完善區(qū)域污染防治制度體系的戰(zhàn)略思考*

杜明軍

黨的十九大提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”的新論斷，正在深刻影響污染防治攻堅戰(zhàn)。區(qū)域污染防治新的體制機制正在形成，初步建立了企業(yè)、政府、社會各方共同參與支持的投融資機制。2013—2018年，僅中央財政在大氣污染治理方面的投入就達633億元；實施重污染的成因與治理的科技攻關(guān)專項，治污科技支撐機制發(fā)揮積極作用；構(gòu)建重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度，共同應(yīng)對重污染，發(fā)揮較好成效；開展環(huán)保督察、專項督察巡查，實施量化剛性問責(zé)制，使得“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”要求落到了實處；特別是排污許可、排污權(quán)交易、環(huán)保稅、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)染哂虚L效性，構(gòu)基礎(chǔ)、管長遠的制度建設(shè)得到持續(xù)推進，與環(huán)境影響評價“三同時”①、排污申報、限期治理、總量控制、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計等傳統(tǒng)手段深度融合，共同發(fā)揮著明顯的污染防治成效。

同時，污染防治效果尚有不盡如人意之處，環(huán)境生態(tài)狀況與其他國家相比存在明顯差距。2015年，中國、全球、歐盟和日本的PM2.5年平均濃度分別為58、44、15和15，美國的PM2.5年平均濃度則在10以下；2012年，氮氧化物排放量（折合CO2當(dāng)量萬公噸）中國約為59，美國約為29，日本約為2.5，中國的氮氧化物排放量約是美國的2倍，與日本相距甚遠。工業(yè)固體廢物產(chǎn)量由2003年的10億噸左右升至2016年的30.9億噸，十幾年間增長了兩倍多；危險廢物量由2011年的3431萬噸升至2016年的5347萬噸，五年間增長了55.8%。2015年二氧化硫排放量中國約為1860萬噸，美國約為380萬噸，中國二氧化硫排放量是美國的5倍。如此污染規(guī)模、程度及國際差距，在相當(dāng)大程度上表明區(qū)域污染防治制度體系的實施效率、效果與構(gòu)建設(shè)計初衷、社會期許存在差距。特別是公眾感受到的與公布的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)仍有差距②，反映了環(huán)境污染的頑固性與治理的長期性，隱含著污染防治的內(nèi)在復(fù)雜性，污染防治手段的單一化作用無法適應(yīng)生態(tài)環(huán)保形勢的動態(tài)性變化。急需提升污染防治制度體系的系統(tǒng)性、綜合性，加強系列配套建設(shè)。需要系統(tǒng)梳理污染防治制度體系構(gòu)建的演進經(jīng)驗，分析發(fā)現(xiàn)運行過程的不完善之處，深度挖掘各類手段之間互動的不協(xié)調(diào)根源，整合協(xié)調(diào)污染防治制度體系的功能，形成污染防治的綜合發(fā)力。

一、構(gòu)建污染防治制度體系的實踐探索

中國在排污許可制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)保稅制度、生態(tài)環(huán)境損害補償制度等領(lǐng)域進行了一系列富有成效的實踐探求，構(gòu)筑和發(fā)現(xiàn)了污染防治制度體系的基礎(chǔ)，取得了可以借鑒的實施經(jīng)驗。

1.構(gòu)建排污許可制的實踐特色

排污許可指經(jīng)依法批準、獲得許可證后，排污行為方可實施。排污許可制指有關(guān)排污許可的請求、查核、公告、停止、撤銷、監(jiān)察，規(guī)范和懲罰等方面規(guī)定的總稱。中國在20世紀80年代中期，開始施行水污染物排放許可證制，其內(nèi)容最早見諸于1988年原國家環(huán)保局為實施《水污染防治法》等而制定的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》。1990年在全國十多個城市試行包括排污申報登記、污染物總量規(guī)劃分配、排污許可證的請求和審批辦法，以及排污許可證的監(jiān)督管理等四個方面的大氣排污許可制。2016年底頒布《控制污染物排放許可制實施方案》，全面啟動蹣跚多年的排污許可制，將排污許可制建成固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)。按行業(yè)分步實現(xiàn)對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業(yè)核發(fā)排污許可證，至2020年全國基本完成“一企一證”。

