長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展若干議題的理論思考

韋偉

隨著長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化再度成為熱門話題，這無疑極大地推動(dòng)和豐富了中國特色區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與實(shí)踐向縱深發(fā)展。綜觀這一段時(shí)期出現(xiàn)在報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)上的各種研究和討論，大家發(fā)現(xiàn)對(duì)于高質(zhì)量一體化發(fā)展的理解以及在此基礎(chǔ)上所提出的各種政策主張存在差異，有的甚至分歧很大?；靖拍詈屠碚摲椒ǖ牟灰恢聞荼貢?huì)影響長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展向縱深推進(jìn)，因此，有必要對(duì)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的一些重要議題進(jìn)行更加深入的思考和辨析。

一、為什么要區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化？

什么是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化？區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化起初是國際經(jīng)濟(jì)學(xué)話語，被定義為兩個(gè)或兩個(gè)以上的單獨(dú)經(jīng)濟(jì)整合為范圍更廣整體經(jīng)濟(jì)的一種狀態(tài)或過程。這兩個(gè)或兩個(gè)以上的單獨(dú)經(jīng)濟(jì)隸屬于不同的國家或地區(qū)，為了消除國境及與此相關(guān)的由于國家主權(quán)造成的經(jīng)濟(jì)交往障礙，出現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的設(shè)想。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是一種多國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形成過程，在這個(gè)多國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，貿(mào)易壁壘被削弱或消除，生產(chǎn)要素趨于自由流動(dòng)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)踐雛形最早可以追溯到1921 年，當(dāng)時(shí)的比利時(shí)與盧森堡兩國組成經(jīng)濟(jì)同盟，后來荷蘭加入，組成比荷盧三國經(jīng)濟(jì)同盟。由于國際經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境變化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展幾經(jīng)周折，直到20世紀(jì)90年代，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的組織才在全世界不斷涌現(xiàn)，形成了一股強(qiáng)勁的新浪潮。這股新浪潮推進(jìn)之迅速，合作之深入，內(nèi)容之廣泛，機(jī)制之靈活，形式之多樣，都是前所未有的。這輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化浪潮不僅反映了經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的新特點(diǎn)，而且反映了世界多極化曲折發(fā)展的新趨勢。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)與國際經(jīng)濟(jì)學(xué)從大的方面來說都是以空間作為研究對(duì)象，有很多相似的地方，國際經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理論除關(guān)稅、匯率等與國家主權(quán)密切相關(guān)的范疇外，很多理論可以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所用，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化就是從國際經(jīng)濟(jì)學(xué)中借鑒而來。

為什么要區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化？簡單地說，最根本的原因就是為了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)范圍，范圍經(jīng)濟(jì)可以極大地提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。小艾爾弗雷德·錢德勒在《規(guī)模與范圍——工業(yè)資本主義的原動(dòng)力》一書中寫到，“現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)充分利用規(guī)模、范圍和交易成本經(jīng)濟(jì)的能力是其產(chǎn)生三個(gè)最重要的歷史特征的動(dòng)力”。錢德勒從微觀層面充分證明了范圍的擴(kuò)大導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的提高，極大地減少了交易成本。第二次世界大戰(zhàn)以后尤其是20世紀(jì)90年代以來，世界多國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)踐證明了該理論在宏觀層面同樣是正確的，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化在促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)也極大地推動(dòng)了世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化之所以備受關(guān)注，這是因?yàn)椋焊鶕?jù)比較優(yōu)勢的原理，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化可以通過加強(qiáng)專業(yè)化提高生產(chǎn)效率；可以通過市場范圍的擴(kuò)大達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高生產(chǎn)水平；可以增強(qiáng)競爭，帶來增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)效率；可以通過技術(shù)的提高帶來生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量的提高；可以增加就業(yè)、實(shí)現(xiàn)高經(jīng)濟(jì)增長和更好的收入分配等。

