基于廣州視角的集體土地征收補償機制研究

□李書耘

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象持續(xù)蔓延。造成這一現(xiàn)象的原因主要是我國特有的土地制度將土地劃分為國有土地和集體土地，該制度一方面為經(jīng)濟發(fā)展提供了保障，另一方面也導(dǎo)致了國有土地與集體土地在征地補償標(biāo)準(zhǔn)上的差異——集體土地的征收補償標(biāo)準(zhǔn)要低于國有土地，以故在獲取城市發(fā)展所需用地時，政府通常會傾向于征收城市近郊的農(nóng)民集體土地，但農(nóng)民往往會因補償標(biāo)準(zhǔn)上的差異而不愿土地被征收，這就容易引起兩者間的矛盾。有鑒于此，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的征收補償機制便成為解決這一問題的關(guān)鍵，本文將以廣州市為例進(jìn)行探討。

二、集體土地征收補償問題概述

（一）征收集體土地的原因

隨著我國城市化程度日益提升，出現(xiàn)了城市可用地面積不足的現(xiàn)象。城市的進(jìn)一步發(fā)展需要更多的土地以容納就業(yè)、居住和公共配套設(shè)施，如：中國高速發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括鐵路、機場、垃圾處理廠、污水處理廠等，這些基礎(chǔ)設(shè)施往往需要城市近郊的大片土地作為建設(shè)保障，這就使得原城市邊緣的集體土地不斷被政府征收使用，城市范圍不斷往周邊擴張延伸。

此外，城市內(nèi)部原有的城中村通常是人流密集、污染嚴(yán)重和低端產(chǎn)業(yè)聚集之處，在影響城市面貌的同時也存在安全與消防隱患。這就要求政府對其進(jìn)行改造，這一改造，也勢必涉及原城中村內(nèi)集體土地的征收問題。

同時，由于地方政府的財政收入在很大程度上源自土地出讓收入，以故如何儲備足夠的土地并增加土地出讓收入必然成為地方政府著重考慮的問題之一，而又因為集體土地的征收補償標(biāo)準(zhǔn)低于國有土地，所以在獲取城市發(fā)展所需用地時，政府通常會傾向于征收農(nóng)民的集體土地。征收農(nóng)民集體土地于是成為政府儲備土地的主要措施，但補償標(biāo)準(zhǔn)上的差異使農(nóng)民往往不愿集體土地被征收，從而造成了集體土地的征收工作進(jìn)展緩慢。為了解決這一矛盾，消除失地農(nóng)民的不滿情緒，就要求地方政府完善相應(yīng)的征收補償機制，為落實征收補償工作提供制度保障。

（二）集體土地征收補償問題的相關(guān)研究

集體土地的征收補償問題可以說是一個具有普遍性的問題，國內(nèi)外學(xué)者對此都做出過相關(guān)研究。如歐美國家較早地開展了對集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)問題的研究，主要集中在如下方面：

一是在集體土地征收補償范圍方面的研究。目前，西方各國的法律基本都把因被征用而產(chǎn)生直接損失的土地財產(chǎn)列在補償范圍之內(nèi)，并且補償范圍隨著對個人財產(chǎn)重視程度的提高而逐漸擴大。

二是在集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)方面的研究。西方國家的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的計算一般將以下標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，包括：市場價格補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、裁定價格補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和所有者納稅時的申報價格標(biāo)準(zhǔn)。其中，多數(shù)國家一般主要采用市場價格補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作為土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

三是在集體土地征收補償方式方面的研究。大多數(shù)國家以現(xiàn)金補償方式為主，并另外規(guī)定了包括實物補償?shù)葹檠a充的多元化補償方式；采用多元化的征地補償方式有利于實現(xiàn)將土地被征者因國家的土地征用而產(chǎn)生的損失降低到最低的目的。

對于我國而言，我國的土地所有制度將土地劃分為國有土地和集體土地。國有土地的所有權(quán)屬于國家，國家作為國有土地所有者不直接使用土地，而是通過有償出讓土地使用權(quán)或無償劃撥土地使用權(quán)的方式將其用于經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展；集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，其使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及符合法律規(guī)定的其他組織和個人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對集體所有的土地享有的用益物權(quán)。在這一背景下，國內(nèi)學(xué)者對集體土地進(jìn)行了相關(guān)研究，主要分為下面幾個部分：