排污許可制實施近30年來，已將占全國工業(yè)主要污染物排放量65%和全國工業(yè)主要污染物產(chǎn)生量50%以上的企業(yè)納入重點監(jiān)控名單，并針對省、市監(jiān)控企業(yè)名單實施排污許可政策。截至2015年年底，排污許可證頒證數(shù)量20多萬張，約占全國企業(yè)總量的1%。截至2017年年底，完成火電和造紙行業(yè)5190家企業(yè)、“2+26”城市鋼鐵和水泥行業(yè)的排污許可證核發(fā)。推進排污許可制與審批環(huán)評相配合。近幾年全國年均審批環(huán)評文件40萬份左右，其中，報告書5%，報告表45%，其余50%為登記表。加大對無證排污的監(jiān)察監(jiān)管。各級環(huán)保部門共檢查企業(yè)177萬家，查處各類違法企業(yè)19.1萬家，責(zé)令關(guān)停取締企業(yè)2萬家、停產(chǎn)企業(yè)3.4萬家、限期整改企業(yè)8.9萬家③。

2.構(gòu)建排污權(quán)交易制的嘗試探索

排污權(quán)交易是在污染物排放總量不超過允許的范圍內(nèi)，通過貨幣交換方法互相調(diào)整排污量，實現(xiàn)減排目標；是落實低成本區(qū)域污染排放總量控制目標的最有效手段。中國從20世紀80年代中期以來，嘗試在環(huán)境質(zhì)量嚴重超標區(qū)域通過排污交易辦法來節(jié)制排污總量。1991年國家環(huán)保局把包頭、開元、柳州、太原、平頂山和貴陽等六城市納入大氣排污權(quán)交易試點。2002年國家環(huán)保局選擇上海、江蘇、山東、天津、山西、河南、柳州等7個區(qū)域，開展二氧化硫排放總量控制及排污交易試點。早期的排污權(quán)交易典型案例是上海和柳州，其排污權(quán)交易試點成果對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改進、污染治理成本控制具有引導(dǎo)作用。在2007年以后的排污權(quán)交易試點深化階段，浙江、江蘇等11個省（市）先后被批準開展排污權(quán)有償使用和交易。2014年8月國家發(fā)布關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點的指導(dǎo)意見，以更好地利用市場機制促進污染治理，為全面推進排污權(quán)交易制奠定基礎(chǔ)。截至2017年底，試點地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制基本建立。

構(gòu)建排污權(quán)交易制的典型實踐特征。在市場體系建設(shè)方面，浙江、湖南、山西等的排污權(quán)交易均涉及政府拍賣初始排污權(quán)的一級市場和企業(yè)間相互交易的二級市場，但主要以一級市場為主。在納入行業(yè)領(lǐng)域方面，江蘇、浙江等主要以工業(yè)排污為主，重慶額外納入了畜牧業(yè)及服務(wù)業(yè)，河北、內(nèi)蒙古等4?。▍^(qū)）擴大到所有行業(yè)。在綠色金融創(chuàng)新支撐方面，較為普及的是排污權(quán)抵押融資和排污權(quán)租賃，其中紹興作為最活躍的試點，截至2016年年底，累計貸款額達160億元。在交易對象范圍方面，COD、氨氮、二氧化硫、NOx是主要交易指標，一些特定交易對象依據(jù)地區(qū)實際和特點被納入，如湖南的重金屬污染物和山西的煙塵、工業(yè)粉塵等。在交易定價方面，不同試點地區(qū)對同一種污染物的有償使用價格并不相同，如江蘇的COD、氨氮、二氧化硫和NOx交易價，均高于內(nèi)蒙古、重慶和湖南；同一地區(qū)下轄的不同地市的交易價格也不同。

