文化PPP的應用范圍、模式選擇及特許權(quán)協(xié)議

楊 松

1 文化PPP概念、推廣范圍及復雜性

1.1 文化PPP概念形成和定義

文化PPP 概念是近年才出現(xiàn)的。2015年財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行出臺《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，決定將政府與社會資本合作模式(PPP)推廣和應用到文化等公共服務領域，文化PPP概念才逐步走入公眾視野，引起學者關注。2018年11月文化和旅游部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)[1]，“文化PPP”概念第一次正式被寫進政府文件。《指導意見》中15次提及“文化PPP”概念，并對推廣文化PPP 模式的指導思想和原則、推廣領域、實施過程、政策保障等提出了明確要求，成為指導文化PPP模式健康發(fā)展的綱領性文件。

在此之前，有不少學者對公共文化領域應用PPP 模式的可行性、應用領域和范圍、具體模式選擇等問題進行了研究。張曉敏等研究了在公共文化設施中引入PPP 模式的可行性，針對大型公共文化設施和基層公共文化設施構(gòu)建了四種PPP 模式架構(gòu)[2]。楊松提出，公共文化服務領域應用PPP 模式，必須充分考慮到公共文化屬性和特點，文化PPP 模式主要適用于基礎設施、公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與制作等領域；實施文化PPP 項目，必須正確處理好公益性與經(jīng)營性、均等化與個性化、普遍服務與提高效率三對關系[3]。李佩森提出，文化類PPP 項目應健全價值評估體系，傳統(tǒng)的“成本法+ 未來收益”價值評估方法并不適合文化產(chǎn)業(yè)項目，需要加強效益評估[4]。潘琛等指出，文化產(chǎn)業(yè)PPP 評價體系不完善，公益性與社會資本的逐利性之間的平衡關系尚不明晰[5]。

文化PPP 就是將政府與社會資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)應用在公共文化服務領域，政府將某個文化服務項目的特許經(jīng)營權(quán)授予競爭產(chǎn)生的社會資本方，雙方簽署特許權(quán)委托協(xié)議，在一定期限內(nèi)由社會資本方負責項目的投資、建設、運營和管理，社會資本方承擔項目的投資和運營風險并獲取相應的投資收益，期限屆滿項目無償移交給政府。因此，文化PPP模式就是政府和社會資本共同提供公共文化服務的一種供給方式，是對傳統(tǒng)文化供給方式的創(chuàng)新，是解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力的重要舉措。

1.2 文化PPP項目推廣范圍

《指導意見》對文化PPP 模式的推廣和應用領域提出了原則性的要求，即“鼓勵社會需求穩(wěn)定、具有可經(jīng)營性、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費、公共屬性較強的文化項目采用PPP 模式”[1]。這個規(guī)定既體現(xiàn)了PPP 模式對項目可經(jīng)營性、需求來源穩(wěn)定、使用者付費等專業(yè)化要求，也考慮到了文化項目的公益屬性、著重社會效能評價、按效付費等特殊性。根據(jù)近年各地文化PPP 實踐成功經(jīng)驗，文化PPP 模式主要適用于六大領域。

(1)文化基礎設施領域。主要指圖書館、文化館、博物館、公共閱讀空間、影劇院、農(nóng)家書屋、職工書屋、鄉(xiāng)村文化室(站)等文化基礎設施項目及配套項目。文化基礎設施類項目可經(jīng)營化程度高、投資規(guī)模大、建設周期較長，非常適合應用PPP 模式。

(2)文化產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展領域。主要指文化產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園、文創(chuàng)園、文化創(chuàng)意坊、創(chuàng)意工廠、文化廣場、文化科技園、公共文化發(fā)展示范區(qū)等文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚集建設和發(fā)展項目。文化產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設與管理，需要引入社會力量和社會資本，也比較適合應用PPP 模式。

(3)特色文化傳承創(chuàng)新發(fā)展領域。主要指優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、民族文化、地域文化、服飾文化、飲食文化等傳承與創(chuàng)新發(fā)展領域。包括傳統(tǒng)文化產(chǎn)品、特色文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與制作項目，特色文化展陳與演出項目，文化遺產(chǎn)、文物建筑資源的保護、修復和再利用等，都可以應用PPP 模式。

(4)公共文化服務領域。主要指為社會公眾提供書報閱讀服務、書刊借閱服務、閱讀推廣、博物館展陳、藝術(shù)展覽、文化會展、社區(qū)(街鄉(xiāng))文化活動、文化教育培訓、公共文化傳播、引導文化消費等公共文化服務領域的項目。既包括傳統(tǒng)的紙本圖書閱讀服務，也包括視頻閱讀、在線閱讀、有聲閱讀等服務項目或產(chǎn)品。目前各地公共文化服務項目中，社會力量參與的積極性較高，為應用PPP 模式創(chuàng)造了條件。

