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    關于完善礦業(yè)權出讓收益制度的政策建議

    2019-01-20 09:30:35剛,李
    中國礦業(yè) 2019年1期
    關鍵詞:基準價探礦權采礦權

    李 剛,李 勇

    (中國自然資源經(jīng)濟研究院,北京 101149)

    礦業(yè)權出讓收益是礦產(chǎn)資源權益金制度的重要組成部分,是維護礦產(chǎn)資源國家所有者權益,促進礦產(chǎn)資源保護與合理利用的重要保障。自2017年財政部、原國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)以來,各地相繼出臺了具體實施辦法,對于維護國家礦產(chǎn)資源權益,完善礦產(chǎn)資源稅費制度,推進礦業(yè)權競爭性出讓,營造公平競爭的市場環(huán)境起到了積極作用,但客觀上也存在一些問題和矛盾。例如,礦業(yè)權出讓收益征收管理相關規(guī)定不夠細化、理解上存在爭議[1-2],基準價制定過程中存在不平衡、不充分、不統(tǒng)一等問題[3],征收范圍擴大導致一部分企業(yè)面臨巨大資金壓力[4],評價指標體系有待建立和完善[5]。為深入推進和落實礦產(chǎn)資源權益金制度改革的精神和要求,有必要對相關問題進行深入總結和分析。

    1 改革進展和成效

    1.1 改革進展

    制定征收管理辦法。為貫徹落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》,更好地發(fā)揮礦產(chǎn)資源稅費制度對維護國家權益、調節(jié)資源收益、籌集財政收入的重要作用,推進生態(tài)文明領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,財政部、原國土資源部研究制定了《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》,并于2016年12月30日經(jīng)中央全面深化改革領導小組第31次會議審議通過。2017年4月,國務院出臺了《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》(國發(fā)〔2017〕29號,以下簡稱“《改革方案》”)。按照改革方案確定的制度框架,2017年6月,財政部、原國土資源部聯(lián)合印發(fā)了《關于印發(fā)<礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》(財綜〔2017〕35號,以下簡稱“《暫行辦法》”),明確了已出讓礦業(yè)權的新舊制度銜接辦法,制定了出讓新設礦業(yè)權的《暫行辦法》,確保了改革平穩(wěn)過渡和順利推進。

    加強地方配套制度建設?!稌盒修k法》出臺后,為規(guī)范、完善礦業(yè)權出讓收益征收管理工作,陜西、山西、內蒙古、江西、福建、江西、四川等省(區(qū))根據(jù)地方實際情況制定了具體實施辦法。同時,按照《暫行辦法》要求,自2017年下半年以來,各地陸續(xù)組織開展了本地區(qū)礦業(yè)權出讓收益市場基準價、基準率的研究和制定工作。截至2018年10月底,天津、山西、內蒙古、吉林、黑龍江、浙江、江西、河南、湖北、廣西、海南、重慶、云南、甘肅、青海等省(區(qū)、市)相繼發(fā)布了本地區(qū)礦業(yè)權市場基準價,湖南、遼寧、新疆、河北等省(區(qū))已發(fā)布了市場基準價征求意見稿。

    1.2 主要成效

    1) 完善礦產(chǎn)資源有償使用內涵,全面維護國家所有者權益。將礦業(yè)權價款調整為礦業(yè)權出讓收益后,其經(jīng)濟內涵既包括原有礦業(yè)權價款的投資收益,也包括原有礦產(chǎn)資源補償費的礦產(chǎn)資源所有者權益,這有助于解決礦業(yè)權價款在地方征收實踐中出現(xiàn)的征收對象“異化”“擴大化”,入庫和分成不統(tǒng)一等問題,規(guī)范各地征收管理工作,全面維護國家礦產(chǎn)資源所有者權益。

    2) 實行探礦權出讓收益分期、分階段繳納,取消資金占用費,規(guī)范滯納金,降低企業(yè)負擔和投資風險。探礦權出讓收益實行分階段、分期繳納,緩解了探礦權人資金壓力。探礦權未轉為采礦權的,不再繳納剩余探礦權出讓收益,降低了探礦權人勘查投資風險。同時,取消資金占用費、規(guī)定礦業(yè)權出讓收益滯納金不超過本金,降低了企業(yè)負擔。