3.構(gòu)建環(huán)保稅制的升級探索

環(huán)保稅是對直接向環(huán)境排放大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等應(yīng)稅污染物的行為征收的稅種。以環(huán)保稅取代排污費，用嚴格的稅收法律保護生態(tài)環(huán)境，是污染防治向現(xiàn)代長效治理轉(zhuǎn)變的重要舉措。2016年9月，環(huán)境稅費改革和環(huán)境保護稅立法草案經(jīng)十二屆全國人大常委會初次審議，向社會公布和進一步征求意見。2016年12月，第十二屆全國人大常委會通過《環(huán)境保護稅法》，自2018年1月1日起施行，排污費征收使用管理條例同時廢止。2017年6月，財政部、稅務(wù)總局、環(huán)保部三部門聯(lián)合發(fā)布環(huán)保稅法實施條例，對環(huán)保稅法涉及的部分內(nèi)容加以明確，向社會公開征求意見。2017年6月底，稅務(wù)總局和環(huán)保部簽署環(huán)保稅征管協(xié)作機制備忘錄，建立部局層面的征管協(xié)作機制，形成內(nèi)外聯(lián)動部署、上下協(xié)同推進的工作局面。2017年8月，三部門聯(lián)合部署，要求各地建立地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的多部門協(xié)作機制，抓緊建立基礎(chǔ)稅源數(shù)據(jù)庫等工作。

環(huán)保稅是源于排污費的升級嘗試，是首部以環(huán)境保護為目標、專門體現(xiàn)綠色稅制的獨立型環(huán)境稅稅種。與排污費相比，兩者在遵循污染者負擔(dān)原則、征收范圍、負擔(dān)程度等方面無本質(zhì)差異，但由費升級至稅具有系列優(yōu)勢。在征管方面，由環(huán)保部門改為稅務(wù)機關(guān)主導(dǎo)，通過法律剛性形成環(huán)保責(zé)任強約束。在收入使用管理方面，環(huán)保稅收入全部納入地方財政，加大地方政府治理污染的責(zé)任和力度。在適用稅額方面，采用稅負平移原則，大部分省份與原先收取的排污費差異不大，基本上不會加重企業(yè)負擔(dān)。在稅收優(yōu)惠方面，設(shè)置減免檔次，排放應(yīng)稅污染物濃度值低于國家和地方規(guī)定標準的30%時，減按75%征稅；低于50%時，減按50%征稅，以激勵企業(yè)加大減排力度。

4.構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害補償制的試點探索

生態(tài)環(huán)境損害補償根據(jù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的服務(wù)價值、保護成本、發(fā)展機會成本等因素，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律手段，保障破壞者賠償，受益者付費，受損者與保護者得到合理補償。20世紀90年代中后期，中國在森林、草原、礦山等多領(lǐng)域開展試點，四川、陜西、甘肅三省率先開展退耕還林工程試點工作；2002年擴大到20多個省區(qū)，廣東、福建等省開展了流域生態(tài)環(huán)境補償試點；2007年深圳大鵬半島開展生態(tài)環(huán)境補償，對近1.7萬原村民發(fā)放每人每月1000元的財政專項補助，激發(fā)了保護改善大鵬新區(qū)生態(tài)環(huán)境的積極性。2011年由財政部、環(huán)保部牽頭，浙江、安徽在新安江流域開展為期三年的全國首個跨省流域生態(tài)環(huán)境補償試點，中央及浙江、安徽共同出資，根據(jù)年度水質(zhì)是否達到考核標準來確定資金撥付，該流域水質(zhì)總體為優(yōu)；同時，開展九洲江、汀江、韓江、東江、灤河、渭河等六大河流的生態(tài)環(huán)境補償。近年來，開展了省內(nèi)生態(tài)環(huán)境補償嘗試，在畢節(jié)與遵義之間的貴州赤水河流域，建立上下游區(qū)域間橫向的水污染防治生態(tài)環(huán)境補償機制。上游畢節(jié)出境斷面水質(zhì)優(yōu)于Ⅱ類水質(zhì)標準，下游受益的遵義應(yīng)繳生態(tài)環(huán)境補償金；否則，上游畢節(jié)應(yīng)繳納。生態(tài)環(huán)境補償金統(tǒng)一繳入省級財政，會同省環(huán)保廳按照定向原則，通過因素法分配使用。從整體的流程設(shè)置到補償金的分配使用作出了示范。2015年國家制定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案，總體目標是2015—2017年，選擇部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作；從2018年始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；到2020年，在全國初步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度及運作機制。