范圍擴(kuò)大可以獲取更大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，一個(gè)很重要的前提是不同國家或地區(qū)之間體制機(jī)制條件是大體類似的，簡單地說，就是大家共同遵守同一套規(guī)則，當(dāng)今世界上這個(gè)規(guī)則就是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則。過去蘇聯(lián)曾出現(xiàn)過試圖通過擴(kuò)大范圍來完善計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的努力，稱之為“地域生產(chǎn)綜合體”，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下有計(jì)劃按比例規(guī)律在生產(chǎn)力布局中的具體體現(xiàn)。蘇聯(lián)的這個(gè)努力經(jīng)過多年的實(shí)踐證明是不成功的，因?yàn)樗緹o法適應(yīng)市場需求的瞬息萬變，隨著蘇聯(lián)的解體。“地域生產(chǎn)綜合體”也就銷聲匿跡了。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴拉薩把經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展進(jìn)程分為四個(gè)階段：一是貿(mào)易一體化，即取消對(duì)商品流動(dòng)的限制；二是要素一體化，即實(shí)行生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)；三是政策一體化，即在集團(tuán)內(nèi)達(dá)到國家經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)一致；四是完全一體化，即所有政策的全面統(tǒng)一。巴拉薩說的第二點(diǎn)我們認(rèn)為在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中是最重要的，生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)形成共同市場，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。區(qū)域內(nèi)各地區(qū)間以市場為紐帶的分工與協(xié)作,在過程上表現(xiàn)為各地區(qū)間物質(zhì)、能量、資本、技術(shù)、信息以及人員的流動(dòng),最終結(jié)果則表現(xiàn)為各地區(qū)生產(chǎn)率趨同、要素收益趨同、產(chǎn)品價(jià)格趨同、居民生活水平趨同，這四個(gè)趨同就是我們?yōu)槭裁匆七M(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目的。

二、長三角推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化的緣由

長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展有著深刻的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)指向。改革開放40多年來，長三角地區(qū)憑借獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢和銳意進(jìn)取的創(chuàng)新精神，為中國的改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)增長重要引擎之一的長三角區(qū)域也面臨新環(huán)境、新變化、新挑戰(zhàn)。

從國際來看，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇曲折、結(jié)構(gòu)性失衡和治理矛盾突出以及逆全球化思潮抬頭，貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義、霸權(quán)主義等一時(shí)興起，我國面臨的國際環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻。從國內(nèi)來看，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力。微觀生產(chǎn)要素成本快速上升、宏觀供求格局深刻變化、資源環(huán)境約束增大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾突出。長三角一直是我國經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位，對(duì)全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要的支撐和引領(lǐng)作用。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度看，在一個(gè)較大的區(qū)域里推進(jìn)高質(zhì)量一體化發(fā)展，可以有效地提高資源配置效率，釋放經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)能；從創(chuàng)新規(guī)律角度看，在一個(gè)較大的區(qū)域推進(jìn)高質(zhì)量一體化發(fā)展，可以實(shí)現(xiàn)集成創(chuàng)新，加速成果轉(zhuǎn)化，催生科技革命；從國家意志角度看，在一個(gè)較大的區(qū)域推進(jìn)高質(zhì)量一體化發(fā)展，可以有效落實(shí)國家重大戰(zhàn)略，打造引領(lǐng)“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的重要引擎和板塊支撐；從長遠(yuǎn)發(fā)展角度看，在一個(gè)較大的區(qū)域推進(jìn)高質(zhì)量一體化發(fā)展，可以為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供路徑和保障，為全國的高質(zhì)量發(fā)展提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和示范?？梢哉f，長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展是時(shí)代要求，是國家意志。

長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是統(tǒng)一大國內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，原則上講，有利條件比國別之間一體化要多得多，推進(jìn)難易程度也相對(duì)容易一些，因?yàn)椴淮嬖趪抑g的主權(quán)及與此相關(guān)的關(guān)稅、匯率等問題。我們現(xiàn)在面臨的主要難點(diǎn)是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的影響根深蒂固，長期條塊分割的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制造成的地方政府路徑依賴、分灶吃飯、財(cái)政包干孕育的地方主義思維方式、以GDP和財(cái)政收入論英雄而形成的區(qū)域之間人為封鎖和過度競爭并存，由此導(dǎo)致的是統(tǒng)一市場被人為割裂，要素不能自由流動(dòng)，極大地阻礙了范圍經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大和規(guī)模效益的提高，這也是我們一直認(rèn)為體制機(jī)制創(chuàng)新尤其是一體化的治理機(jī)制是長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的關(guān)鍵。

