瑞士碳排放交易制度實踐綜述

潘曉濱

（天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222）

1 瑞士碳市場運行的法律基礎(chǔ)

瑞士是歐洲地區(qū)較早啟動碳市場的國家之一，像其他許多歐洲國家一樣，瑞士也將國內(nèi)的環(huán)境保護(hù)立法與政策制定放在相當(dāng)重要的地位。瑞士的環(huán)境保護(hù)政策推動的基礎(chǔ)是其1985年頒行的《環(huán)境保護(hù)法》，該法案在1995年和2003年先后進(jìn)行了兩次修訂。1999年，瑞士圍繞國家層面的溫室氣體減排專門制定了《二氧化碳減排法》作為國家環(huán)境政策實施的補充。這兩個法案的最初目標(biāo)在于構(gòu)建相關(guān)的減排機制，并致力于完成瑞士所承擔(dān)的8%京都減排義務(wù)。其中，《環(huán)境保護(hù)法》涉及了非二氧化碳類溫室氣體的減排措施。《二氧化碳減排法》則涵蓋了瑞士全國80%的溫室氣體排放。2011年12月，該法案修改加入了瑞士2020年以1990年排放水平減排20%的目標(biāo)規(guī)定，這一目標(biāo)折算后為截止2020年絕對減排量10.5 Mt CO2e，修改后的《二氧化碳減排法》于2013年1月1日正式生效。

根據(jù)《二氧化碳減排法》修正案，碳稅和碳排放交易制度在2013-2020年期間平行實施。瑞士碳市場正式啟動后的2008-2012年期間，納入控排企業(yè)必須在兩種制度間進(jìn)行選擇，繳納碳稅或自愿加入碳排放交易來免除碳稅繳納義務(wù)，加入步驟包括企業(yè)必須自愿設(shè)立經(jīng)過核證的絕對減排目標(biāo)，并向主管部門申請排放配額。在并行中，碳稅成為了控排企業(yè)排放溫室氣體的價格上限，選擇加入碳市場將賦予低成本減排潛力的企業(yè)以低于碳稅的成本履行減排義務(wù)的機會。2008和2009兩年間，瑞士的碳稅為12瑞士法郎/tCO2e，2010年至今碳稅增長至36瑞士法郎/tCO2e。2012年之后，雖然碳稅和碳市場仍然并列運行，但瑞士方面借鑒了歐盟的制度設(shè)計，在2011修正法案中規(guī)定某些控排企業(yè)被強制納入到2013-2020年的碳市場中。根據(jù)估算，在2020年10.5 Mt CO2e絕對減排量目標(biāo)中，《二氧化碳減排法》的有關(guān)措施將實現(xiàn)8.5 Mt CO2e的減排，其中碳市場可以完成0.8 MtCO2e/年的減排量，而碳稅措施可以實現(xiàn)2 MtCO2e/年的減排量。2016年，瑞士成為《巴黎協(xié)定》的締約國，并在其提交的國家自主貢獻(xiàn)文件（NDCs）中提出了全經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的減排目標(biāo)，即在2025年以1990年排放水平（52.5 Mt CO2e）減排35%，在2030年以1990年排放水平減排50%，碳稅與碳市場仍將成為其完成減排目標(biāo)的主要手段。

2 瑞士碳市場運行的主要機制設(shè)計

2.1 瑞士碳市場的總量設(shè)定

瑞士碳市場基于總量控制與交易模式而設(shè)計，根據(jù)《二氧化碳減排法》，瑞士ETS在2008-2012與2013-2020兩個交易期分別采用了控排企業(yè)自愿加入和強制加入兩種模式。在自愿加入模式下，市場的配額總量取決于選擇加入企業(yè)核證排放量的加總。其中，瑞士全國2009年的排放水平約為51.95Mt CO2e，2010年瑞士ETS的配額總量為3.42 Mt CO2e，占據(jù)了瑞士總排放量的7%水平。在2013-2020強制履約階段，期市場配額總量將借鑒歐盟碳市場第三交易期的設(shè)計模式，以2010年配額總量為基礎(chǔ)，以1.74%為年度減排因子進(jìn)行2013年之后的配額總量計算，其中2013年配額總量為5.63 Mt CO2e，2020年為4.9 Mt CO2e，2013-2020的年度線性減排量約為59500 t CO2e?？偭吭O(shè)定隨著控排企業(yè)數(shù)量的變化而進(jìn)行調(diào)整，首先包括自愿期加入而豁免碳稅的企業(yè)，總量計算將以這些納入實體2008-2012承諾期內(nèi)的所獲配額的平均值作為基礎(chǔ)，其次包括了2009-2011新增排放設(shè)施和其他溫室氣體類型后所新增加的排放量，數(shù)值以3年的平均值進(jìn)行計算。此外，總量設(shè)定中考慮了2013-2020強制期內(nèi)新增市場參與者以及涵蓋設(shè)施新增加產(chǎn)能所對應(yīng)的新入配額儲備問題，以配額總量的5%進(jìn)行預(yù)留設(shè)置。在強制履行期內(nèi)，瑞士碳市場所涵蓋的排放量占據(jù)瑞士全國總排放量的11%。