二、推進污染防治制度體系建設(shè)的障礙

中國在構(gòu)筑與探索污染防治制度體系的具體實踐過程中，在排污許可制、排污權(quán)交易制、環(huán)保稅制、生態(tài)環(huán)境損害補償制等各自領(lǐng)域，以及在其間的互動協(xié)調(diào)與綜合發(fā)力方面仍存在許多亟待化解的問題與障礙。

1.推進排污許可制建設(shè)方面

第一，排污許可證的污染控制范圍過窄，沒有從水、大氣、固體廢物向噪聲、放射性、電磁輻射等領(lǐng)域擴展，作用受限。證照內(nèi)容較為空泛，未對企業(yè)治理工藝流程、污染物排放地點、排放方式、排放去向等做詳細要求。第二，排污許可證核發(fā)過程不完善，存在核發(fā)時間的權(quán)威性不足，核發(fā)條件不嚴格，核發(fā)的控制范圍有限等問題。第三，排污許可的后期監(jiān)管不到位，企業(yè)排污量在線監(jiān)控沒有全覆蓋，無法實現(xiàn)全部連續(xù)性監(jiān)測，對超濃度、超總量排污，缺乏有效數(shù)據(jù)作為執(zhí)法依據(jù)。中小企業(yè)靠現(xiàn)場采樣，效率低、時效性差，監(jiān)測數(shù)據(jù)的執(zhí)法效力難保證。對企業(yè)自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理要求。后續(xù)處罰不嚴格，處罰力度不足，起不到威懾作用。第四，排污許可制運行的配套法規(guī)標準不足，后期監(jiān)管缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，排污總量核算、許可分配、監(jiān)測核定、排污權(quán)交易等技術(shù)導(dǎo)則不足。同時，與現(xiàn)行總量控制、環(huán)評“三同時”、排污申報、排污檢測、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)有償使用和交易等環(huán)境管理制度缺乏銜接與整合。

2.推進排污權(quán)交易制建設(shè)方面

第一，排污權(quán)交易的市場體系建設(shè)不完善，主要以一級市場為主，二級市場交易基本處于停滯狀態(tài)。不同地區(qū)同一種污染物的有償使用價格不相同，對跨區(qū)域交易造成阻礙。第二，排污權(quán)交易的技術(shù)支撐能力建設(shè)不足，尚缺乏先進的環(huán)境檢測手段與相應(yīng)的技術(shù)管理經(jīng)驗，導(dǎo)致富余環(huán)境容量難以量化，無法將排污權(quán)交易量與實際排污量有效比對，喪失對排污權(quán)交易的后續(xù)有效控制。第三，排污權(quán)交易市場活躍度不高，排污權(quán)交易的各種信息成本、監(jiān)督成本等交易成本過高，程序過于復(fù)雜、時間過長，影響交易效率。第四，排污權(quán)初始配額規(guī)則不合理，初始排污權(quán)的分配根據(jù)歷史排放量等方法配給，沒有采用行業(yè)統(tǒng)一排污績效值，也未制定有效的初始排污權(quán)的分配規(guī)則，公正公平性不足。對初始排污權(quán)分配采取有償使用方式，屬于行政事業(yè)性收費范疇，加重了企業(yè)負擔(dān)，降低了政策實施效率，違背了國家減稅降費的原則。