我們所理解的高質(zhì)量一體化發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展和一體化發(fā)展兩者的疊加。一是發(fā)展過程的一體化，建立起統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，各類生產(chǎn)要素、創(chuàng)新要素按照市場經(jīng)濟(jì)的原則，突破行政區(qū)劃邊界的束縛，在省市之間、城市之間、城鄉(xiāng)之間跨界自由流動(dòng)、自由重組和科學(xué)化配置，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力變革、效率變革和質(zhì)量變革。二是發(fā)展結(jié)果的趨同化，長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)能級(jí)和核心競爭力顯著提高、滿足民眾對(duì)高品質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求、所有經(jīng)濟(jì)主體公平競爭、經(jīng)濟(jì)利益公平分配和發(fā)展成果全民共享，較好地解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

需要清醒認(rèn)識(shí)的是：高質(zhì)量發(fā)展，即主要通過提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高土地、礦產(chǎn)、能源資源的集約利用程度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，其主要驅(qū)動(dòng)力是科技創(chuàng)新。一體化不是一樣化，不是合并化，不是簡單的要素疊加，正如一堆土豆攤在地上是土豆，放在籃子里還是土豆，要做成美味佳肴就要對(duì)它進(jìn)行加工改造一樣，高質(zhì)量一體化就是要通過創(chuàng)新要素實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體量變到質(zhì)變，就是范圍經(jīng)濟(jì)能引致規(guī)模經(jīng)濟(jì)、全要素生產(chǎn)率提高、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提升；一體化在功能組織、空間布局、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)實(shí)施等方面，要求步調(diào)一致，像交響樂團(tuán)，各司其職而又統(tǒng)一有序，而不能各行其是，不能各吹各的號(hào)、各唱各的調(diào)；高質(zhì)量一體化應(yīng)該是全方位的，包括基礎(chǔ)設(shè)施一體化、經(jīng)濟(jì)一體化、基本公共服務(wù)一體化、體制政策一體化等。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量一體化發(fā)展是個(gè)長期過程，不可能一蹴而就，不能指望建設(shè)幾個(gè)大工程就一勞永逸，不能抱有急功近利的心態(tài)，要做大量細(xì)致而復(fù)雜的工作，要從一個(gè)一個(gè)具體項(xiàng)目做起。

現(xiàn)實(shí)中存在著政府一體化和市場一體化兩種不同的推進(jìn)思路，客觀地講，政府通過行政命令方式推進(jìn)一體化，短期內(nèi)在不涉及體制機(jī)制的領(lǐng)域可能會(huì)有效果，比如打通“斷頭路”，織密“網(wǎng)絡(luò)圈”，共建交流平臺(tái)等，一旦涉及彼此的利害關(guān)系問題就出來了。推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化還是要按照黨的十八屆三中全會(huì)所說的“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這是因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的根基、成效在市場，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的本質(zhì)要求就是要克服和消除影響資源和要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)市場競相開放，市場充分競爭讓市場決定資源配置。更好地發(fā)揮政府作用則主要表現(xiàn)在跨區(qū)域的共性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府從自身做起，創(chuàng)新治理機(jī)制，打破影響生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的重重障礙。

三、誰是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主體？

高質(zhì)量區(qū)域一體化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)，企業(yè)是主體。企業(yè)跨地區(qū)發(fā)展形成有利于區(qū)域一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，這種產(chǎn)業(yè)組織將自動(dòng)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的內(nèi)生效應(yīng)。比如，產(chǎn)業(yè)集群一體化可以有效模糊行政區(qū)劃，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)集群是不受行政區(qū)劃限制的，從企業(yè)的角度看，肯定會(huì)綜合選擇相對(duì)營商環(huán)境較好、運(yùn)營成本較低而發(fā)展空間較大的地區(qū)。產(chǎn)業(yè)集群目前有三種形態(tài)：制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展將起到模糊行政邊界，是促使區(qū)域一體化的主要機(jī)制在空間上進(jìn)行資源整合的有效實(shí)現(xiàn)形式。再如，跨區(qū)域的企業(yè)收購兼并，實(shí)現(xiàn)企業(yè)集中、市場集中和產(chǎn)業(yè)集聚，將在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生以市場為導(dǎo)向的自我聯(lián)合，自動(dòng)產(chǎn)生一體化效應(yīng)。鼓勵(lì)長三角區(qū)域有實(shí)力的企業(yè)進(jìn)行跨地區(qū)、跨國門的收購兼并，是長三角區(qū)域發(fā)展機(jī)制一體化制度設(shè)計(jì)中的一項(xiàng)重要課題。歐盟一體化最初就是從建立煤鋼聯(lián)盟開始的，歐盟推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的一些經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)集聚不是簡單的重復(fù)和集中，而是產(chǎn)業(yè)的銜接與產(chǎn)城的融合，其目的則是要實(shí)現(xiàn)資源集約利用和產(chǎn)業(yè)功能整合，要求企業(yè)之間加強(qiáng)信息交流和合作，達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)，錯(cuò)位競爭，鏈接發(fā)展，進(jìn)而提升整體競爭力。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要通過一個(gè)一個(gè)具體的項(xiàng)目來推進(jìn)實(shí)實(shí)在在的一體化，需要在以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，逐步打破區(qū)域行政壁壘，發(fā)展企業(yè)主體在區(qū)域間的自我聯(lián)合、自我協(xié)調(diào)和自我發(fā)展機(jī)制，在此基礎(chǔ)上建立企業(yè)與政府、企業(yè)與市場、企業(yè)與社會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制。

