合作組織，少數(shù)工程采取承包和社會(huì)化管理模式明晰到個(gè)人或公司。從調(diào)研情況看，小型水利工程產(chǎn)權(quán)明晰已經(jīng)基本落實(shí)，為落實(shí)工程管護(hù)主體和責(zé)任主體奠定了基礎(chǔ)。

2.明確管護(hù)主體

小型水利工程產(chǎn)權(quán)明晰后，各地水利部門強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)，采取承包、委托和農(nóng)民用水合作組織管理的形式，明確了工程管理主體和不同管理主體的使用權(quán)、管護(hù)權(quán)、受益權(quán)，初步形成了有人用、有人管的良性機(jī)制。

從已落實(shí)的小型水利工程管護(hù)主體情況看，落實(shí)到國有水管單位的工程占3.38%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)委托村委會(huì)管理的工程占5.51%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站所委托村委會(huì)管理的工程占19.16%，村委會(huì)管理的工程占55.7%；農(nóng)民用水合作組織管理的工程占6.17%，個(gè)人管理的占3.77%，承包商、公司管理的工程占6.31%。從調(diào)研情況來看，小型水利工程管理體制實(shí)施改革后，小型水利工程有人管了、損壞有人修了，受益群眾對(duì)水利設(shè)施管護(hù)有了自覺行動(dòng)，水利設(shè)施管護(hù)責(zé)任落到了實(shí)處。

3.落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)

針對(duì)小型水利工程公益性強(qiáng)的特性和水費(fèi)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)低、管護(hù)主體自籌能力弱、管護(hù)經(jīng)費(fèi)無保障等問題，改革按照“誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，多渠道籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)。各地通過水價(jià)改革、水費(fèi)返還、財(cái)政預(yù)算、財(cái)政撥付以及產(chǎn)權(quán)所有者自籌等方式，積極籌集解決小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)使用管理各地采取的方法各不相同，主要有縣級(jí)部門集中管理（縣財(cái)政局或縣水利局集中管理）和管護(hù)主體自行管理兩大類型。集中管理模式由縣級(jí)部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用，村委會(huì)、農(nóng)民用水合作組織或個(gè)人實(shí)施工程維修養(yǎng)護(hù)，所發(fā)生的費(fèi)用經(jīng)鄉(xiāng)、縣水利管理單位逐級(jí)審核，到縣財(cái)政或水利局報(bào)賬支付，經(jīng)費(fèi)來源為各級(jí)財(cái)政和返還的水費(fèi)。這類模式便于管控、管理規(guī)范、資金使用效率高，采用這類方式的地區(qū)較為普遍，但也存在手續(xù)復(fù)雜、工程維修時(shí)效性差等不足。管護(hù)主體自行管理模式則是由村委會(huì)、農(nóng)民用水合作組織、個(gè)人等管護(hù)主體自行管理維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)來源主要有各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助、水費(fèi)收繳提留、自籌等途徑，這類方式手續(xù)簡便、工程維修養(yǎng)護(hù)時(shí)效性強(qiáng)，方式靈活，但存在監(jiān)管不易的問題。管護(hù)主體自行管理類中，承包、公司管理的工程一般為經(jīng)營類工程，均由承包人、公司自己投入維修養(yǎng)護(hù)資金。從調(diào)研情況可以看出，已經(jīng)改革的小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)基本有了著落。

4.創(chuàng)新管理模式

通過改革實(shí)踐，管理模式上各地積極探索政府購買服務(wù)的 “以大帶小、小小聯(lián)合、委托管理”和委托專業(yè)隊(duì)伍、承包、租賃等管護(hù)新模式。

“以大帶小”模式是在某個(gè)片區(qū)，采取規(guī)模較大工程管護(hù)主體代管小型水利工程，如互助縣塘川流域管理所將所轄各類小工程納入管理范圍，包括水庫、灌區(qū)、人飲、淤地壩、澇池等。

“小小聯(lián)合”模式是在某一片區(qū)內(nèi)，工程規(guī)模普遍較小，產(chǎn)權(quán)主體通過擇優(yōu)方式產(chǎn)生管護(hù)主體統(tǒng)一管理所有小型水利工程。如烏蘭縣希里溝鎮(zhèn)將末級(jí)渠道、機(jī)井、河道治理工程均交由村委會(huì)管理。

“委托管理”模式則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)委托給村委會(huì)或農(nóng)民用水合作組織，這類模式多出現(xiàn)在西寧市、海東市、海南州、海西州的大部分地區(qū)。在海西調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，烏蘭縣、德令哈市都是這種管理模式，改革效果較為明顯。在互助、湟中等縣還有利用水庫水面、水體開展養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)的“承包、租賃”模式。

“專業(yè)化服務(wù)”模式在少數(shù)縣也有嘗試，如民和縣成立城鄉(xiāng)供水有限公司，對(duì)全縣三鄉(xiāng)一鎮(zhèn)人飲工程、第三水源工程以及松樹溝川水六村人飲工程進(jìn)行專業(yè)化維修養(yǎng)護(hù)。貴德縣成立物業(yè)公司開展水利工程維護(hù)。烏蘭縣、都蘭縣則是枸杞種植公司自行建設(shè)管理機(jī)井。