3.推進環(huán)保稅制建設(shè)方面

第一，排污量計量的基礎(chǔ)能力建設(shè)不足，自動監(jiān)測設(shè)備采集的數(shù)據(jù)準確性和可靠性最好，但大多數(shù)納稅人未安裝，少部分安裝未按規(guī)定正常運行。第二，環(huán)保稅征收覆蓋范圍不足，僅包括大氣、水、固體和噪聲四大類應(yīng)稅污染物；稅目架構(gòu)采用列舉式，具體且有限，易產(chǎn)生遺漏；限定的征收行為僅涵蓋直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物，沒有納入影響、破壞環(huán)境的間接污染排放行為；非規(guī)?；B(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)、達標的城鎮(zhèn)污水處理廠和生活垃圾處理廠等已成為中長期主要污染排放源，環(huán)保稅沒能有效覆蓋調(diào)節(jié)；碳稅開征爭論頗多，未被納入環(huán)保稅框架中。第三，環(huán)保稅的區(qū)域調(diào)控能力不足，大部分省份大氣和水污染物的應(yīng)稅稅額是最低限額的2倍左右，江蘇是最低限額的4倍，浙江、福建基本接近最低限額，現(xiàn)實結(jié)果是不同區(qū)域不同待遇。第四，環(huán)保稅的懲戒激勵功能不足。稅率設(shè)置相對單一，標準偏低。雖增設(shè)了排污低于規(guī)定標準30%時，按75%征收減免，但對超額排污仍按標準稅率征收。雖規(guī)定了稅額上限，并沒有給予地方政府依照自身減排需求和意愿設(shè)定更高稅率的空間。第五，環(huán)保稅現(xiàn)實征管難度大，“費改稅”后，主要根據(jù)環(huán)保部門提供的數(shù)據(jù)，與納稅人申報資料比對稽征，但環(huán)保部門面對的企業(yè)數(shù)量大，難以實現(xiàn)定期現(xiàn)場監(jiān)測，一定程度上影響稅務(wù)核查的準確性。

4.推進生態(tài)環(huán)境損害補償制建設(shè)方面

第一，生態(tài)環(huán)境損害補償范圍窄，濕地、海洋、土地、荒漠等生態(tài)環(huán)境補償尚處于起步階段，大氣等領(lǐng)域未納入；生態(tài)環(huán)境補償方式少，除行政處罰外，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等未得到重視推廣；生態(tài)環(huán)境損害補償標準低，通常情況下遠低于實際所造成的損害，阻礙了后期生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作開展，也滋生了錯誤認識。第二，生態(tài)環(huán)境損害補償?shù)馁Y金來源渠道單一，除財政轉(zhuǎn)移支付外，區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向生態(tài)環(huán)境損害補償發(fā)展不足。生態(tài)環(huán)境損害補償?shù)馁Y金使用存在非?？顚Ｓ矛F(xiàn)象，資金運作的社會透明度不高，甚至擠占、挪用。企業(yè)抵觸生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的收繳，存在需承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境賠償金超過其實際資產(chǎn)承擔(dān)能力，可能導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)、倒閉、無財產(chǎn)可執(zhí)行，甚至無法找到賠償義務(wù)人等情形。第三，生態(tài)環(huán)境損害補償?shù)蔫b定評估技術(shù)仍需探索，沒成熟經(jīng)驗可借鑒，環(huán)境介質(zhì)或工作過程兩種鑒定評估技術(shù)模式，均難以全部涵蓋生態(tài)環(huán)境損害的工作內(nèi)容和工作方法。