2.2 瑞士碳市場的覆蓋范圍

在自愿交易期，瑞士碳市場的覆蓋范圍局限于與化石燃料燃燒活動有關(guān)的能源和工業(yè)部門，行業(yè)包括陶瓷燒制、紙漿、塑料、煉鋁、玻璃制品、化工、金屬加工與工程、食品、石灰生產(chǎn)、印刷和干草生產(chǎn)等。在強制交易期，規(guī)制點進(jìn)一步深入至公司下屬設(shè)施層面的排放活動。在決定哪些經(jīng)濟(jì)部門適合納入碳市場時，瑞士的考慮因素主要包括：（1）計劃納入經(jīng)濟(jì)部門的碳稅水平；（2）碳稅對特定經(jīng)濟(jì)部門競爭力的負(fù)面影響。需要強制納入的部門在《二氧化碳減排法》實施條例附件六部分進(jìn)行了列舉，包含了25個子部門中排放設(shè)施，其納入門檻為總額定熱輸入值超過20兆瓦。自愿選擇加入（opt-in）的工業(yè)部門在《二氧化碳減排法》實施條例附件七部分進(jìn)行了列舉，包含了20個子部門中排放設(shè)施。在強制交易期，任何未來有資格的自愿加入設(shè)施必須在達(dá)到門檻值后的6個月內(nèi)向主管部門申請注冊后才能正式被納入碳市場之中。選擇退出（opt-out）工業(yè)部門的排放設(shè)施為總額定熱輸入值超過20兆瓦，但條件是過去3年中任何一年的二氧化碳排放量小于25000 tCO2e。如果選擇退出的設(shè)施在未來任何一年的排放量超過25000 tCO2e，在下一年度將被重新納入到覆蓋范圍之中。

2.3 瑞士碳市場的配額分配

在瑞士碳市場的配額初始分配中，僅有部分參與企業(yè)可以獲得免費配額。原則上，針對控排企業(yè)一般采用產(chǎn)品基準(zhǔn)線法，即企業(yè)所能夠獲得配額的最大數(shù)量取決于該企業(yè)的產(chǎn)量，設(shè)定的基準(zhǔn)嚴(yán)格程度通常以該行業(yè)中前10%最佳效率設(shè)施的平均排放量作為參照。為了確保獲得與歐盟同等的競爭條件，瑞士在配額免費分配的方法中采用了與歐盟碳市場相同的產(chǎn)品基準(zhǔn)。基準(zhǔn)線法中所采用的基準(zhǔn)值也會隨著基線期的變化而進(jìn)行調(diào)整，無論是基于產(chǎn)品產(chǎn)量、熱力生產(chǎn)和消費、燃料投入量的基準(zhǔn)值都是根據(jù)特定時期內(nèi)活動水平進(jìn)行確定的。祖父法是免費分配制度的例外，如果沒有可以利用的任何基準(zhǔn)值，管理者則不得不依靠排放設(shè)施的歷史排放數(shù)據(jù)，乘以統(tǒng)一的97%減排系數(shù)進(jìn)行配額免費分配量的計算。同時，瑞士碳市場還設(shè)定了碳泄漏調(diào)整因子，針對能源密集型和貿(mào)易暴露型產(chǎn)業(yè)部門可能產(chǎn)生的碳泄漏問題進(jìn)行調(diào)整。屬于碳泄漏風(fēng)險較高的納入實體或設(shè)施可以獲得數(shù)值為“1”的調(diào)整因子，并根據(jù)特定基準(zhǔn)線法則計算得到100%的免費配額。而不存在碳泄漏風(fēng)險如電力部門則被碳市場完全排除到配額免費分配之外。

