我國當(dāng)前非營利組織社區(qū)治理面臨的困境與對策分析

李晗妮

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

一、社區(qū)治理中非盈利組織發(fā)揮的作用

（一）政府功能的補充

很多非營利組織前身是政府部門，起到的作用也是作為政府部門功能的補充。首先，政府可能會存在失靈的狀況，這種時候就可以發(fā)揮社區(qū)非營利組織的作用，為社區(qū)居民提供他們需要的服務(wù)。其次，由于經(jīng)濟社會的發(fā)展，居民的需求也具有多樣性，社區(qū)非營利組織也可以根據(jù)居民的具體需要和實際情況來提供服務(wù)，滿足其需求。最后，社區(qū)非營利組織發(fā)展立足于基層社區(qū)，工作也是在社區(qū)內(nèi)部，工作細(xì)碎具體，需要較多的工作人員，因此非營利組織的發(fā)展能夠提供很多的就業(yè)崗位，使人們獲得薪酬，提升生活水平。

（二）凝聚居民，提高倫理教化功能

社區(qū)非營利組織會在社區(qū)內(nèi)開展活動，對于幫助增強社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感和凝聚感有很大作用。同時，社區(qū)非營利組織對社區(qū)進(jìn)行治理的時候，也能夠利用社區(qū)居民的力量，使社區(qū)居民積極地參與社區(qū)建設(shè)，增加居民之間的有效互動交往。非營利組織具有公益的特點，一方面有利于吸引有志愿精神的社區(qū)居民加入非營利組織，通過勞動獲取滿足感；另一方面，這種支援精神也會對社區(qū)居民進(jìn)行熏陶和教化，傳播了志愿精神，使更多人了解到服務(wù)精神和奉獻(xiàn)意識。

（三）發(fā)展社區(qū)，提升社會福利

社區(qū)非營利組織最主要目的是為了社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)，發(fā)展社區(qū)非營利組織，發(fā)揮社會部門的作用參與社區(qū)建設(shè)，為社區(qū)居民提供服務(wù)。這一舉措有利于從總體上提升社會福利，提高居民生活的幸福感和滿足感。此外，非營利組織在社區(qū)治理過程中，還可以大力引進(jìn)和利用社會資本，多渠道獲得收入來維持社區(qū)治理所需要的巨大成本，不僅僅是依靠政府的財政扶持，而且可以充分發(fā)揮市場的作用，招商引資或者取得慈善捐款的支持。

二、我國非營利組織在社區(qū)治理過程中面臨的困境

（一）定位不清，過于依賴政府

大多數(shù)的非營利組織并沒有取得獨立性，而是處于相當(dāng)尷尬的附屬地位上。有很多非營利組織，由于其前身就是政府部門，或者是在特定需求下由政府機構(gòu)出資設(shè)立的，導(dǎo)致非營利組織存在過分依靠政府這一大弊端，在發(fā)揮作用的時候看起來仍然像是政府機構(gòu)的一個附庸機構(gòu)而已。同時，由于歷來將政府地位看得較重，忽視社會組織的作用并輕視其作用，導(dǎo)致民間自發(fā)的非營利組織生活空間過于狹窄。

（二）政府方面配套的政策不完善

部分地區(qū)政府沒有制定嚴(yán)格的非營利組織及其工作人員準(zhǔn)入規(guī)則，創(chuàng)辦非營利組織時沒有嚴(yán)格把好入口關(guān)，使工作人員魚目混雜、水平參差不齊。在非營利組織建立后，政府沒有制定有效的規(guī)章制度對其進(jìn)行約束和監(jiān)督，管理方式不夠規(guī)范化，社會治理功能不能順利發(fā)揮。此外，還存在補償機制不健全的問題。部分非營利組織自身盈利能力較差，自身運轉(zhuǎn)較為困難，政府如果不能有專項財政投入支持，使非營利組織有足夠的后續(xù)發(fā)展補充資金，非盈利組織將難以為繼。