一是提出從法律方面完善土地征收補償機制。如：葉必豐在《城鎮(zhèn)化中土地征收補償?shù)钠降仍瓌t》一文中提出：在以憲法為基礎(chǔ)的前提下，修改《土地管理法》中相關(guān)的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，將集體土地的征地價格向國有土地市場價看齊很有必要。

二是將國有土地地價的評估方法運用到集體土地市場價格的評估當(dāng)中，從而為土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)提供參考。如：楊君華在《市場比較法在集體建設(shè)用地地價評估中的應(yīng)用》一文內(nèi)，對國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地之間存在差異的因素分別進(jìn)行修正，建立了集體建設(shè)用地地價評估模型。

三是針對土地征收補償?shù)睦娣峙鋯栴}的研究。如：常建峰在《土地征收中利益再分配機制研究——基于地方政府的視角》的文中，針對地方政府在集體土地征收過程中的主體地位，分析了地方政府在征地利益方面的行為和動機，并建立了農(nóng)地非農(nóng)化模型，從而得出了地方政府征收集體土地的目的和征地利益分配不合理的原因，提出了合理分配征地利益的相關(guān)對策。

總之，國內(nèi)外學(xué)者根據(jù)本國國情對在集體土地的征收補償方面都提出相對可行的措施。廣州應(yīng)根據(jù)自身實際有的放矢，采取相應(yīng)措施，在進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化水平的基礎(chǔ)上，綜合學(xué)習(xí)借鑒有利于完善自身集體土地征收補償機制之處，從而切實保障農(nóng)民權(quán)益。

三、集體土地征收補償機制的相關(guān)規(guī)定

（一）國家層面

我國的土地劃分制度一方面為經(jīng)濟發(fā)展提供了保障，另一方面也導(dǎo)致了國有土地與集體土地間的不平等，這種不平等具體表現(xiàn)在集體土地權(quán)能受限、國有土地和集體土地在征地補償標(biāo)準(zhǔn)上的差異等方面。隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加劇，城市擴張的背景下，大量農(nóng)村集體土地快速地城市化。而土地的城市化既是一個土地利用方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟過程，又是一個涉及法治的過程。在《憲法》規(guī)定“城市土地屬于國有”的制度條件下，國家正是通過土地征收這一形式來實現(xiàn)土地的城市化的。

土地征收具有重要的功能，它令土地非農(nóng)化使用形成的土地增值收益主要歸國家所有。然而，國家如何處理附著于集體土地上的農(nóng)民利益——主要涉及土地增值收益分配的問題，即征地補償問題便尤為關(guān)鍵。

2013 年11月，黨的十八屆三中全會審議通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》提出了農(nóng)村集體土地征收改革的主要任務(wù)，指出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。以及“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！边@一文件的出臺，明確了我國征地制度改革的主要方向是如何改革完善征地補償制度，更好地保障被征地農(nóng)民的利益。

此外，2018年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中的第九條指出，要“推進(jìn)體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給”。同時第九條第（二）部分也指出要“深化農(nóng)村土地制度改革。系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點經(jīng)驗，逐步擴大試點，加快土地管理法修改，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系?！?/p>

（二）地方層面

1.廣東省出臺相關(guān)規(guī)定

廣東省國土資源廳于2016年上半年修訂調(diào)整了《廣東省征地補償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）和《廣東省征地補償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)分類表》（以下簡稱《分類表》），并于同年9 月23 日印發(fā)實施。如果說2013年的《決定》和2018年的《意見》是從國家層面出發(fā)，以一種總領(lǐng)全局的高度對全國的征收補償工作做出了宏觀而概要的指導(dǎo)，2016 年的《標(biāo)準(zhǔn)》與《分類表》則是廣東結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r制訂的。《標(biāo)準(zhǔn)》適用于廣東省除深圳市之外的行政區(qū)域內(nèi)對征收集體農(nóng)用地的補償，要求廣東省各地結(jié)合國家和《標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)要求對現(xiàn)有的征地標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整。

