推進漳河水庫水利工程水價改革的建議

趙金河，邵遠(yuǎn)亮，王曉杰

(1.湖北省水利廳，430071，武漢；2.湖北省漳河工程管理局，448156，荊門)

為統(tǒng)籌推進水市場建設(shè)，充分發(fā)揮市場機制特別是價格杠桿作用，進一步深化水價改革，2018年12月下旬，湖北省水利廳組織調(diào)研組對漳河水庫水利工程水價改革情況進行了調(diào)研，并對調(diào)研情況進行分析，提出了相關(guān)建議。

一、基本情況

湖北省漳河工程管理局（簡稱省漳河局）隸屬于省水利廳，屬公益一類事業(yè)單位，核定財政編制439人。所轄漳河水庫和漳河灌區(qū)為省直管最大水庫、灌區(qū)。省漳河局下設(shè)6個機關(guān)科室、15個事業(yè)機構(gòu)和8個直屬經(jīng)營單位。2018年末資產(chǎn)154 403.74萬元，負(fù)債51 235.37萬元，凈資產(chǎn)103 168.37萬元 (其中獨立法人經(jīng)營單位經(jīng)營性凈資產(chǎn)1 735.69萬元)。年末人數(shù)1 113人，其中在職職工627人，離休人員2人，退休人員484人。

漳河水庫位于荊門、宜昌、襄陽3市交界處，系攔截漳河及其支流育溪河而成，水庫總庫容21.13億m3，于1958年動工興建，1966年基本建成并全面發(fā)揮效益。漳河水庫是跨流域引水的大(1)型水利骨干工程，以防洪、灌溉為主，兼有城鎮(zhèn)供水、水力發(fā)電、旅游、水產(chǎn)、航運等綜合功能。水庫自建成以來，發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

二、水價改革情況

1.供水現(xiàn)狀

（1）農(nóng)業(yè)供水情況

水庫設(shè)計灌溉面積260.5萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），有效灌溉面積233.5萬畝，2001—2018年水庫年均農(nóng)業(yè)供水1億m3，農(nóng)業(yè)灌溉用水量總體呈下降趨勢。

（2）非農(nóng)業(yè)供水情況

①工業(yè)供水。2001—2018年水庫年均工業(yè)供水3 631萬m3，主要是向荊門市東寶區(qū)、掇刀區(qū)、高新區(qū)的5所大型企業(yè)提供工業(yè)供水。隨著取用水企業(yè)戶數(shù)增加，工業(yè)供水量逐步上升。

②生活供水。2001—2018年水庫年均生活供水量3 823萬m3，主要是向荊門市自來水總公司提供原水。隨著荊門市城市規(guī)模不斷擴大，生活供水量呈遞增趨勢。

③發(fā)電供水。水庫向大壩下游水電站提供最小流量2.55 m3/s發(fā)電供水，該流量同時為向當(dāng)陽市、荊州市等沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的最小生態(tài)基流。2001—2018年水庫年均發(fā)電供水3.53億m3。

④生態(tài)供水。從2007年開始，為改善荊門市城區(qū)水環(huán)境，漳河水庫向荊門市提供生態(tài)供水，流量為0.5~4 m3／s。 2001—2018 年水庫生態(tài)供水累計 1.56 億 m3。

2.水價改革

（1）農(nóng)業(yè)水價

2001年農(nóng)業(yè)水價標(biāo)準(zhǔn)：基本水費2.16元/畝，計量水價 0.037 8元/m3。

2003 年鄂價能交〔2003〕87 號,計量水價0.05元/m3。

2004年湖北省物價局、省水利廳《關(guān)于漳河水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格的通知》（鄂價能交〔2004〕100 號），核定漳河水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水實行兩部制水價。水價標(biāo)準(zhǔn)為：基本水價5元/畝，計量水價0.033元/m3。基本水價按受益區(qū)內(nèi)的有效灌溉面積計收，計量水價按支渠進水口的實際供水量計收。