(5)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護領域。各族人民世代相傳并視為其文化遺產(chǎn)組成部分的各種傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，包括傳統(tǒng)文學、語言、美術(shù)、音樂、舞蹈、曲藝、傳統(tǒng)技藝、傳統(tǒng)禮儀、節(jié)慶民俗等，也包括作為這些非物質(zhì)文化遺產(chǎn)載體的實物和場館等，其保護、傳承創(chuàng)新、文創(chuàng)產(chǎn)品實物制作和場館建設等可以采用PPP 模式。

(6)文化與其他產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展領域。主要指文化與旅游、文化與科技、文化與教育、文化與體育、文化與健康等產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展的領域。比如，旅游景點投資建設、大型文化旅游設施建設、體育場館建設等，都非常適合應用PPP 模式。

吃了燈草，說得輕巧，你指望啥還？田間的老鼠嘴尖牙利個啥？你以后能走個正道，混好混孬先不提，只要回家，別讓村里人戳咱脊梁骨，那八萬塊錢算個毬。人要臉，樹要皮，沒臉沒皮啥東西？人過留名，雁過留聲，一個人的名聲比啥都重要，不過呢，話也說過來，年輕的時候，打兩個黑老鴰碗也屬于正常的事，咱可不能一頭撞到南墻上，浪子回頭金不換哩。李老鬼說著停下手中的活兒，點上一顆煙吃。我這是捋料你，苦口婆心的，我圖個啥？他又說。

綜上所述，文化PPP 模式應用的領域和范圍極其廣泛，具備良好的發(fā)展前景和預期。

1.3 文化PPP項目的復雜性

文化PPP 項目的復雜性主要是由文化項目的公共性、公益性特點及回報機制不明確等因素決定的。

(1)文化PPP 項目公益性強，整體可經(jīng)營化程度不高。文化項目屬于公共物品或準公共物品，非排它性、非競爭性特點較強，除基礎設施和文化產(chǎn)業(yè)項目外，一般文化項目的可經(jīng)營化程度不高；建設周期和投資回報周期較長，由于受到政府文化管制政策等多種因素影響，回報機制不明確或不確定性風險較大；受消費者的消費習慣和消費偏好影響較大，“使用者付費”機制一般難以大范圍推廣使用；價格機制不敏感，在實施特許經(jīng)營過程中，對文化產(chǎn)品(服務)的價格調(diào)整可能會引起消費者質(zhì)疑和反對。

(2)文化PPP 項目物有所值評估比較困難和復雜。物有所值評估是實施文化PPP 模式的前提條件。傳統(tǒng)的成本法、收入法、銷售法、投入產(chǎn)出法、消費支付法、回報率法等評估方法無法對文化類項目價值做出科學的、準確的評估，特別是文化項目產(chǎn)生的外溢效益、外部性等無形價值和社會效益難以估值，這導致文化項目(服務)定價困難。需要針對具體項目，構(gòu)建評估模型，采用綜合評價方法。

(3)文化PPP 模式下政府付費方式是一把雙刃劍。政府付費是文化PPP 模式的運行基礎和重要保障，《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》指出：“社會公共服務項目通常采用政府付費或者可行性缺口補助機制，很少采用單純的使用者付費機制。”[6]但政府購買或補貼，可能產(chǎn)生企業(yè)串謀、搭便車和政府尋租等機會主義風險，從而造成社會福利和效率的損失，因而需要在特許協(xié)議中制定有效的防范風險條款。

(4)文化PPP 項目選擇合作伙伴存在一定的困難。文化項目不同于一般性的PPP 項目，特別是公共文化服務類、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護類等公益性強的項目，社會資本進入的意愿并不強烈，選擇合作伙伴不易。如何穩(wěn)定投資回報、盤活文化資產(chǎn)、挖掘文化價值、吸引社會資本投資文化項目，是對政府文化治理能力的考驗。

2 文化PPP項目模式選擇和實施過程

2.1 文化PPP項目具體模式選擇和制度安排

(1)委托經(jīng)營模式(Managment-Contract，MC)。即政府將某一公共文化服務設施或某一經(jīng)營項目直接委托給社會組織、企業(yè)經(jīng)營管理，雙方簽訂委托經(jīng)營協(xié)議。從企業(yè)角度看，也可理解和定義為合同承包方式。實際上，所有政府都在用合同承包安排公共服務[7]。委托經(jīng)營方式一般適用于有明確經(jīng)營范圍、經(jīng)營目標和經(jīng)營事項的具體項目，委托經(jīng)營期限一般限于3-5年，期滿后要重新簽訂委托協(xié)議。