2.廣州市出臺相關(guān)規(guī)定

廣州市于2016 年1 月8 日頒布了政府規(guī)范性文件《廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補償試行辦法》（穗府辦規(guī)〔2016〕2 號，下文簡稱《試行辦法》）。《試行辦法》印發(fā)實施后，廣州市各區(qū)經(jīng)過一段時間的執(zhí)行后，反饋表示《試行辦法》在明確原則、規(guī)范程序、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等方面起到了積極作用，但存在問題也較為明顯。這主要表現(xiàn)為《試行辦法》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)低于實際征地補償標(biāo)準(zhǔn)，故而在具體執(zhí)行過程中難以按照《試行辦法》內(nèi)規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實施，因此建議市政府對集體土地征收補償實踐中仍存在的疑難問題予以明確規(guī)定和細(xì)化。

為解決以上問題，廣州根據(jù)發(fā)展實際并結(jié)合廣東省出臺的2016 年的《標(biāo)準(zhǔn)》與《分類表》，于2017 年8 月7 日的《廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補償試行辦法》（穗府辦規(guī)〔2017〕10號），在2016 年的《試行辦法》基礎(chǔ)上修訂了小部分內(nèi)容，進(jìn)一步完善了相關(guān)規(guī)范，保障了農(nóng)民的權(quán)益。

同時，2019 年3 月12 日廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局印發(fā)的《關(guān)于加強我市城建項目征地拆遷工作責(zé)任追究的意見》，更旨在全面加快廣州市城建項目的集體土地征收和房屋征收進(jìn)展，規(guī)范責(zé)任追究工作。

總之，廣州市在集體土地征收補償機制方面出臺的相關(guān)規(guī)范性文件是在貫徹執(zhí)行國家和廣東省相關(guān)文件規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合市情所制訂的。就文件內(nèi)容來看，系列文件雖然在明確原則、規(guī)范程序、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等方面起到了一定的積極作用，但對于集體所有土地征收中存在的補償標(biāo)準(zhǔn)較低、補償范圍較窄等新老問題依舊缺乏更為有效的解決措施。

四、廣州集體土地征收補償機制現(xiàn)狀分析

（一）進(jìn)步之處

和國內(nèi)其他城市相比，廣州市依法行政水平較高，這反映于集體土地征收補償機制方面，表現(xiàn)為廣州根據(jù)自身發(fā)展實際，在充分征求被征收農(nóng)村集體意見的基礎(chǔ)上，主要采用了三種集體土地征收模式：一是“征地開發(fā)”模式，即征收集體土地將其轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)或政府用地進(jìn)行開發(fā)；二是“三舊改造”模式，其中“三舊”指的是“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”?！叭f改造”是國土資源部與廣東省開展部省合作，推進(jìn)節(jié)約集約用地試點示范省工作的重要措施，也是廣東省特有的改造模式，即經(jīng)由征收集體土地上的舊城、舊村和舊廠進(jìn)行改造，從而為城市發(fā)展提供更多的建設(shè)用地；三是“土地入市”模式，即允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而政府僅征收必要的公益性建設(shè)用地。

目前看來，廣州采用的征地模式有利于對土地實行長遠(yuǎn)規(guī)劃，避免了土地利用的碎片化，從而使廣州目前已很少發(fā)生暴力拆遷或反拆遷事件，而與上述征地模式對應(yīng)的較為合理、靈活的補償方式和標(biāo)準(zhǔn)，又在為政府帶來可觀的財政收入之余，較好地維護(hù)了失地農(nóng)民的權(quán)益。