（三）自身能力不足

主要表現(xiàn)在兩個方面：人才的缺乏和資金的缺乏。由于很多非營利組織前身是政府部分，因此其工作人員帶有較強的行政作風(fēng)，不具有主動性和創(chuàng)造性。非營利組織主要由業(yè)余工作者組成，其服務(wù)主要是志愿的，由于其盈利能力有限，往往也無法提供有競爭力的薪酬。因此，非營利組織也很難吸引到專業(yè)的高級人才的加入，這越發(fā)加劇了其人才缺乏的問題。此外，非營利組織運轉(zhuǎn)需要大量的資金，而在現(xiàn)實情形中非營利組織資金短缺是一個非常普遍的問題。大量的非營利組織由于不具備充足的資金，導(dǎo)致其無法進(jìn)行正常的活動，在其進(jìn)行社區(qū)治理之前，它們不得不為自身的生存而努力。

（四）居民參與度不高

最根本的理由是居民對非營利組織的認(rèn)同度很低。一方面是由于前文提到社區(qū)非營利組織缺乏合適的法律定位，缺乏政府機構(gòu)來促進(jìn)其發(fā)展，因此社區(qū)非營利組織缺乏足夠的普遍性和合法性；另一方面是因為社區(qū)居民對非營利組織沒有清晰明了的認(rèn)識，對其責(zé)任和本質(zhì)的作用也不夠了解，加上社區(qū)非營利組織開展的活動和項目的宣傳力度不夠，活動的效果也不夠明顯，導(dǎo)致社區(qū)居民很難理解社區(qū)非營利組織在社區(qū)治理中的作用。

三、我國非營利組織社區(qū)治理的對策

（一）加大政策扶持力度

1.加強領(lǐng)導(dǎo)，完善政府行為

建立和完善非營利組織，政府應(yīng)該充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，明確政府的責(zé)任，繼續(xù)加大對非營利組織的政策扶持力度，同時通過財政補貼的形式利用經(jīng)濟手段扶持，促進(jìn)其快速發(fā)展。此外，還要建立完善的監(jiān)管體制，各級政府要加強對非營利組織機構(gòu)整體宏觀上的管理，建立相對完善的管理制度；加強相關(guān)社會組織和人民群眾對非營利組織的定期監(jiān)督作用，維護和諧、有序的城市非營利組織環(huán)境。

2.加快相關(guān)政策制定和立法

社區(qū)發(fā)展日新月異，對非營利組織事業(yè)進(jìn)行相關(guān)立法和規(guī)定是當(dāng)務(wù)之急，可以考慮從以下幾個方面立法管理：社區(qū)內(nèi)居民能夠享受的權(quán)利與義務(wù)，政府的權(quán)利及義務(wù)，非營利組織的性質(zhì)、考核標(biāo)準(zhǔn)、獎懲安排，從業(yè)者的權(quán)利與義務(wù)及準(zhǔn)入程序。通過立法來明確非營利組織在社區(qū)治理中的地位、非營利組織機構(gòu)的性質(zhì)和其工作人員的編制和保障，構(gòu)建起新型的和諧社會服務(wù)體系。政府要依法逐步地建立和完善非營利組織機構(gòu)的資金流入與流出機制，對其收入來源、收費的具體標(biāo)準(zhǔn)和績效評估等一系列問題制定配套的政策和法規(guī)。

（二）增加資金投入

1.政府加大財政投入

強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，增加對社區(qū)服務(wù)的投入。設(shè)立專項經(jīng)費，保證非營利組織機構(gòu)的建立、運轉(zhuǎn)、維護和人員工資等需求。降低非營利組織機構(gòu)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，保證其運轉(zhuǎn)順利、人員穩(wěn)定，使非營利組織能夠更好地在社區(qū)中發(fā)揮其作用。

2.鼓勵社會資本進(jìn)入

政府應(yīng)在一定程度上放寬對社會投資主體和投資比例的限定，充分激發(fā)市場活力，引入競爭機制，借助非政府力量進(jìn)行經(jīng)濟補償，拓寬捐贈渠道，建立起合理的籌資機制，保障非營利組織能有充足的資金來源。堅持多主體、多元化的資金籌措方案，更多地借助和利用社會資本和市場的力量，來彌補政府計劃組織協(xié)調(diào)的缺陷和財政資金的不足等問題。