    3) 制定礦業(yè)權市場基準價制度,防止國有資產(chǎn)流失。礦業(yè)權市場基準價制度的建立,有助于規(guī)范礦業(yè)權出讓行為,推動政府信息公開,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用;指導、規(guī)范礦業(yè)權評估機構,保證市場公平、公正,防止國有資源資產(chǎn)流失;發(fā)揮政府調控作用,促進礦業(yè)權市場穩(wěn)定發(fā)展,推動資源保護與合理利用。

    2 面臨的突出矛盾和主要問題

    2.1 對于礦業(yè)權出讓收益和資源稅,企業(yè)認為兩者稅費重疊、功能交叉

    根據(jù)《改革方案》《暫行辦法》,礦業(yè)權出讓收益體現(xiàn)國家所有者權益。同時,在全面推進資源稅改革過程中,資源稅稅率按照改革前后稅費平移原則已統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源補償費征收金額,因此,部分企業(yè)認為,礦業(yè)權出讓收益和資源稅在一定程度上存在稅費重疊、功能交叉的問題。

    2.2 對于以往企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地等情形,企業(yè)要求暫停征收礦業(yè)權出讓收益

    實施礦產(chǎn)資源權益金制度改革前,對于申請在先取得空白地探礦權后企業(yè)自行出資探明的礦產(chǎn)地無需繳納探礦權價款、采礦權價款。改革后,《暫行辦法》明確對未完成有償處置的礦業(yè)權征收礦業(yè)權出讓收益。對此,部分企業(yè)認為,這違反“法不溯及既往”的法律和行政原則,增加企業(yè)負擔。同時,以申請在先方式取得探礦權后轉為采礦權的,根據(jù)以往相關政策和司法實踐,根本不屬于有償處置的范圍,相關提法存在爭議。因此,建議對2017年7月1日之前企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地暫停征收礦業(yè)權出讓收益。

    2.3 對未有償處置的礦業(yè)權,國家投資權益的處置有待明確

    “對于無償占有屬于囯家出資探明礦產(chǎn)地的探礦權和無償取得的采礦權,應繳納價款但尚未繳納的”,《暫行辦法》規(guī)定,“按協(xié)議出讓方式征收礦業(yè)權出讓收益”。部分地方管理部門認為,將礦業(yè)權價款調整為礦業(yè)權出讓收益后,涉及礦業(yè)權價款的相關法律法規(guī)并未同時廢止或暫停執(zhí)行??紤]到礦業(yè)權出讓收益體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有者權益,然而,對于國家出資探明礦產(chǎn)地的投資收益如何處置,究竟是在礦業(yè)權出讓收益中統(tǒng)籌考慮,還是按原有礦業(yè)權價款相關規(guī)定執(zhí)行,《暫行辦法》未作明確規(guī)定。

    2.4 對探礦權新增儲量和變更礦種,礦產(chǎn)資源所有者權益體現(xiàn)不充分

    《改革方案》《暫行辦法》都明確規(guī)定,“探礦權轉為采礦權的,不再另行繳納采礦權出讓收益”。對于“探礦權增列礦種,增列的部分比照協(xié)議出讓方式,在采礦權階段征收采礦權出讓收益”,但對探礦權新增儲量、變更礦種等情形未作具體規(guī)定。因此,部分地方管理部門、專家學者認為,該規(guī)定過分強調探礦權人的風險投資收益,而對國家投資權益和所有者權益保護不充分,導致國家權益和礦業(yè)權人權益不平衡,建議補充明確對探礦權新增儲量、變更礦種等情形征收探礦權出讓收益。

    2.5 征收方式選擇不平衡,基準率的規(guī)定過于籠統(tǒng)

    對于《暫行辦法》提出的礦業(yè)權出讓收益金額和礦業(yè)權出讓收益率兩種征收形式,在地方探索過程中出現(xiàn)了不平衡。一方面,考慮到收益金額形式財政貢獻高、征收經(jīng)驗豐富等,有些地方從征收成本、征收效率、財政貢獻等考慮,在實踐中優(yōu)先采用收益金額的形式征收。另一方面,部分地方管理部門反映,《暫行辦法》對出讓收益金額的征收管理規(guī)定比較具體,而對于收益率的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng),操作性不強。同時,采用礦業(yè)權出讓收益率的形式容易造成礦業(yè)權人非理性競爭,形成市場泡沫,影響礦業(yè)權市場配置效率和行業(yè)健康發(fā)展。

