從體制機(jī)制上優(yōu)化提升營(yíng)商環(huán)境的思考

華金輝

改善營(yíng)商環(huán)境是全社會(huì)和政府最為關(guān)注的一大熱點(diǎn)，也是政府工作的重心。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要“營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境”。各地也不斷加大營(yíng)商環(huán)境改革力度，提出了一系列新舉措，如深圳于2018年初制定了《關(guān)于加大營(yíng)商環(huán)境改革力度的若干措施》，包括營(yíng)造更加開(kāi)放的貿(mào)易投資環(huán)境、營(yíng)造綜合成本適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境等6個(gè)方面20條舉措，涉及126個(gè)政策點(diǎn)，改革從政務(wù)環(huán)境到市場(chǎng)環(huán)境，從硬環(huán)境到軟環(huán)境，涉及面廣、措施新、力度大，其他省市也在一種競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)中深入推進(jìn)改革，整體上取得了明顯的成效，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境全球排名從2012年的第91名提升至2018年的第46名，上升幅度不小。但是，“營(yíng)商環(huán)境只有更好，沒(méi)有最好”。如何使?fàn)I商環(huán)境得到更大的提升優(yōu)化，應(yīng)著力從體制機(jī)制上深化改革。

一、應(yīng)進(jìn)一步改革制度構(gòu)建機(jī)制

制度是更為有效更為根本的營(yíng)商環(huán)境，不同的制度安排，給人選擇的范圍和機(jī)會(huì)不同；不同的制度安排，產(chǎn)生的交易費(fèi)用不同。沒(méi)有合理的制度規(guī)則，市場(chǎng)主體就會(huì)面臨一系列不確定性，他們或不愿投資，或投資后擔(dān)負(fù)的交易成本大，生存與發(fā)展受阻，被迫退出市場(chǎng)；沒(méi)有適宜的市場(chǎng)規(guī)則，就無(wú)法形成良好的市場(chǎng)秩序，正常的市場(chǎng)交易行為就難以產(chǎn)生，市場(chǎng)不可避免地因此失去活力而逐漸萎縮。而合理適宜的制度，其構(gòu)建程序、內(nèi)容等應(yīng)符合營(yíng)商的內(nèi)在需求。為此，一要健全市場(chǎng)主體參與制度規(guī)則的制定機(jī)制。市場(chǎng)主體依據(jù)市場(chǎng)信息自主進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策和市場(chǎng)選擇、自負(fù)盈虧，他們對(duì)營(yíng)商環(huán)境最富體驗(yàn)、最有發(fā)言權(quán)，營(yíng)商環(huán)境如何，“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”何在，他們最清楚，如何優(yōu)化提升，他們的需求最強(qiáng)烈，因此，應(yīng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，保障市場(chǎng)主體廣泛參與制度規(guī)則的制定，正如李克強(qiáng)總理在2018年政府工作報(bào)告中提出的那樣，“邀請(qǐng)企業(yè)家參與涉企政策的制定，有利于從源頭改善營(yíng)商環(huán)境”。二要堅(jiān)持公平公正原則明確制度規(guī)則。統(tǒng)一市場(chǎng)、統(tǒng)一市場(chǎng)活動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成要素，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本前提，所有市場(chǎng)主體都應(yīng)按照統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則在平等基礎(chǔ)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，因此，無(wú)論是政策還是法律法規(guī)，都應(yīng)以公平公正為其基本價(jià)值，不管所有制性質(zhì)如何，不管企業(yè)大小，在要素獲取、市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、政府采購(gòu)、招投標(biāo)、監(jiān)管執(zhí)法等方面，都應(yīng)公平公正對(duì)待，一視同仁，不應(yīng)存在不合理的差別對(duì)待，應(yīng)按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則，健全完善各項(xiàng)政策法規(guī)，尤其是對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)要著力平等對(duì)待與保護(hù)，讓民營(yíng)企業(yè)家放心辦企業(yè)、安心搞經(jīng)營(yíng)。三要增強(qiáng)制度規(guī)則的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。要改變部門(mén)間制定的制度規(guī)則不協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)不一致、甚至沖突的現(xiàn)象，相關(guān)政策法規(guī)應(yīng)統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)研究、協(xié)同制定，具體可根據(jù)工作需要，建立健全部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)涉企的許可準(zhǔn)入、扶持服務(wù)、稅費(fèi)征收、監(jiān)管執(zhí)法等各項(xiàng)制度規(guī)則在部門(mén)間相互協(xié)調(diào)。同時(shí)，跨區(qū)域、跨層級(jí)間的相關(guān)制度規(guī)則除必要的合理的差別外，也應(yīng)基本協(xié)調(diào)，確保相應(yīng)政策可執(zhí)行、可落地，避免相互間沖突，讓市場(chǎng)主體無(wú)所適從，或形成不必要的惡性競(jìng)爭(zhēng)，影響整體營(yíng)商環(huán)境的提升。