（二）存在問題

廣州在集體土地征收補償機制方面的不足之處主要在于：一是如前文所述，廣州市出臺的相關(guān)規(guī)范性文件雖明確了“加快推進(jìn)集體所有土地征收補償工作”這一總體性原則，但在具體執(zhí)行中仍需進(jìn)一步明確原則和規(guī)范程序。這是因為目前廣州市各區(qū)在具體執(zhí)行對集體土地的征收補償中仍存在諸如：程序不透明、農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)缺乏保障、救濟渠道欠暢通等問題；二是目前的征收補償機制存在和農(nóng)民失地后的生計模式不相適應(yīng)的問題——雖然部分失地農(nóng)民能獲得一筆數(shù)額較大的補償款或以集體物業(yè)出租分紅作為生計模式，但由于補償金屬于短期內(nèi)一次性收入而分紅的可持續(xù)性有待驗證，故而不足以為其未來生活提供充分保障。此外，集體土地入市后的經(jīng)濟發(fā)展單位仍限于分散的集體，以及失地農(nóng)民對被征收土地的增值權(quán)益、承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)益往往受到忽視的問題也較為突出；三是缺乏數(shù)據(jù)分析和統(tǒng)計。筆者在查閱相關(guān)資料的過程中發(fā)現(xiàn)，廣州在集體土地征收補償方面缺乏對有關(guān)數(shù)據(jù)具體的整理分析。這就容易導(dǎo)致廣州在制訂相關(guān)補償機制時可能出現(xiàn)“一刀切”或“不接地氣”的現(xiàn)象，從而難以實現(xiàn)真正意義上的有的放矢。

總之，廣州的征地補償標(biāo)準(zhǔn)雖然高于全國平均水平，但目前的征地補償機制中存在的補償標(biāo)準(zhǔn)仍然較低、補償范圍相對較窄、補償方式不可持續(xù)等問題也不容忽視。這些問題若無法妥善解決，有可能會導(dǎo)致失地農(nóng)民因后續(xù)的日常生活需求和功能性生活需求缺乏充分保障而產(chǎn)生不滿情緒，甚至引發(fā)和政府間的矛盾。因此，如何進(jìn)一步完善廣州市的集體土地征收補償機制，以解決集體土地征收補償問題，便成為解決這一問題的關(guān)鍵。

五、廣州完善集體土地征收補償機制的對策建議

廣州得改革開放風(fēng)氣之先，法治水平向來居于全國前列。這反映到集體土地征收補償方面，就是自2013 年《決定》出臺以來，廣州結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際，采取一系列措施對失地農(nóng)民予以補償。這些措施無疑有助于消弭征地過程所帶來的問題，從而一定程度上有效解決了失地農(nóng)民融入城市的“軟著陸”問題。然而目前看來，廣州現(xiàn)行的集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)仍然較低、補償范圍依舊較窄，這就需要廣州進(jìn)一步改善其集體土地征收補償機制，從而為集體土地的征收補償提供有力的制度保障。

（一）完善征收補償機制要進(jìn)一步明確原則

集體土地征收補償工作和農(nóng)民切身利益密切相關(guān)，集體土地的征收需堅持公平補償原則，結(jié)合《決定》內(nèi)對集體土地“與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的規(guī)定，以及廣州市順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢，推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)入市的方式，為避免失地農(nóng)民生活質(zhì)量受較大影響，建議廣州市將集體土地的增值收益及土地的發(fā)展權(quán)益與農(nóng)民集體共享，逐漸看齊國有土地使用權(quán)的價值。

另外，廣州在征地補償工作中還要落實比例原則及無公益不征收原則。因為以市場價格為參考的征地補償標(biāo)準(zhǔn)雖有考慮失地農(nóng)民的客觀經(jīng)濟損失，但沒有把其主觀價值損失（如：功能性福利損失）納入征收補償范圍。

（二）完善征收補償機制要保障程序規(guī)范

征地程序作為征地制度中不可或缺的部分，是征地主體在征地過程中應(yīng)遵循的方式、步驟、順序及時限的總和。我國法律規(guī)定：如果被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人對“補償標(biāo)準(zhǔn)”有爭議的，那么其使用權(quán)人、所有權(quán)人可以申請進(jìn)入爭議協(xié)調(diào)、裁決程序。規(guī)范正當(dāng)?shù)恼魇粘绦虿粌H能約束行政機關(guān)征地權(quán)、保障農(nóng)民合法利益、提升老百姓對政府的信任度，而且對征收工作的順利開展有促進(jìn)作用。反之，征收決定的程序不透明、被征收人的參與權(quán)無保障等制度缺陷，則可能導(dǎo)致行政機關(guān)濫用征收權(quán)，進(jìn)而損害附著于集體土地上的農(nóng)民利益。