(2)建設-運營-移交模式(Build-Operate-Transfer，BOT)。即經(jīng)政府授權(quán)并簽署特許權(quán)合約，由社會資本方投資建設和運營某個文化項目，期滿無償移交給政府。經(jīng)營期限一般在10-30年。目前這種模式在文化項目中應用較為普遍。

(3)修繕-運營-轉(zhuǎn)讓模式(Vacate-Repair-Operate-Transfer，ROT)。即由社會資本方按照政府對文化(文物)資源管理的要求進行項目投資，開展修繕和經(jīng)營，實行市場化運作和社會化管理，并在合約期限內(nèi)按協(xié)議約定獲取經(jīng)營收益，合約到期時無償移交給政府。隨著文物領域社會化開放，這種模式正得到推廣應用。

2.2 文化PPP項目實施過程

根據(jù)我國有關法律法規(guī)和政策指引，實施文化PPP 項目一般要經(jīng)過五個階段。

(1)開展物有所值評估。物有所值評估是通過與傳統(tǒng)的投資方式進行比較，對文化項目采用PPP 模式所帶來的綜合價值進行定性和定量分析。在分析項目的基本情況、投資環(huán)境、風險識別的基礎上，對成本效益進行定性和定量估算，對項目綜合效益做出判斷。重點要對項目的經(jīng)濟性(是否節(jié)省政府投資)、時效性(融資時間成本)、效率性(建設周期)、效益性(著重社會效益)等進行分析和判斷，從而得出結(jié)論并給出政策建議。

(2)進行財政承受能力論證。財政承受能力論證是在項目風險、政府責任識別和政府財政承受能力影響因素分析的基礎上，對項目支出額度進行測算，并通過數(shù)學建模和建立指標體系，測算和論證不同情景下政府財政承受能力。具體包括：政府股權(quán)投資支出責任、政府運營支出責任、風險承擔支出責任、配套投入支出責任等，并確定在未來每個年度中的財政支出比例。根據(jù)財政部有關文件的規(guī)定，每年全部PPP 項目支出責任不得超過一般公共預算支出的10%[8]。進行財政承受能力論證的根本目的是確保項目得到財政支持，防范政府債務風險和項目風險。

(3)制定PPP 項目實施方案。在實施PPP 項目之前，政府要委托第三方專業(yè)機構(gòu)編制PPP項目實施方案。內(nèi)容包括對法規(guī)政策、項目概況、項目可行性、合作方式、項目公司的設立與運作、融資方式、交易結(jié)構(gòu)、風險分擔、實施程序等進行全面的分析研究，為實施PPP 項目進行科學和專業(yè)化論證。

(4)簽署特許經(jīng)營協(xié)議文本。經(jīng)多輪談判和協(xié)商后，政府與社會資本方要簽署特許權(quán)協(xié)議(合同)。特許權(quán)協(xié)議是政府與社會資本方必須遵守的共同準則和契約，受法律保護，具有法律效力。2014年財政部和國家發(fā)展改革委分別發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014年版)》，對特許權(quán)協(xié)議基本框架、核心條款、特定條款、付費機制等提出了原則性要求，可作為起草文化PPP 項目特許權(quán)協(xié)議文本的參考依據(jù)。

(5)政府批復。提交物有所值評估報告、財政承受能力論證報告、PPP 項目實施方案等后，還要履行法定程序，報請地市級以上政府審批。

3 文化PPP項目特許權(quán)協(xié)議設計中的四大機制

目前我國文化部門還沒有發(fā)布文化PPP 項目特許權(quán)協(xié)議示范文本。各地方在實施文化PPP過程中，主要依據(jù)財政部和國家發(fā)展改革委發(fā)布的兩個合同指南①，同時參考和借鑒其他公共服務領域的PPP 協(xié)議。PPP 特許權(quán)協(xié)議是約束、調(diào)整項目參與各方的責任、權(quán)利和義務關系的基本準則，也是整個PPP 項目龐大而復雜合同體系中的基礎協(xié)議。在文化PPP 特許權(quán)協(xié)議設計中，應當著重對回報機制、付費機制、爭端解決機制、監(jiān)管機制等核心機制做出科學合理的制度安排。