2006年湖北省物價局、省水利廳《關(guān)于在漳河灌區(qū)試行農(nóng)業(yè)供水超定額累進加價的批復(fù)》（鄂價能交〔2006〕178號），同意在漳河灌區(qū)試行農(nóng)業(yè)供水超定額累進加價，選取灌溉用水定額為370 m3/畝（含），計量點為支渠進水口，對超出定額部分的水量實行累進加價。定額以內(nèi)的水量計量水價按鄂價能交〔2004〕100 號執(zhí)行，370 （不含）~500 m3/畝（含）在計量水價基礎(chǔ)上加價 50%，500 m3/畝（不含）以上在計量水價基礎(chǔ)上加價100%。

目前，農(nóng)業(yè)供水實行超定額累進加價制度，執(zhí)行2011年12月湖北省物價局、省水利廳以鄂價環(huán)資規(guī)〔2011〕157號文下發(fā)標(biāo)準(zhǔn)：灌區(qū)灌溉用水定額為370 m3/畝（含），計量點為支渠進水口?；舅畠r5元∕畝，計量水價實行超定額累進加價。計量水價具體標(biāo)準(zhǔn) 370m3/畝（含）以下為 0.033 元/m3；370~500 m3/畝 （含）為 0.049 5 元/m3；500 m3/畝以上為 0.066 元/m3。

（2）非農(nóng)業(yè)水價

2001年根據(jù)財政部、國家計委《關(guān)于將部分行政事業(yè)收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)收費（價格）的通知》（財綜〔2001〕94號），省漳河局水利工程供水由事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費。2001年執(zhí)行的鄂價重字 〔2000〕206號中規(guī)定，2001年非農(nóng)業(yè)供水水價標(biāo)準(zhǔn)：工業(yè)生產(chǎn) 0.16元/m3，自來水廠 0.12元/m3。

2005年6月湖北省物價局以鄂價能交〔2005〕80號文對漳河水庫灌區(qū)非農(nóng)業(yè)供水價格進行調(diào)整。水價標(biāo)準(zhǔn)為：工業(yè)生產(chǎn)0.20元/m3，自來水廠0.12 元/m3，水力發(fā)電 0.008 元/m3。

2008年9月《省物價局關(guān)于規(guī)范漳河水庫非農(nóng)業(yè)供水價格的批復(fù)》（鄂價能交〔2008〕83 號），對漳河水庫灌區(qū)非農(nóng)業(yè)供水價格進行調(diào)整，調(diào)整后的非農(nóng)業(yè)供水價格均含水資源費。非農(nóng)業(yè)水價標(biāo)準(zhǔn)為：工業(yè)生產(chǎn)0.35元/m3〔含水資源費0.1元/m3（閉式火力發(fā)電0.30元/m3,其中含水資源費0.05 元/m3）〕，生活 供 水 0.2 元/m3（含水資源 0.05元/m3），水力發(fā)電0.008 3元/m3（含水資源費 0.000 3 元/m3）。

2013年1月湖北省物價局以鄂價環(huán)資規(guī)〔2013〕1號文對漳河水庫非農(nóng)業(yè)供水價格進行調(diào)整。水價標(biāo)準(zhǔn)為：工業(yè)生產(chǎn)0.45元/m3〔含水資源費0.1元/m3(閉式火力發(fā)電0.40元/m3,其中含水資源費0.05元/m3）〕。

2013年《省物價局省財政廳省水利廳關(guān)于調(diào)整水力發(fā)電和工業(yè)生產(chǎn)水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》，調(diào)整水力發(fā)電和工業(yè)生產(chǎn)水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)：工業(yè)生產(chǎn)取用地表水水資源費標(biāo)準(zhǔn)為0.15元/m3，水力發(fā)電地表水水資源費標(biāo)準(zhǔn)為0.005元/kWh。

目前非農(nóng)業(yè)供水價格：工業(yè)生產(chǎn)費0.50元/m3〔含水資源費 0.15元/m3(閉式火力發(fā)電0.40元/m3,其中含水資源費0.05 元/m3）〕；生活供水 0.2 元/m3（含水資源費0.05元/m3）；水力發(fā)電0.008 5元/m3（含水資源費 0.000 5 元/m3）。