    2.6 礦業(yè)權市場基準價研究處于探索階段,各地做法不一

    與土地基準地價相比,礦業(yè)權市場基準價尚處于起步探索階段,客觀上存在對礦業(yè)權價款基準價、礦業(yè)權出讓收益市場基準價、礦業(yè)權出讓收益評估價等關系認識不準確,對礦業(yè)權取得方式、企業(yè)風險勘查投資等情形考慮不充分,對礦業(yè)權市場基準價的類別劃分、定義內涵、計征對象等不統(tǒng)一,核定標準差異較大,參數(shù)選取科學性有待加強等問題。例如,對于計征對象,從已出臺地區(qū)來看差異較大,其中河南為可采儲量,云南為(333)類及以上類別的資源儲量且對資源量不考慮可信度系數(shù),青海為(334)?類以上的全部資源儲量且對資源量不考慮可信度系數(shù),甘肅為(334)?類以上的全部資源儲量但對資源量按可信度系數(shù)給予調整。

    2.7 資金使用方向規(guī)定較為籠統(tǒng),地區(qū)保障程度不平衡

    將礦業(yè)權出讓收益納入一般預算后,打破了以往“自收自支”“??顚S谩薄安坏闷胶庳斦A算”“年度結轉留用”的專項收支格局,項目支出和工作經(jīng)費支出要求更加嚴格規(guī)范;提高了財政資金的使用效率,體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源全民所有的基本原則。然而,對于財政收入較為緊張的省份,可能將面臨在財政收入嚴重不足的局面下,地區(qū)保障程度不足,影響基礎性地質調查、礦山地質環(huán)境恢復治理等工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性,不利于發(fā)揮財政對生態(tài)文明建設的支持和促進作用。

    3 對策與建議

    3.1 加快修訂法律法規(guī),大力推進法治建設

    黨的十八大以來,我國法治建設站在了新的歷史起點上、進入了新的發(fā)展階段。十九大報告更是將“堅持全面依法治國”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條基本方略之一?,F(xiàn)階段,全面落實稅收法定原則已成為現(xiàn)代財政體制改革的重要內容,非稅收入的立法進程也在加快推進??紤]到礦業(yè)權出讓收益改革過程,部分礦業(yè)權仍需執(zhí)行涉及礦業(yè)權價款的相關法律法規(guī),因此不宜簡單將其廢止或暫停執(zhí)行。鑒于《礦產(chǎn)資源法》的修改需要一個循序漸進的過程,短時間內難以完成。為深入推進依法行政、加快建設法治政府,建議先行按照《改革方案》《暫行辦法》等要求,盡快修改《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等中涉及“探礦權采礦權價款”“探礦權采礦權使用費”的相關條款,發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用。

    3.2 礦業(yè)權出讓收益和資源稅的性質和功能有所差異

    一是從改革目標來看,根據(jù)《關于全面推進資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號),資源稅改革的主要目標是“建立規(guī)范公平、調控合理、征管高效的資源稅制度,有效發(fā)揮其組織收入、調控經(jīng)濟、促進資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的作用”。按照《改革方案》,將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅,主要目標是改變稅費重復、功能交叉狀況,降低企業(yè)成本。因此,將資源稅定義為“國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權益”,有悖于改革初衷,也違背了稅收的基本屬性。二是從征收環(huán)節(jié)、計征方法等來看,礦業(yè)權出讓收益主要在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)通過招標、拍賣、掛牌等競爭方式確定,資源稅在礦產(chǎn)資源開采環(huán)節(jié)按照銷售收入的一定比例征收。因此,礦業(yè)權出讓收益和資源稅性質截然不同,征收環(huán)節(jié)、征收方法等有所差異。