3.1 優(yōu)化文化PPP項目回報機制

《指導意見》 明確提出文化PPP 項目要“優(yōu)化回報機制”“依法依規(guī)為文化PPP 項目配置經(jīng)營性資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件”[1]?；貓髾C制是文化PPP 協(xié)議中的難點問題。一方面，政府對項目不承諾固定回報，也不提供保底承諾，且嚴禁利用PPP 項目進行變相舉債(名股實債)和變相融資，以防范地方政府債務風險；另一方面，PPP 項目必須確立回報機制。為此，《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》要求針對公共服務項目制定特定條款。通過特定條款，采取PPP 項目文化價值深度開發(fā)、存量資產(chǎn)再利用、開發(fā)性資源補償?shù)确椒ǎ嵘齈PP項目的可經(jīng)營化程度，建立起穩(wěn)定的回報機制。

3.2 明確文化PPP項目付費機制

文化項目一般實行免費提供或成本價收費，決定了文化PPP 項目很難通過單純的使用者付費方式回收成本并獲得收益。因此，文化PPP項目通常采用政府付費或可行性缺口補償兩種付費方式。政府付費就是政府按照項目績效進行付費，如果項目公司提供的服務未達到合同約定的績效標準，政府付費就要扣減?？尚行匀笨谘a償是政府對服務項目的市場價和優(yōu)惠價之間的差價向項目公司進行的補償，以維持項目公司的正常運營和合理收益。從現(xiàn)實案例看，文化PPP 項目付費機制設計，要體現(xiàn)績效要求，堅持按實效付費，避免企業(yè)躺在財政上吃“大鍋飯”，促進項目公司提高效率和效益；從長遠發(fā)展看，文化PPP 項目付費機制要探索使用者付費、搭載開發(fā)性經(jīng)營項目等辦法，逐步提高使用者付費比例，提升項目公司自主經(jīng)營能力，鼓勵企業(yè)長期運營和延長企業(yè)生命周期，減輕財政負擔。

3.3 強化文化PPP項目爭端解決機制

PPP 項目涉及利益主體多元，利益關系復雜，建立爭端解決機制是確保PPP 項目成功的關鍵所在?！吨笇б庖姟芬蟆案骷壩幕?、財政部門要積極協(xié)調(diào)配合，鼓勵各地建立跨部門的PPP工作協(xié)調(diào)機制”[1]。因此，文化PPP 特許權(quán)協(xié)議中一般需要單獨設立“爭議解決”條款，建立爭端解決機制。爭議解決條款中，要明確爭端解決程序、爭端解決方法、法律豁免等內(nèi)容。

3.4 完善文化PPP項目監(jiān)管機制

PPP 模式下，“政府淡出”并不意味著政府責任的放棄。經(jīng)過“政府責任邊界與組織界面”[9]識別后，可以確認政府是PPP 項目的規(guī)則制定者和監(jiān)管者。國內(nèi)外PPP 實踐經(jīng)驗表明，在任何情況下，民營化的基礎設施特許權(quán)都需要有效的政府規(guī)制，相應的“規(guī)制體系必須是有限度的、透明的、公平的和連續(xù)的”[7]?！吨笇б庖姟芬裁鞔_要求文化PPP 項目加強全生命周期監(jiān)管，嚴把項目入口關，加強項目實施監(jiān)管[1]。PPP 項目監(jiān)管機制，首先是指政府對社會資本方及其項目全生命周期過程實施有效監(jiān)管；其次是指監(jiān)管者也需要被監(jiān)管，以防范監(jiān)管者“被俘獲”。PPP 項目需要公開信息，并接受專業(yè)機構(gòu)獨立審計和績效評價，以“增強社會資本信心，讓項目陽光運營”[1]。為此，需要在文化PPP 協(xié)議條款中，加強監(jiān)管機制設計。比如，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)制度改革設計可以移植到PPP 項目中。

4 結(jié)語

本文討論了文化PPP 模式主要應用范圍、模式選擇、文化PPP 項目的復雜性及特許權(quán)協(xié)議核心機制等問題。文化PPP 模式推廣中，要堅持公共文化服務發(fā)展的基本方向，著力解決和處理好公益性與經(jīng)營性、均等化與個性化、普遍服務與提高效率、物有所值與承受能力、監(jiān)管與被監(jiān)管等關系問題，創(chuàng)新公共文化服務供給方式，提升我國文化服務供給水平和能力。文化PPP 項目及特許權(quán)協(xié)議涉及文化產(chǎn)權(quán)制度、拍賣理論、激勵理論、交易成本理論、公共管理理論、財政金融理論等理論基礎和方法，需要在實踐中進一步規(guī)范文化PPP 特許權(quán)協(xié)議設計，提升政府與社會資本合作水平。

注 釋

①國家發(fā)展改革委發(fā)布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》為PPP 合同設計了15個模塊、86 項條款，其中包括10個通用模塊。除通用模塊外，其他模塊可根據(jù)實際需要靈活選用。