二、應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能

政府職能的范圍和重點(diǎn)需適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，適時(shí)轉(zhuǎn)變、合理調(diào)整，方能有效優(yōu)化提升營(yíng)商環(huán)境。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷向縱深發(fā)展，商業(yè)的地位作用日益突顯。面對(duì)商業(yè)發(fā)展的時(shí)代，面對(duì)可改變社會(huì)、改變世界的商業(yè)力量，政府職能應(yīng)根據(jù)商業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律，按公共管理、公共治理新要求進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)變，以便為商業(yè)發(fā)展增添活力，為商業(yè)變革增強(qiáng)動(dòng)力。對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)向，中央早已明確，即“政府職能向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。而要依此轉(zhuǎn)向，必須深層次理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度，重點(diǎn)應(yīng)繼續(xù)從政府管制事項(xiàng)突破，全面深入分析現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，梳理評(píng)估行政審批事項(xiàng)，按照促進(jìn)商業(yè)發(fā)展要求，最大限度減少行政審批事項(xiàng)，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資自主權(quán)徹底還給企業(yè)，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)、社會(huì)組織可以替代的事項(xiàng)，以及公民法人在法律范圍內(nèi)能夠自主決定的事項(xiàng)，都應(yīng)從行政許可和行政審批事項(xiàng)中予以取消，最大程度給市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)，徹底革除以審批管理為主的傳統(tǒng)管理體制，切實(shí)發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)主體的創(chuàng)造活力，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。且應(yīng)在做好行政審批減法的同時(shí)，圍繞創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境等要求，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境的“創(chuàng)造”職能，重點(diǎn)創(chuàng)造適宜營(yíng)商的軟、硬環(huán)境，即通過(guò)全面深化改革，積極打造滿足投資主體從事商業(yè)活動(dòng)所需的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法治環(huán)境和國(guó)際化環(huán)境，具體可參照世界銀行確定的營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系，結(jié)合政府管理與商業(yè)發(fā)展實(shí)際，著力彌補(bǔ)營(yíng)商環(huán)境短板，加大力度解除“痛點(diǎn)”、排除“堵點(diǎn)”，暢通運(yùn)行，從根本上降低市場(chǎng)運(yùn)行的交易費(fèi)用，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。

三、應(yīng)進(jìn)一步改革制度執(zhí)行與監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制

執(zhí)行和監(jiān)管是確保制度落實(shí)到位、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)投資者合法權(quán)益的政府行為，是保障市場(chǎng)主體行使自主權(quán)利、政府彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的雙重需要?；谀壳暗默F(xiàn)狀，在執(zhí)行上，應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)行反饋評(píng)估機(jī)制。執(zhí)行效果如何，直接影響制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)能否變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，制度明確的措施能否得到落實(shí)，制度規(guī)定的權(quán)利義務(wù)能否得以實(shí)現(xiàn)，直接影響投資者的行為與權(quán)益。因此，既要重視執(zhí)行的過(guò)程，強(qiáng)化執(zhí)行過(guò)程的針對(duì)性、合理性，不能停留在發(fā)文、開(kāi)會(huì)之類(lèi)的簡(jiǎn)易過(guò)程上，要在執(zhí)行中協(xié)調(diào)解決好市場(chǎng)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中遇到的實(shí)際困難問(wèn)題等，更要強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，健全完善好執(zhí)行結(jié)果反饋、評(píng)估機(jī)制，合理確認(rèn)制度實(shí)施效果、分析效果不佳緣由、提出進(jìn)一步改進(jìn)完善制度措施、改進(jìn)執(zhí)行的方式方法等。政府如能及時(shí)得到反饋，就能檢討執(zhí)行中的問(wèn)題，及時(shí)回應(yīng)，及時(shí)解決。

在監(jiān)管執(zhí)法上，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。監(jiān)管執(zhí)法是確保制度規(guī)則得以生效，規(guī)范市場(chǎng)主體行為之必需，監(jiān)管執(zhí)法既要嚴(yán)格依法依規(guī)依章督促和引導(dǎo)市場(chǎng)主體遵守規(guī)則、依法經(jīng)營(yíng)，又要對(duì)違法違規(guī)者予以糾正，乃至處罰。監(jiān)管執(zhí)法行為對(duì)市場(chǎng)主體具有強(qiáng)制性，監(jiān)管執(zhí)法必須規(guī)范公正。監(jiān)管執(zhí)法者的權(quán)限、行為應(yīng)予嚴(yán)格法定，不能濫用權(quán)力、越權(quán)行為或不作為，監(jiān)管執(zhí)法的程序也必須規(guī)范、公開(kāi)透明。監(jiān)管執(zhí)法還應(yīng)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，彰明合法的要求、不合法的情形，以限制監(jiān)管執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，遏制尋租等腐敗現(xiàn)象，并通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、設(shè)備、產(chǎn)品等一系列明確而規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)市場(chǎng)主體開(kāi)展活動(dòng)，讓市場(chǎng)主體在一個(gè)穩(wěn)定可預(yù)期的環(huán)境下從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體的監(jiān)管執(zhí)法要公正，只要發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，諸如搞假冒偽劣、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、侵犯他人產(chǎn)權(quán)等違法現(xiàn)象，不論何種企業(yè)，都要依法依規(guī)處理，否則，會(huì)因監(jiān)管執(zhí)法不公平，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法公平競(jìng)爭(zhēng)。此外，監(jiān)管執(zhí)法還應(yīng)創(chuàng)新方式，在力推信用監(jiān)管、“雙隨機(jī)一公開(kāi)”方式的同時(shí)，強(qiáng)化部門(mén)之間的協(xié)同，完善部門(mén)間信息共享、及時(shí)響應(yīng)聯(lián)動(dòng)；推進(jìn)社會(huì)參與，形成新的監(jiān)管執(zhí)法格局，增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的效果。

