完善鐵路建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量索賠管理機(jī)制的思考

王海旻

（中國(guó)鐵路南昌局集團(tuán)有限公司審計(jì)處 審計(jì)師，江西 南昌 330002）

在對(duì)N局已完成清概鐵路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，鐵路建設(shè)項(xiàng)目普遍存在工程質(zhì)量缺陷整治修復(fù)費(fèi)用索賠困難，索賠機(jī)制運(yùn)作不暢等問(wèn)題。對(duì)如何完善鐵路工程質(zhì)量索賠管理體制機(jī)制，筆者進(jìn)行一些思考、整理出想法、提出建議。

1 工程質(zhì)量索賠現(xiàn)狀

1.1 已清概項(xiàng)目工程質(zhì)量索賠狀況

2017年末，筆者對(duì)全局17個(gè)已完成清概項(xiàng)目進(jìn)行了為期二個(gè)月的審計(jì)調(diào)查，調(diào)查的重點(diǎn)包括工程質(zhì)量索賠狀況。根據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，17個(gè)項(xiàng)目按合同累計(jì)預(yù)留工程質(zhì)量保證金75.85億元，質(zhì)保期滿已返還質(zhì)量保證金63.10億元。截至審計(jì)日，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)質(zhì)量保證金賬面余額12.75億元。經(jīng)查證，抽審的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生過(guò)一件因工程質(zhì)量缺陷問(wèn)題向施工單位等質(zhì)量缺陷責(zé)任主體索賠案例，也未發(fā)現(xiàn)一件在質(zhì)量保證金中向設(shè)備接收單位支付質(zhì)量缺陷索賠款案例，僅發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)列支少量的工程質(zhì)量缺陷整治費(fèi)用，如公跨鐵立交橋移交檢測(cè)費(fèi)等。

抽查三個(gè)已完成清概項(xiàng)目的五家資產(chǎn)接收站段時(shí)發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目不同程度地存在工程質(zhì)量缺陷問(wèn)題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，資產(chǎn)接收站段自行處理的質(zhì)量事故點(diǎn)18處，運(yùn)營(yíng)成本消化197.29萬(wàn)元；待處理質(zhì)量缺陷點(diǎn)1 588處，估算費(fèi)用31 770.5萬(wàn)元；站段修復(fù)后直接向施工單位獲得索賠額僅115.24萬(wàn)元。

目前，資產(chǎn)接收站段發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量缺陷整治處理方式主要有：一是要求施工責(zé)任單位整治修復(fù)，并承擔(dān)整治修復(fù)費(fèi)用；二是資產(chǎn)接收管理單位直接整治修復(fù)，費(fèi)用由資產(chǎn)接收管理單位運(yùn)營(yíng)成本承擔(dān)，或直接向施工責(zé)任單位索賠；三是施工責(zé)任單位委托資產(chǎn)接收單位整治修復(fù)，整治修復(fù)費(fèi)用由責(zé)任單位承擔(dān)，資產(chǎn)接收管理單位作其他業(yè)務(wù)收入。

1.2 現(xiàn)有工程質(zhì)量索賠體制存在的問(wèn)題

現(xiàn)有鐵路建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量索賠體制造成了如下嚴(yán)重后果。

1）新線自靜態(tài)驗(yàn)收以后，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)不能獲得新建線路中存在質(zhì)量問(wèn)題的數(shù)量、種類，及已整治銷(xiāo)號(hào)、未整治銷(xiāo)號(hào)情況，預(yù)計(jì)整修款更無(wú)法可靠估算。站段對(duì)運(yùn)營(yíng)中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題未通報(bào)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)也無(wú)法與施工單位接洽修復(fù)事宜，造成質(zhì)保金該留存多少、該留存多久，沒(méi)有系統(tǒng)的籌劃。質(zhì)量索賠及設(shè)備整治的環(huán)節(jié)只有施工方和站段雙方在協(xié)商，建設(shè)管理機(jī)構(gòu)與此事務(wù)呈脫節(jié)狀態(tài)。由于工程質(zhì)量問(wèn)題整治過(guò)程漫長(zhǎng)，哪些質(zhì)量問(wèn)題是建設(shè)期遺留的、哪些是運(yùn)營(yíng)中產(chǎn)生的、哪些是原合同內(nèi)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，隨著時(shí)間推移已難以厘清。