    3.3 處理好企業(yè)投資收益、國家投資收益和國家礦產(chǎn)資源所有者收益的關系

    在礦業(yè)權出讓收益確定過程中,應厘清企業(yè)投資收益、國家投資收益和國家礦產(chǎn)資源所有者收益的關系,區(qū)分國家出資探明的礦產(chǎn)地和企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地的評估方法,既要保護礦業(yè)權人享有的投資收益,營造良好的營商環(huán)境,也要保障國家出資的投資權益,維護國家礦產(chǎn)資源所有者權益。因此,建議:一是對于國家出資探明礦產(chǎn)地,以及國家出資形成的新增資源儲量、增列礦種、變更礦種等情形,應綜合考慮國家地質勘查投資權益和礦產(chǎn)資源所有者權益后確定礦業(yè)權出讓收益;二是對于非國家出資的探明礦產(chǎn)地,以及企業(yè)出資形成的新增資源儲量、增列礦種、變更礦種等情形,按照“使用資源付費”的原則,應當征收礦業(yè)權出讓收益,以維護礦產(chǎn)資源所有者權益,但應扣除企業(yè)的地質勘查投資和相應風險回報,同時,為解決礦業(yè)權價款在實踐中出現(xiàn)的“異化”“擴大化”問題,對于企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地征收的礦業(yè)權價款,應當在礦業(yè)權出讓收益中予以抵扣。

    3.4 堅持探礦權出讓收益的所有者權益屬性,鼓勵探索多種收益實現(xiàn)形式

    考慮探礦階段風險性和資源儲量不確定性,為全面維護國家礦產(chǎn)資源所有權益,支持地方從實際出發(fā),根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、勘查風險、儲量規(guī)模等,在保持稅負總體穩(wěn)定、兼顧政府收益和企業(yè)投資風險的前提下,探索“金”(出讓收益金額)、“率”(出讓收益率)、“金+率”(出讓收益金額+出讓收益率)等多種征收方式。從經(jīng)濟效率、征收成本、財政收入、財政風險等角度考慮,建議:一是對于勘查風險低、儲量規(guī)模小、服務年限較短等情形的礦業(yè)權,可按出讓金額形式確定礦業(yè)權出讓收益;二是對于資源儲量較大或礦山服務年限較長的采礦權,可按出讓收益率形成確定礦業(yè)權出讓收益;三是對于無查明資源量或具有一定查明資源量,但風險較高的探礦權,采用“出讓環(huán)節(jié)競爭確定,探礦和采礦兩階段征收”的“金+率”模式,鼓勵地方在協(xié)議出讓過程中探索“高金+低率”(探礦階段高金額起步,采礦階段低收益率調節(jié))、“低金+高率”(探礦階段低金額起步,采礦階段高收益率調節(jié))等多種組合方式,在競爭出讓過程中探索“限率競金”(限定出讓收益率,競爭出讓收益金額)、“限金競率”(限定出讓收益金額,競爭出讓收益率)、“先競金后競率”(先競爭出讓收益金額,當達到設定的最高數(shù)額后,再競爭出讓收益率)等多種方式。

    3.5 研究起草核定指南,規(guī)范礦業(yè)權市場基準價制定

    為系統(tǒng)規(guī)范礦業(yè)權市場基準價的核定方法、依據(jù)、程序,建議由國務院礦產(chǎn)資源主管部門在認真總結各地實踐經(jīng)驗、廣泛聽取礦山企業(yè)意見建議的基礎上,組織研究制定《礦業(yè)權市場基準價、基準率核定指南(試行)》,明確市場基準價、基準率的概念、類型劃分、計征對象、計征單位、影響因素等,規(guī)范市場基準價核定方法、動態(tài)調整機制,制定共伴生礦、低品位礦等核定標準。同時,探索構建全國、省級、地(市)級三級礦業(yè)權市場基準價監(jiān)測預警體系,研發(fā)全國礦業(yè)權市場基準價監(jiān)測平臺和信息服務系統(tǒng),定期研究發(fā)布季度、年度監(jiān)測報告,為礦產(chǎn)資源權益管理,以及管理部門參與宏觀調控提供政策支撐。

    3.6 進一步明確使用方向,提高使用效益

    在處理好政府和市場、中央和地方、保護和發(fā)展等關系基礎上,按照生態(tài)文明體制改革要求,進一步加強對遺留礦山的地質環(huán)境治理、自然保護區(qū)內礦業(yè)權退出的補償、基礎性地質調查、礦山生態(tài)保護修復、山水林田湖綜合治理、礦業(yè)權管理和成本費用等資金支持。同時,地方可結合實際情況,合理利用社會資金,認真謀劃、聚焦重點、形成合力,加強財政資金對重點領域的保障程度,提高財政資金使用效益。

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