四、應(yīng)進(jìn)一步改革政務(wù)服務(wù)機(jī)制

政務(wù)服務(wù)直接表現(xiàn)為為投資者、市場(chǎng)主體辦理相關(guān)事務(wù)，政府職能轉(zhuǎn)變是否到位、簡(jiǎn)政放權(quán)是否兌現(xiàn)、制度規(guī)則是否合理適宜、辦事是否高效便利，服務(wù)對(duì)象首先從政府服務(wù)中體驗(yàn)到、感受到，其投資意愿也會(huì)受其體驗(yàn)感受的影響，政務(wù)服務(wù)是營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分。為推進(jìn)高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)，應(yīng)建立政務(wù)服務(wù)責(zé)任機(jī)制，政務(wù)服務(wù)不是簡(jiǎn)單的審核材料、核發(fā)證照等，而是影響著政府價(jià)值目標(biāo)、管理目的的實(shí)現(xiàn)，承載著重要的使命，擔(dān)負(fù)著重大的責(zé)任，因此，必須健全完善責(zé)任機(jī)制，確保在政務(wù)服務(wù)整個(gè)過(guò)程中，不折不扣地兌現(xiàn)政府在辦事手續(xù)、材料、時(shí)限、費(fèi)用成本等各個(gè)方面的承諾，讓投資者切實(shí)享受到政策的紅利，感受到政府的公信力，如果在政務(wù)服務(wù)過(guò)程中有違這些要求，就應(yīng)視影響大小追究相關(guān)人員責(zé)任。而要使政務(wù)服務(wù)人員履行好責(zé)任，應(yīng)建立健全政務(wù)服務(wù)保障機(jī)制，確保政務(wù)服務(wù)能順暢高效運(yùn)行，辦事便捷便利。目前，各級(jí)政府正在大力推進(jìn)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，是提供高效便捷政務(wù)服務(wù)的重要支撐。新的政務(wù)服務(wù)模式已有好的開(kāi)端，但距離理想的目標(biāo)還有較大差距，應(yīng)著力縱深推進(jìn)，在數(shù)字共享、串聯(lián)改并聯(lián)等基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從服務(wù)對(duì)象辦事便利便捷度出發(fā)，按最快捷辦理全事項(xiàng)的新要求，梳理全流程，再建新流程，將注重單部門(mén)流程轉(zhuǎn)向跨部門(mén)、跨層級(jí)協(xié)同辦理流程，并打通部門(mén)信息壁壘，按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行數(shù)據(jù)的歸集共享，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”、“同城通辦”、跨區(qū)域通辦，實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象辦事一體化、網(wǎng)絡(luò)化、高效化、便利化，讓服務(wù)對(duì)象能真正花最少的時(shí)間，跑最少的路，交最少的材料，找最少的部門(mén)，辦最少煩心的事。

同時(shí)，應(yīng)按照構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系要求，積極主動(dòng)為投資者、企業(yè)服務(wù)，如對(duì)政策規(guī)定服務(wù)企業(yè)的優(yōu)惠政策，應(yīng)主動(dòng)、公平地向投資者、企業(yè)說(shuō)明和辦理，改變坐等服務(wù)對(duì)象上門(mén)申請(qǐng)辦理、不請(qǐng)不辦的傳統(tǒng)做法，規(guī)范政商交往，讓他們更好地享受政府親商愛(ài)商周到且公正的服務(wù)。建立完善政商網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，及時(shí)收集服務(wù)對(duì)象對(duì)政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法等方面的情況反饋、改進(jìn)意見(jiàn)、政策建議等，更好地如實(shí)地了解企業(yè)的需求，使政府能更快更準(zhǔn)確地掌握情況，科學(xué)合理地完善政府管理服務(wù)的不足，調(diào)整相關(guān)制度規(guī)則，以更大程度釋放體制機(jī)制改革紅利，更高質(zhì)量地打造國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化、便利化的營(yíng)商環(huán)境。

其他與營(yíng)商環(huán)境有關(guān)的金融體制、稅收體制、海關(guān)通關(guān)體制、文教衛(wèi)體制等，改革的空間也很大，應(yīng)協(xié)調(diào)配套推進(jìn)，尤其是中央機(jī)構(gòu)和地方政府之間、政府部門(mén)和水電氣企業(yè)之間應(yīng)強(qiáng)化協(xié)作，相互促進(jìn)，協(xié)力全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提升社會(huì)整體福利。