現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)認(rèn)為只要國家發(fā)展和改革委員會(huì)相關(guān)的規(guī)劃綱要一出臺(tái)，頂層設(shè)計(jì)確定了，大家只要照著干就可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化了。殊不知，規(guī)劃一體化易，機(jī)制一體化難。規(guī)劃的目的主要是引導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)主體與地方政府實(shí)現(xiàn)國家宏觀目標(biāo)，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的思路與方向。規(guī)劃是理想的，但現(xiàn)實(shí)很骨感，這也是這么多年來很多規(guī)劃成為“水中月、鏡中花”的重要原因。高質(zhì)量一體化發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃是必要的，但制定了規(guī)劃僅僅是萬里長征走完了第一步，高質(zhì)量一體化發(fā)展成功與否取決于推進(jìn)一體化的體制機(jī)制是否建立健全。這個(gè)體制機(jī)制需要正確處理央地關(guān)系、府際關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、企業(yè)與企業(yè)的關(guān)系等，形成一系列的制度激勵(lì)和約束，形成一系列的地方政府、企業(yè)、社會(huì)的行為規(guī)范。這個(gè)體制機(jī)制要像上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行負(fù)面清單一樣，弄清楚哪些是“不能做”的，至于能做什么，政府不要去越俎代庖，完全可以交給市場去決定。這個(gè)體制機(jī)制要能夠充分發(fā)揮區(qū)域的現(xiàn)有資源與優(yōu)勢，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域分工合作，在競爭激烈的國際環(huán)境中尋求區(qū)域綜合競爭力的極大提高。

一段時(shí)間以來，我們看到各級(jí)政府在推進(jìn)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展方面不遺余力，做了大量的工作，取得了令人欣慰的成績，可喜可賀。但是企業(yè)尤其是民營企業(yè)對(duì)于高質(zhì)量一體化的熱情程度相對(duì)來說還比較沉寂，如何將政府的推力有效地傳導(dǎo)到企業(yè)，成為企業(yè)的自覺行動(dòng)，值得我們認(rèn)真思考。另外，包括協(xié)會(huì)、商會(huì)在內(nèi)的民間機(jī)構(gòu)尚未有效參與到一體化的合作協(xié)調(diào)中，企業(yè)與民間組織、非政府組織的靈活性特點(diǎn)沒有得到充分發(fā)揮。從歐盟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，我們可以看到，非政府的行業(yè)組織在一體化進(jìn)程中發(fā)揮著政府機(jī)構(gòu)所不能發(fā)揮的重要作用，這也是需要我們進(jìn)一步思考的。