因此，廣州市政府在加快推進(jìn)集體土地征地補償工作時不僅應(yīng)考量做出的征收決定是否正確、征收補償是否合理及時，而且應(yīng)對現(xiàn)行重實體、輕程序的集體土地征收方式予以反思，具體做到：

第一，確立集體土地征收審批的前置程序。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的過程中為避免征收矛盾，建議先明確對農(nóng)民集體及其成員的大致補償額度，再依法申請實施征收審批程序。

第二，落實協(xié)商程序。建議廣州市政府在征收集體土地前要充分征求農(nóng)村集體的意見，并與其就征收補償相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商，以此擬定補償方案，維護(hù)公平及效率。如：廣州市政府可以規(guī)定行政機關(guān)在作出裁決前需舉行針對征地補償方案的聽證會，聽取被補償人的反饋意見，并完整如實地做出記錄；倘若行政機關(guān)不采納補償權(quán)利人的意見，也需要陳述相應(yīng)理由。

第三，完善安置程序。安置過程涉及原土地房屋的拆遷、臨時安置、社會保險落實、住宅房屋新建及安置、集體物業(yè)開發(fā)和失地農(nóng)民的再就業(yè)等過程，集體土地征收方案中，應(yīng)當(dāng)做實做細(xì)每一步安置程序，避免留下隱患，切實保障農(nóng)民權(quán)益。

第四，健全爭議裁決程序。即維護(hù)農(nóng)民集體及其成員如對行政機關(guān)裁決的征地補償方案仍存在意見，有采取行政訴訟的權(quán)利。

總之，推進(jìn)征收補償工作要保障程序規(guī)范，經(jīng)由行政程序的規(guī)范控制權(quán)力與保障權(quán)利，將農(nóng)地征收涉及的復(fù)雜價值問題轉(zhuǎn)換為程序問題，從而處理好政府征收權(quán)和農(nóng)民利益間的關(guān)系，切實保障農(nóng)民享有合法土地權(quán)益及其增值收益。

（三）完善征收補償機制要健全責(zé)任追究機制

一是要明確征地拆遷工作中相關(guān)單位、組織和個人的責(zé)任。廣州市集體土地征收補償工作中相關(guān)負(fù)責(zé)單位、黨組織和公職人員應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與先鋒模范作用，落實責(zé)任、勇于擔(dān)當(dāng)，從而加快推進(jìn)征地補償工作。

二是要建立健全征地拆遷工作責(zé)任追究體系。對廣州市征收補償工作中應(yīng)予以追究責(zé)任的黨組織及相關(guān)人員，廣州市各級黨委（黨組），以及具有人事任免權(quán)限單位的黨組織、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門應(yīng)依據(jù)干部管理權(quán)限與規(guī)定職責(zé)，依法依規(guī)對其進(jìn)行追究。

三是要提升司法系統(tǒng)對征地拆遷工作的保障作用。對于廣州市內(nèi)不配合征地拆遷的單位及個人，征地拆遷責(zé)任單位應(yīng)及時收集資料與證據(jù)，依情形向法定機關(guān)申請啟動司法程序，使征收補償工作落到實處。

（四）完善征收補償機制要落實多元補償機制

廣州市現(xiàn)行的對集體土地的征地補償費用主要沿襲《〈中華人民共和國土地管理法〉實施條例》的規(guī)定，包括對失地農(nóng)民的土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費。然而筆者認(rèn)為，對失地農(nóng)民的補償不應(yīng)該只是單一的，一次性補償，而應(yīng)具有可持續(xù)性，即保障失地農(nóng)民擁有長期、穩(wěn)定的收入來源。這是因為農(nóng)民因土地征收帶來的損失除了固有土地上的農(nóng)作物產(chǎn)值收益，還包含后續(xù)的農(nóng)地增值收益。因此，廣州市目前主要采用的一次性貨幣補償模式，在一定程度上就較難滿足失地農(nóng)民后續(xù)的日常生活需求與功能性生活需求，這就要求政府建立健全和市情相符的多元補償機制。