實(shí)施小型水利工程管理體制改革，有效解決了小型水利工程長期存在的建管脫節(jié)、責(zé)權(quán)不清、資金缺乏、管理不活、方式單一、資源浪費(fèi)等問題，盤活了集體資源，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民“自己的事情自己辦，自己的工程自己管”的積極性，農(nóng)村小型水利工程走上了平時(shí)有人管、壞了有人修、更新有能力、群眾長受益的良性軌道，提升了群眾的獲得感和滿意度。

三、存在的主要問題

1.一些國有水管單位定位不準(zhǔn)

國有水管體制通過上一輪改革，“兩費(fèi)”基本落實(shí)，管理能力不斷提升，但在“小水改”“以大帶小”后，從其管理范圍、管理內(nèi)容等方面看，一直承擔(dān)著防洪、抗旱、供水、水資源保護(hù)、農(nóng)田水利等公益性職能，對(duì)小型水利工程還不夠重視，由于水價(jià)偏低和水費(fèi)收繳難，供水成本難以收回，形不成供水產(chǎn)業(yè)，一定程度影響了小型水利工程的正常運(yùn)行和效益的充分發(fā)揮。

2.小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足

小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)的主要來源是各級(jí)財(cái)政、水費(fèi)和多種經(jīng)營。一方面供水水價(jià)不宜過高，以免增加受益群眾負(fù)擔(dān)；另一方面，小型水利工程管理主體難以開展有效多種經(jīng)營，財(cái)政撥款也不能足額保障，導(dǎo)致小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不能足額到位，還存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，影響到日常管護(hù)和維修。

3.小型水利工程管護(hù)主體落實(shí)不穩(wěn)定

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村人員外流情況嚴(yán)重，“小水改”已經(jīng)落實(shí)的管護(hù)主體，難以長期穩(wěn)定落實(shí)。按戶、按畝交費(fèi)的供水工程，個(gè)別外出受益戶委托他人代管代種，兩者均不交水費(fèi)，影響其他受益戶正常交費(fèi)和工程正常管理。

4.縣級(jí)水管部門監(jiān)督指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)有待加強(qiáng)

“小水改”后，一些小型水利工程產(chǎn)權(quán)和主體責(zé)任明確到村委會(huì)和農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，一般都缺乏專業(yè)技術(shù)能力，工程和經(jīng)費(fèi)管理水平還有待提高，需要縣級(jí)水利管理部門給予監(jiān)督指導(dǎo)，加大技術(shù)服務(wù)支撐，在這方面還有明顯缺陷。

四、對(duì) 策

1.與加強(qiáng)“三基”建設(shè)緊密結(jié)合

村委會(huì)、農(nóng)民用水合作組織的“能人”是推進(jìn)小型水利工程管理體制改革的重要骨干力量，通過加強(qiáng)村兩委班子和農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，引導(dǎo)他們敢于擔(dān)當(dāng)、勇于探索、甘于奉獻(xiàn)，為推進(jìn)改革做強(qiáng)“三基”支撐。

2.與做好群眾工作緊密結(jié)合

小型水利工程管理體制改革是一項(xiàng)民生工程，與生產(chǎn)生活生態(tài)息息相關(guān)，在改革過程中，勢(shì)必要觸及一些人的利益，一定要做足功課，通過大量細(xì)致的宣傳說服工作，贏得群眾的支持和擁護(hù)，讓其主動(dòng)參與進(jìn)來，使改革得以順利開展。要主動(dòng)把改革的目標(biāo)、任務(wù)、范圍和措施效果及時(shí)公示，確保改革公開、公平、公正。

3.與資源整合緊密結(jié)合

小型水利工程管理要上臺(tái)階上水平，就要將相關(guān)聯(lián)的國土整治、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、高效節(jié)水、設(shè)施農(nóng)業(yè)及農(nóng)村公共服務(wù)等有機(jī)結(jié)合起來，把各類政策性資金集中起來使用，做好統(tǒng)一規(guī)劃，集中力量辦大事，充分發(fā)揮小型水利工程管護(hù)效益，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)水平的有效提升。

4.與加強(qiáng)縣級(jí)水利部門監(jiān)督指導(dǎo)服務(wù)緊密結(jié)合

小型水利工程管理體制改革，由縣級(jí)水利部門規(guī)劃指導(dǎo)推進(jìn)，在改革和工程運(yùn)行過程中，縣級(jí)水利部門必須加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，督促工程管護(hù)主體嚴(yán)格遵守國家涉水法律法規(guī)和政策制度，自覺服從和服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，水利發(fā)展規(guī)劃和防汛抗旱調(diào)度要求，嚴(yán)格履行改革協(xié)議，切實(shí)保障工程安全運(yùn)行、效益正常發(fā)揮。工程維修養(yǎng)護(hù)時(shí)，縣水利部門及其基層水利服務(wù)部門，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)服務(wù)，提供技術(shù)指導(dǎo)，傳授管理經(jīng)驗(yàn)。

5.與建章立制緊密結(jié)合

深化小型水利工程管理體制改革的目的，就是要建立符合省情、水情與農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制。因此，在改革過程中，必須緊緊圍繞明晰產(chǎn)權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)，科學(xué)核定供水水價(jià)，加強(qiáng)管護(hù)經(jīng)費(fèi)使用管理監(jiān)督，強(qiáng)化基層水利服務(wù)能力建設(shè)，制定管護(hù)工作考核獎(jiǎng)補(bǔ)政策和配套措施，為小型水利工程管理提供持久保障。