3.水費計量及計收情況

農(nóng)業(yè)供水計量以支渠進水口為計量點，由村組或協(xié)會代收上交水管單位。通過簽訂供水協(xié)議，明確雙方權(quán)利和義務(wù)，促進水費計收。每年灌溉前，與灌區(qū)用水戶簽訂供水協(xié)議，明確水費收取方式、水價標(biāo)準(zhǔn)、收費時間、有效灌溉面積和按灌溉用水定額核定的年度供水量及供水管理辦法，用協(xié)議規(guī)范供水雙方行為。

非農(nóng)業(yè)供水以進水管道進口為計量點，采取與用戶實行供用水合同管理模式，合同中明確供水價格和年度供水量，以及供水方和用水方的權(quán)利和義務(wù)。通過建立內(nèi)部水費計收規(guī)章制度，強化人員管理，外部做好各種計量儀表的檢查工作，確保供水計量工作制度嚴(yán)格，行為規(guī)范，計量準(zhǔn)確。每月進行水費結(jié)算和計收。

三、存在的問題

1.現(xiàn)行水價偏低，不利于促進節(jié)約用水和保護水資源

省漳河局現(xiàn)行供水價格和周邊大型水庫供水價格相比明顯偏低。如湖南省龍源水庫供自來水公司原水價格2019年1月1日由0.29元/m3調(diào)整到 0.32元/m3。河南省發(fā)改委2015年3月將省轄的白沙水庫、信陽市南灣水庫、平頂山昭平水庫的非農(nóng)業(yè)供水價格進行了調(diào)整，白沙水庫城市公共供水企業(yè)供水價格為0.5元/m3，南灣水庫為0.36元/m3，昭平水庫為0.3 元/m3。

根據(jù)《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》（國家發(fā)改委第8號令）（以下簡稱8號令）和國家發(fā)改委、水利部《水利工程供水價格管理辦法》（國家發(fā)改委、水利部4號令）及國家發(fā)改委、水利部《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法(試行)》（發(fā)改價格〔2006〕310 號）（以下簡稱310號文）、水利部《水利工程供水價格核算規(guī)范 （試行）》（水財經(jīng)〔2007〕470 號）（以下簡稱 470 號文）測算，省漳河局農(nóng)業(yè)供水單位成本0.38元/m3，非農(nóng)業(yè)供水單位成本0.49元/m3，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)水價分別只占供水成本的14%、51%。省漳河局雖屬公益一類事業(yè)單位，但由于事業(yè)單位改革未完成，財政供養(yǎng)仍然存在缺口，水費收入是單位彌補經(jīng)費不足的主要來源；由于供水工程和設(shè)施維修養(yǎng)護費用和標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，工資、社會保障費等人員費用逐年增長，現(xiàn)行水價偏低造成單位資金困難，致使職工工資不能按照省人社廳核批的工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。供水價格偏低勢必影響單位穩(wěn)定和良性運行。省漳河局目前的供水價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于供水成本，不符合國家發(fā)改委、水利部4號令中水利工程供水價格制定的“補償成本，合理收益，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，公平負(fù)擔(dān)”原則。

2.現(xiàn)行水價偏低與有關(guān)水價改革精神不符

習(xí)近平總書記提出 “節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時代治水方針，推進水價改革，是全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的重要舉措。國家發(fā)改委為落實有關(guān)治水方針，在《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》(發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943 號)（以下簡稱國家發(fā)改委943號文）中提出：建立健全補償成本、合理盈利、激勵提升供水質(zhì)量、促進節(jié)約用水的價格形成和動態(tài)調(diào)整機制，保障供水工程和設(shè)施良性運行，促進節(jié)水減排和水資源可持續(xù)利用。以省漳河局水價為例，生活供水10年未做調(diào)整，工業(yè)供水5年未做調(diào)整，水價已遠(yuǎn)低于成本價格，不利于形成促進節(jié)約用水的價格機制。