（三）改進(jìn)管理方式

1.加強規(guī)范管理，健全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

程序規(guī)范的運作和科學(xué)適當(dāng)?shù)墓芾硎欠菭I利組織能夠健康發(fā)展的重要保證。首先，科學(xué)、規(guī)范的管理體制是前提，健全起完善的非營利組織運行機制；其次，對服務(wù)人員的管理要加強，對其執(zhí)業(yè)資格的管理要有明確規(guī)定。對非營利組織的模式進(jìn)行不斷的完善，提高其管理和服務(wù)質(zhì)量和效益，保證服務(wù)水平。發(fā)展非營利組織網(wǎng)絡(luò)，要明確目標(biāo)，把各種非營利組織資源整合起來，合理配置，通過改革和改造，努力建立起較為完善的非營利組織網(wǎng)絡(luò)。

2.制定并執(zhí)行科學(xué)的準(zhǔn)入制度及評價標(biāo)準(zhǔn)

要依法制定科學(xué)合理的行業(yè)規(guī)章制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評價標(biāo)準(zhǔn)，通過對非營利組織機構(gòu)及其工作人員的服務(wù)和行業(yè)準(zhǔn)入進(jìn)行核定和管理，保證其專業(yè)性，提高其服務(wù)水平，確保安全穩(wěn)定。關(guān)于工作人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)是必須嚴(yán)格遵守的，要對從業(yè)人員進(jìn)行考核，嚴(yán)格將入口關(guān)把好，確保工作人員的高素質(zhì)和高服務(wù)水平，非營利組織的專業(yè)化作用應(yīng)該被充分發(fā)揮。在對非營利組織進(jìn)行綜合評價的時候，可以加入居民和專家評估，增加對其社區(qū)資源的利用、協(xié)調(diào)發(fā)展方面內(nèi)容的評估。

3.加強對社區(qū)非營利組織人才的建設(shè)

強化對非營利組織人力資源的培養(yǎng)，相關(guān)部門應(yīng)對非營利組織工作人員制定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的準(zhǔn)入制度，制定出非營利組織人員參與工作前應(yīng)具備的理論和實踐工作水平考核的標(biāo)準(zhǔn)。教育部門則應(yīng)嚴(yán)格貫徹落實相關(guān)的教育政策，保證高等院校能夠培養(yǎng)出更多高素質(zhì)、高水平、愿意投身并適應(yīng)非營利組織工作的人才。對目前在崗的工作人員，可以采用在職教育為主，短期學(xué)習(xí)班、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)為輔的培訓(xùn)方式，提升其專業(yè)素養(yǎng)。對非營利組織人力資源進(jìn)行職業(yè)道德教育，提升其道德素養(yǎng)，使其愛崗敬業(yè)，樹立正確的工作觀念，文明行事，更好地為區(qū)域內(nèi)居民服務(wù)。人事部門和行政管理部門建立起配套的考核監(jiān)督體系，制定適當(dāng)傾斜的職務(wù)晉升機制和考察、激勵機制。利用相關(guān)的扶持政策，提高社工人才的薪資待遇，確?，F(xiàn)有服務(wù)人員不流失，保證非營利組織中的穩(wěn)定性，同時也要利用高薪資待遇吸引外部的相關(guān)人才，改善非營利組織機構(gòu)的人力資源不足的狀況。另外，我們還應(yīng)該完善工作人員流動機制，充分利用和配置優(yōu)秀的人力資源。積極鼓勵社工人才離退休后個人狀況仍然良好的高級人員到社區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)、任職或兼職。還可以拓寬人力資源的來源渠道，利用社會力量，通過“聘任制”或者“合同制”等競爭手段，實現(xiàn)工作人員自由流動。

4.探索新型城市非營利組織模式

充分學(xué)習(xí)其他典型國家非營利組織社區(qū)治理的模式，將其與我國實際緊密結(jié)合。我國的非營利組織、社區(qū)治理都還處于發(fā)展的初級階段，未能建立起完善的市場調(diào)節(jié)機制，因此，目前我國仍需要探索和建立起有中國特色的非營利組織社區(qū)治理服務(wù)模式。各級人民政府要組織實施具有公益性質(zhì)的社區(qū)治理，構(gòu)建社會主義和諧社會。非營利組織社區(qū)治理應(yīng)該立足于社區(qū)，采取多樣化的服務(wù)形式，使工作人員實現(xiàn)工作態(tài)度的轉(zhuǎn)化，將被動式服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃邮椒?wù)，積極開展綜合式服務(wù)。提升宣傳教育職能，將社區(qū)非營利組織的作用得到充分發(fā)揮，提升居民對非營利組織的信任感，有利于促進(jìn)居民積極參與非營利組織的社區(qū)治理。