一是提供貨幣化補償、物業(yè)補償或者土地置換等多種補償方式供失地農(nóng)民選擇。政府應(yīng)在充分保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，對貨幣補償、物業(yè)補償和土地置換進(jìn)行評估，在評估的基礎(chǔ)上等價值進(jìn)行選擇以避免各種補償方式之間的不平衡。此外，物業(yè)補償和土地置換的補償方式還應(yīng)當(dāng)考慮就近安排，方便失地農(nóng)民管理物業(yè)和土地。同時，對于農(nóng)民留用地的開發(fā)，政府應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民意愿，提供留用地開發(fā)相關(guān)政策，組織和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，避免留用地的低端開發(fā)和低效利用。

二是為失地農(nóng)民再就業(yè)提供保障，讓失地農(nóng)民獲得長期、穩(wěn)定的就業(yè)收入。尊重失地農(nóng)民意愿，失地農(nóng)民可選擇將戶籍改為城鎮(zhèn)居民戶籍，依法享受城鎮(zhèn)居民的權(quán)益。失地農(nóng)民有創(chuàng)業(yè)意愿的，應(yīng)當(dāng)拓寬融資渠道，為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供金融支持。加強對農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，增加其就業(yè)機會，也可考慮在相關(guān)就業(yè)招聘中適當(dāng)照顧失地農(nóng)民的就業(yè)意愿。

三是完善失地農(nóng)民的社會保障，按規(guī)定為失地農(nóng)民購買社會保險。社會保險費用應(yīng)當(dāng)由土地征收方予以保障，并直接落實到失地農(nóng)民的個人賬戶，不得按照最低標(biāo)準(zhǔn)予以保障，應(yīng)按照城鎮(zhèn)居民的中等收入水平以上的標(biāo)準(zhǔn)購買社會保險。

四是建立被征收土地的增值收益共享機制。政府征收集體土地后進(jìn)行公開出讓的，在扣除相關(guān)征收成本后，可考慮讓失地農(nóng)民按比例分享土地出讓的增值收益，提高農(nóng)民配合土地征收的積極性。失地農(nóng)民有意愿參與被征收土地開發(fā)并能承受相關(guān)市場風(fēng)險的，也可考慮讓農(nóng)民集體入股被征收土地的項目開發(fā)公司，根據(jù)項目開發(fā)的效益情況對失地農(nóng)民進(jìn)行補償。

（五）完善征收補償機制要建立數(shù)據(jù)分析機制

正如上文所述，由于廣州在集體土地征收補償方面缺乏對有關(guān)數(shù)據(jù)的收集整理和統(tǒng)計分析，所以只能較為籠統(tǒng)地制訂相關(guān)綱要而無法通過運用大數(shù)據(jù)模式準(zhǔn)確及時地了解各區(qū)實際情況，實現(xiàn)因地制宜。

鑒于此，建議廣州市相關(guān)部門針對集體土地相關(guān)情況建立與之匹配的數(shù)據(jù)庫。其中統(tǒng)計范圍應(yīng)具體至市內(nèi)各街道；統(tǒng)計內(nèi)容在有條件的情況下，應(yīng)涵蓋盡可能多的方面，如：集體土地面積、失地農(nóng)民數(shù)量、補償方式、農(nóng)地增值收益等；時間方面，則每季度應(yīng)至少更新一回。有關(guān)部門經(jīng)由收集匯總有關(guān)數(shù)據(jù)繪制圖表，進(jìn)行橫向、縱向和動態(tài)分析，及時將最新情況上報給市政府，以便政府有關(guān)部門及時做出分析，從而健全現(xiàn)有補償機制，精確指導(dǎo)各區(qū)開展具體的征收補償工作。

綜上所述，廣州的社會治理水平向來位居全國前列，具體到集體土地征收補償工作方面也是如此。然而，隨著廣州城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷地提高，集體土地越來越多地作為國有建設(shè)用地的補充流轉(zhuǎn)入市，在征收補償方面涌現(xiàn)出了一些亟待解決的新問題，這就需要廣州市政府根據(jù)本地市情，在征收補償上對癥下藥，做到明確原則、規(guī)范程序、落實責(zé)任追究機制，以及建立多元補償機制，從而在保障失地農(nóng)民可以分享農(nóng)村集體經(jīng)濟收益之余，進(jìn)一步提高經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化程度。