3.水價核定的有關(guān)制度和辦法亟待完善

一是完善修訂310號文。例如310號文中第十二條“實際工資低于勞動工資管理部門批準(zhǔn)的工資標(biāo)準(zhǔn)的，按照批準(zhǔn)的工資標(biāo)準(zhǔn)確定。人員工資總額按照核定的人員數(shù)量和人均工資核定”。2018年1月開始執(zhí)行的8號令中第二十五條“職工平均工資原則上據(jù)實核定，但不得超過統(tǒng)計部門公布的當(dāng)?shù)卦撔袠I(yè)職工平均工資水平”“由政府有關(guān)部門進行工資管理的，職工工資總額上限為按照其工資管理規(guī)定核定的數(shù)值?！痹趯嶋H工作中，水管單位由于水價偏低而資金緊張，職工兌現(xiàn)工資遠(yuǎn)沒有達到人社部門批準(zhǔn)的工資標(biāo)準(zhǔn)。在供水價格測算工作中，如按實際發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)計算則導(dǎo)致供水成本不完整，職工收入得不到保障，水管單位長期處于虧損狀態(tài)，良性運行得不到保障。

二是完善修訂470號文。2019年起事業(yè)單位全面實施政府會計制度，水利工程管理單位基本上都屬于事業(yè)單位，也會執(zhí)行此項會計制度。470號文的核算規(guī)定是在《水利工程管理單位財務(wù)會計制度》基礎(chǔ)上制定的，政府會計制度實施后資產(chǎn)分類發(fā)生根本變化，應(yīng)完善供水生產(chǎn)成本、費用的核算內(nèi)容。

三是豐枯水價難落實，生態(tài)水價難核定。按照4號令規(guī)定，供水水源受季節(jié)影響較大的水利工程，供水價格可實行豐枯季節(jié)水價或季節(jié)浮動價格，但對實際操作沒有具體規(guī)定。為貫徹綠色發(fā)展理念，很多水利工程都承擔(dān)了生態(tài)補水的功能，但在價格核定時沒有具體可遵循的規(guī)章制度。

4.現(xiàn)行非農(nóng)業(yè)供水價格偏低，與歷史約定不符

省漳河局灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水計量水價近15年未做調(diào)整，實際執(zhí)行水價只占測算的14%。荊門市三干渠管理處 （隸屬荊門市管轄）2004年前無財政編制，經(jīng)費全部自給，農(nóng)業(yè)供水收入是其主要來源。單位收入不僅不能滿足運行管理需要，連職工工資也無法得到保障，職工隊伍不穩(wěn)定。鑒于此，荊門市委、市政府、省物價局、省水利廳、荊門市物價局、漳河工程管理局、荊門市三干渠管理處多方協(xié)商后，確立了以工補農(nóng)的價格核定方式。省物價局以鄂價能交〔2004〕190號文批復(fù)漳河水庫對荊門三干渠管理處農(nóng)業(yè)供水價格，即基本水價為0.002 5元/m3，容量基數(shù)為 8 000萬m3，計量水價為0.008元/m3，并于2005年對省漳河局非農(nóng)業(yè)供水價格進行了調(diào)增。若進行水價調(diào)整，應(yīng)統(tǒng)籌考慮水價的合理補償，遵循以工補農(nóng)的價格核定方式，以促進節(jié)約用水及保障水利工程管理單位良性運行。

四、有關(guān)建議

1.修改完善水價核定制度辦法

對國家發(fā)改委、水利部4號令及310號文、470號文等制度辦法進行修訂完善。使制度辦法更科學(xué)合理、符合實際、操作性強。

2.將農(nóng)業(yè)供水基本水價納入財政統(tǒng)籌

目前農(nóng)業(yè)灌溉水價太低，造成本已稀缺的水資源浪費嚴(yán)重。但現(xiàn)行水價仍讓部分用水戶感到力不從心，部分農(nóng)民不用水不交錢的思想嚴(yán)重，致使水管單位在豐水年無法計收基本水費。本著減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的，建議將農(nóng)業(yè)供水基本水價納入財政統(tǒng)籌，由公共財政直接支付給水管單位，既可降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又可保證水管單位基本運行費用。

3.適當(dāng)提高非農(nóng)業(yè)供水水價

根據(jù)習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時代治水方針，為貫徹國家發(fā)改委943號文，落實“建立充分反映供水成本、激勵提升供水質(zhì)量的價格形成和動態(tài)調(diào)整機制”及“補償成本，合理收益，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，公平負(fù)擔(dān)”的目標(biāo)和措施，建議適當(dāng)提高水利工程非農(nóng)業(yè)供水水價。