針對沒有獲得免費分配資格的控排企業(yè)，瑞士聯(lián)邦環(huán)境局（FOEN）或其指定授權(quán)機構(gòu)需要通過拍賣方式進(jìn)行配額的有償分配。參與競拍的企業(yè)應(yīng)先期在瑞士國家排放交易注冊系統(tǒng)中完成注冊，參與競拍需要首先提交所需要的配額數(shù)量和出價，然后由拍賣實體根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)程序完成單輪流程。值得注意的是，瑞士的拍賣根據(jù)程序不同又可以分為競爭和非競爭兩類程序。一方面，根據(jù)競爭程序的要求，配額的劃撥將按照統(tǒng)一價格的密封投標(biāo)拍賣規(guī)則進(jìn)行，最終成交價格為所有入圍者的最低出價，低于成交價格的競拍者將不能獲得配額。另一方面，一部分拍賣配額將被保留用于非競爭程序拍賣，其設(shè)定目的在于保證競爭程序中出價偏低而被淘汰的競拍者能夠通過其他途徑買到一定數(shù)量的配額進(jìn)行履約。

2.4 瑞士碳市場的靈活履約

瑞士碳市場允許企業(yè)進(jìn)行跨期存儲，同時可以購買最不發(fā)達(dá)國家CDM項目產(chǎn)生的絕大多數(shù)抵消信用可以用于國內(nèi)履約。其他國家的CDM和JI項目只有經(jīng)過注冊且在2012年11月之前實施才可用于履約。在自愿交易期，企業(yè)使用的最大限額為配額總量的11%減去同期已經(jīng)使用的抵消信用。在強制交易期，企業(yè)最大使用限額為2013-2020年實際配額分配量的4.5%。

3 瑞士與歐盟碳市場的對接問題

與歐盟碳市場的對接是瑞士碳排放交易實施過程中最引人關(guān)注的問題。從2008年決定啟動碳市場，瑞士就表示出與歐盟進(jìn)行對接的強烈意愿，并開始了試探性對話，2011年3月兩實體間啟動了正式對接談判。2016年1月，瑞士與歐盟達(dá)成一致，通過雙邊條約的形式締結(jié)兩個實體間的《碳市場對接協(xié)定》。兩個體系間將完全認(rèn)可對方簽發(fā)的配額，一旦對接啟動，兩個市場的價格變化也將實現(xiàn)同步。由于瑞士在對接之前已經(jīng)采用了許多與歐盟相同的機制設(shè)計，如配額總量設(shè)定和配額分配方法，技術(shù)層面將更加容易。在覆蓋民用航空企業(yè)方面，瑞士也在協(xié)議中向歐盟妥協(xié)。2017年8月16日，瑞士聯(lián)邦理事會批準(zhǔn)了對接協(xié)定，同年11月，歐盟理事會決定簽署對接協(xié)定，11月23日碳市場對接協(xié)定正式簽訂，在2018-2019年間，瑞士方面還需要修改部分國內(nèi)立法來與歐盟標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，兩個碳市場的對接協(xié)定將在完成協(xié)定要求后于2020年1月1日正式生效。

結(jié)語

瑞士是較早在國內(nèi)實施碳排放交易制度的歐洲國家。一方面，瑞士建立了支撐碳市場正常運轉(zhuǎn)的完善的法律體系，《二氧化碳減排法》與《環(huán)境保護(hù)法》分別將二氧化碳以及其他類型溫室氣體納入到管控范圍，瑞士聯(lián)邦環(huán)境局是重要的實施機構(gòu)；另一方面，瑞士也在逐步摸索和構(gòu)建本國碳市場運行的具體制度，從自愿市場到強制履約市場，瑞士始終致力于本國碳市場在總量設(shè)定、配額分配、履約管理等運行機制層面與歐盟統(tǒng)一碳市場的漸進(jìn)式對標(biāo)，并通過雙邊協(xié)議最終完成兩個實體碳市場的融合?？梢灶A(yù)見，在瑞士小市場融入到歐洲大市場之后，其活力將進(jìn)一步被激發(fā)，在與歐盟其他國家形成統(tǒng)一碳價的基礎(chǔ)上，控排企業(yè)也將獲得更多參與碳市場交易和降低減排成本的機會。