2）項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)賬戶上滯留施工單位（工程質(zhì)量缺陷責(zé)任主體）巨額工程質(zhì)量保證金，長(zhǎng)期無(wú)動(dòng)態(tài)。一些項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)工程質(zhì)量保證期滿后拖延工程質(zhì)量保證金返還，產(chǎn)生債務(wù)法律訴訟，影響項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)信譽(yù)。

3）質(zhì)量問(wèn)題未整治銷(xiāo)號(hào)，站段不會(huì)給予最后質(zhì)量驗(yàn)收簽字；建設(shè)管理機(jī)構(gòu)辦理完驗(yàn)收交付手續(xù)前，出于自我保護(hù)僅退還部分到期質(zhì)保金。與此同時(shí)施工企業(yè)因收不到尾款，無(wú)足夠資金，整治工作推進(jìn)遲緩。一系列聯(lián)鎖反應(yīng)，導(dǎo)致工程施工質(zhì)量缺陷得不到及時(shí)整治修復(fù)，嚴(yán)重影響行車(chē)安全；部分站段為及時(shí)整治嚴(yán)重影響行車(chē)安全的要害工程質(zhì)量缺陷，不得不挪用運(yùn)營(yíng)資金進(jìn)行整治修復(fù)，影響站段經(jīng)濟(jì)利益。

4）質(zhì)量缺陷責(zé)任期的修復(fù)工作未及時(shí)完成，導(dǎo)致項(xiàng)目竣工資產(chǎn)移交滯后。由于資產(chǎn)移交委托代理關(guān)系復(fù)雜，代理層級(jí)多，且受點(diǎn)多、線長(zhǎng)、量大等因素影響，移交工作的長(zhǎng)期推遲將直接影響到資產(chǎn)的安全和完整[1]。

如何及時(shí)處理新線建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題；引導(dǎo)質(zhì)量問(wèn)題的處理制度化、合理化；協(xié)調(diào)各方的訴求，縮短已完成清概項(xiàng)目收尾時(shí)間，成為鐵路新線建設(shè)有關(guān)管理部門(mén)必須研究的課題。

2 工程質(zhì)量索賠問(wèn)題產(chǎn)生的原因

1）建設(shè)管理體制原因。鐵路建設(shè)項(xiàng)目一般實(shí)行建管分離的建設(shè)管理體制，項(xiàng)目建設(shè)的組織管理由專門(mén)的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)選取項(xiàng)目施工單位（工程局）實(shí)施項(xiàng)目；項(xiàng)目建成后資產(chǎn)設(shè)備移交給站段（接收管理單位）接收管理運(yùn)營(yíng)。這種管理體制導(dǎo)致具有索賠主體法律資格的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)掌握工程質(zhì)量保證金，但難以發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量缺陷，且不承擔(dān)工程質(zhì)量缺陷產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；設(shè)備接收管理單位發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量缺陷，并承擔(dān)工程質(zhì)量缺陷產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，但不具索賠主體法律資格，且不掌握工程質(zhì)量保證金，難以向工程質(zhì)量責(zé)任主體索賠。

2）質(zhì)量缺陷索賠工作體制不完善。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有指定專門(mén)的部門(mén)或人員負(fù)責(zé)質(zhì)量缺陷整治索賠工作。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)雖然設(shè)有質(zhì)量安全管理部門(mén)，但該部門(mén)主要關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的質(zhì)量安全管理工作，不重視或很少關(guān)注項(xiàng)目初驗(yàn)合格通車(chē)后的工程質(zhì)量缺陷的整治索賠工作。資產(chǎn)接收站段也存在類似問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)的資產(chǎn)設(shè)備工程質(zhì)量缺陷信息分散在站段各設(shè)備管理部門(mén)，如：工務(wù)段路橋質(zhì)量缺陷信息在路橋科，線路質(zhì)量缺陷信息在線路科，站房質(zhì)量缺陷信息在房建段，信號(hào)質(zhì)量缺陷信息在電務(wù)段，接觸網(wǎng)質(zhì)量缺陷信息在供電段。