四、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的地方政府

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中一個(gè)繞不開的話題就是地方政府，我們感覺區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的動(dòng)力和阻力都與地方政府密切相關(guān)。地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中具有雙重性，一方面，作為中央政府、?。ㄊ校┱南聦贆C(jī)構(gòu)，必須全力貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署。長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展是國家戰(zhàn)略，各級(jí)政府積極響應(yīng)，堅(jiān)決貫徹，責(zé)無旁貸。從地方政府自身發(fā)展的角度講也有一體化的意愿，在當(dāng)前形勢下，大家都知道任何一個(gè)地方政府都無法在自我封閉式環(huán)境下實(shí)現(xiàn)自己本身的快速發(fā)展，因?yàn)槿魏我粋€(gè)地方政府在發(fā)展的過程中都會(huì)遇到許多自己無法單獨(dú)解決的跨區(qū)域的公共問題,如科技創(chuàng)新、交通便捷、環(huán)境保護(hù)、安全治理等，開展跨區(qū)域的合作是社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，這是推進(jìn)一體化的動(dòng)力。另一方面，發(fā)展仍是各級(jí)地方政府的首要職責(zé)，由各發(fā)展水平不同的地方邁向一體化，地方政府必然會(huì)直接或間接地反映當(dāng)?shù)乩嬖V求。在現(xiàn)行體制條件下，GDP仍然是衡量地方政府政績的重要標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)地方政府自身的經(jīng)濟(jì)職能繁多必然存在干涉經(jīng)濟(jì)的愿望，區(qū)域一體化意識(shí)還沒有成為地方政府及其工作人員的自覺選擇，區(qū)域共贏是個(gè)長期的、全局的美好愿景，在短期、局部來看有時(shí)還是做不到的。為了整體的長遠(yuǎn)利益，可能需要有的區(qū)域讓渡自己的市場、資源與稅收等，犧牲自己的眼前利益和局部利益，那么作為負(fù)責(zé)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地方政府會(huì)做出什么樣的選擇呢？

這些年來，地方政府在增加合作項(xiàng)目和合作資金、聯(lián)合建設(shè)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、共同培育區(qū)域市場體系和新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)等方面取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但客觀地說，地方政府合作動(dòng)機(jī)的基本出發(fā)點(diǎn)還是謀求發(fā)展自身，有利便積極推進(jìn)，無利便消極觀望，甚至?xí)霈F(xiàn)“搭便車”行為。

地方政府的行為絕不是隨心所欲、率性而為，在很大程度上是由現(xiàn)行的法律、制度缺失所決定的，需要從中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)改革、地方合作平臺(tái)機(jī)制的規(guī)范和制度化、鼓勵(lì)市場主體和公眾參與等多層面、多維度，不斷嘗試，不斷完善。

我國現(xiàn)行憲法和地方政府組織法雖然從不同的角度規(guī)定了中央政府與地方政府的法律關(guān)系及地方政府在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用,但對(duì)于地方政府之間如何發(fā)展橫向?qū)Φ汝P(guān)系,各地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的地位,以及區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的法律地位等方面卻缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。這樣一來，區(qū)域內(nèi)地方政府間的合作就缺少一個(gè)科學(xué)有效的框架,各地方主體之間的公平競爭和合作也就失去了法律保障。

從我國和西方國家政府合作的實(shí)踐來看,為了消除局部利益對(duì)區(qū)域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區(qū)基礎(chǔ)上形成共同的內(nèi)在機(jī)制，并在保證共同利益的基礎(chǔ)上制定具有約束力的共同政策和制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)組織體系內(nèi)的超行政區(qū)的協(xié)調(diào)與管理。沒有統(tǒng)一的跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，區(qū)域合作就很難進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性階段；沒有明確的協(xié)議或制度，就很難保證地方政府在追求地方利益的同時(shí)不會(huì)對(duì)共同利益產(chǎn)生消極影響。

地方政府行為在很大程度上是由財(cái)稅體制決定的。現(xiàn)行財(cái)稅體制是在20世紀(jì)80年代初的財(cái)政包干、90年代中期的分稅制基礎(chǔ)上發(fā)展過來的。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出要深化以建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性為主要特征的財(cái)稅體制改革。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。

推進(jìn)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，很重要的是合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，按照稅種屬性等原則，進(jìn)一步理順政府間收入劃分。加快稅制改革的步伐，除增加直接稅，減少間接稅，減少企業(yè)稅之外，可否考慮將屬地原則的財(cái)政稅收制改為更為靈活的屬地和異地并存的稅制。進(jìn)一步協(xié)調(diào)稅收優(yōu)惠政策，突破要素流動(dòng)障礙，公平對(duì)待要素流動(dòng)，鼓勵(lì)要素優(yōu)化配置；進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等。這樣就會(huì)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體跨區(qū)域合作與合資，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)向區(qū)域外發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)要素資源按市場需求而不是按行政需求實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域整合。

長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要面對(duì)的議題還有很多，每個(gè)方面都需要我們攻堅(jiān)克難、勇于探索、大膽創(chuàng)新、深化改革，鑒于篇幅所限，在此不一一贅述。