3）沒(méi)有建立質(zhì)量缺陷整治索賠工作機(jī)制。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)站段是平行主體，互不存在隸屬關(guān)系，沒(méi)有建立相互協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)站段的上級(jí)部門(mén)（鐵路局集團(tuán)公司）的信息溝通管道不暢，質(zhì)量缺陷索賠工作協(xié)調(diào)難度較大。此外，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)站段質(zhì)量缺陷索賠職責(zé)不明確，沒(méi)有建立質(zhì)量事故發(fā)現(xiàn)報(bào)告、分析定責(zé)、索賠付款、爭(zhēng)議處理的工作流程。

3 工程質(zhì)量索賠措施建議

建設(shè)項(xiàng)目存在工程質(zhì)量缺陷客觀上無(wú)法避免，從本次審計(jì)調(diào)查的數(shù)據(jù)來(lái)看，N局建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量索賠工作存在嚴(yán)重的問(wèn)題，產(chǎn)生問(wèn)題的根本原因是沒(méi)有建立工程質(zhì)量索賠工作制度，導(dǎo)致N局建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生了巨大的工程質(zhì)量缺陷索賠隱性損失。為解決工程質(zhì)量索賠制度缺失問(wèn)題，減少工程質(zhì)量缺陷索賠隱性損失，減輕運(yùn)營(yíng)成本負(fù)擔(dān)，明晰經(jīng)濟(jì)利益，提出以下完善質(zhì)量索賠管理體制的措施建議。

1）鐵路新線建設(shè)主管機(jī)構(gòu)必須明確建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量缺陷索賠工作部門(mén)；制定工程質(zhì)量索賠管理辦法；規(guī)定工程質(zhì)量缺陷索賠相關(guān)單位、部門(mén)的工作職責(zé)；規(guī)范質(zhì)量事故發(fā)現(xiàn)報(bào)告、分析定責(zé)、索賠付款、爭(zhēng)議處理的工作流程。

2）項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)把質(zhì)量缺陷索賠作為建設(shè)項(xiàng)目管理后期工作的重要內(nèi)容之一，主動(dòng)承擔(dān)質(zhì)量缺陷索賠主體責(zé)任；制定本項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)質(zhì)量缺陷索賠管理辦法，將質(zhì)量缺陷索賠納入工程合同條款；指定專門(mén)的部門(mén)或人員負(fù)責(zé)質(zhì)量事故索賠工作，納入相關(guān)部門(mén)和人員工作質(zhì)量考核；建立與設(shè)備管理單位質(zhì)量缺陷索賠信息溝通工作機(jī)制。

3）設(shè)備接收管理站段要指定專門(mén)的部門(mén)或人員負(fù)責(zé)質(zhì)量事故整治索賠工作，建立設(shè)備工程質(zhì)量缺陷信息集中報(bào)告制度。發(fā)現(xiàn)設(shè)備工程質(zhì)量缺陷要及時(shí)報(bào)告給項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，并向項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)提出整治修復(fù)要求及時(shí)限，規(guī)定時(shí)限不能整治修復(fù)的要求項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)啟動(dòng)索賠程序。

4）加強(qiáng)質(zhì)量缺陷信息處理組織管理。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)、施工單位、資產(chǎn)代管站段應(yīng)明確相互責(zé)任分工與協(xié)調(diào)制度，建立爭(zhēng)議問(wèn)題快速解決機(jī)制，明確信息溝通義務(wù)和責(zé)任，定期以簡(jiǎn)報(bào)的形式，將缺陷處理信息在各責(zé)任人、各部門(mén)、各單位間相互傳遞，以促進(jìn)必要的溝通和反饋。

5）三方對(duì)驗(yàn)收質(zhì)量合格的資產(chǎn)認(rèn)真進(jìn)行清點(diǎn)、及時(shí)確認(rèn)，確保新線資產(chǎn)順利交付運(yùn)營(yíng)代管單位，保證資產(chǎn)的安全和完整。

4 結(jié)束語(yǔ)

工程質(zhì)量索賠制度是鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督體系中的重要環(huán)節(jié)，將各責(zé)任主體的不良質(zhì)量行為進(jìn)行核實(shí)、記錄、溝通、通報(bào)[2]，并按規(guī)進(jìn)行究責(zé)、索賠，是保證鐵路建設(shè)工程質(zhì)量，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的基礎(chǔ)。只有高度重視工程質(zhì)量索賠制度的建設(shè)，才能切實(shí)地維護(hù)資產(chǎn)所有者的利益。