5.推進污染防治制度體系建設(shè)方面

第一，傳統(tǒng)污染防治手段各有功能性弊端，需其他手段協(xié)同支撐才能發(fā)揮相應(yīng)的理想作用。一是環(huán)境影響評價，沒有后續(xù)的銜接制度，環(huán)評時承諾的污染治理目標，對排污單位不具有連續(xù)約束力。二是排污申報，缺少審核申報信息的技術(shù)規(guī)范，缺乏后續(xù)制度對排放情況監(jiān)督核查，在實踐中處于尷尬境地，往往只作為確定排污的基礎(chǔ)參考依據(jù)。三是限期治理，缺少其他治污手段的協(xié)同支撐，限期治理的期限長短、限期治理效果等裁決的主觀性較強。四是總量控制，沒有規(guī)范嚴謹?shù)闹T如排污許可等手段相配套，控制實施缺乏支撐基礎(chǔ)。五是環(huán)境監(jiān)測，缺乏與排污許可和總量控制等相關(guān)制度的系統(tǒng)對接設(shè)計，難以充分考慮時空和其他差別性因素。六是環(huán)境統(tǒng)計，缺少排污許可等其他治污手段的配合條件，統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺少準確性基礎(chǔ)和證據(jù)，實踐指導(dǎo)意義不強。七是環(huán)境風(fēng)險，缺乏其他污染治理手段配合。排查評估難以實現(xiàn)風(fēng)險防范關(guān)口前移。第二，排污許可制涵蓋排污申報、排放標準、排放監(jiān)測、達標判別和限期治理等各項排污控制制度的主要要求，及違法處罰等內(nèi)容，處于污染防控體系的核心地位，其他相關(guān)的污染控制政策都要基于排污許可制的構(gòu)建實施，并依托排污許可制得到落實。傳統(tǒng)污染控制手段急需自身改革完善，同時也面臨相互間的銜接問題。有些思路已清晰，有些還需持續(xù)探索；有些因事權(quán)在一個部門，銜接起來具有天然優(yōu)勢，有些須與其他不同部門及地方政府加強協(xié)調(diào)，構(gòu)建以污染許可制為核心的污染防控政策系統(tǒng)面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

三、完善污染防治制度體系的對策建議

既需要完善排污許可制、排污權(quán)交易制、環(huán)保稅制、生態(tài)環(huán)境損害補償制等各自領(lǐng)域的功能作用，也需要整合各主要污染防治制度之間的互動協(xié)調(diào)功能，以保障污染防治制度綜合發(fā)力，順利完成污染防治的歷史使命。

1.完善排污許可制

第一，完善排污許可證的審核頒發(fā)，將排污達標、滿足污染物總量目標要求、履行環(huán)評“三同時”、排污申報等納入必要條件；統(tǒng)一覆蓋范圍，以提升排污許可證數(shù)據(jù)的可比性。第二，完善排污許可制的執(zhí)行程序，逐步擴大排污在線監(jiān)控安裝范圍，推行在線監(jiān)控第三方運行管理；依證核查臺賬記錄、自行監(jiān)測結(jié)果、信息公開程度等多層面對照；采取隨機抽查方式實測證照要求；實行年審制；實施定期和不定期監(jiān)測，有權(quán)在任何合理的時間內(nèi)進入排污場區(qū)，檢查所要求的記錄和取樣化驗。第三，完善排污許可證的企業(yè)內(nèi)控機制，明確諸如主要排污點、監(jiān)測要求、信息公開等各技術(shù)節(jié)點，確保環(huán)保人員和設(shè)施配備適當(dāng)，形成定期報告制。第四，完善排污許可的信息支撐，利用環(huán)評已有基礎(chǔ)和方法，以定量跟蹤方式豐富細化行業(yè)總量核定技術(shù)，健全連續(xù)自動化監(jiān)測數(shù)據(jù)鏈；將證照申請、核發(fā)及執(zhí)法等信息納入數(shù)據(jù)平臺；預(yù)留接口，接入工商、稅務(wù)、工信、金融等部門數(shù)據(jù)，將總量控制、總量目標與達標排放相結(jié)合，與區(qū)域環(huán)境容量和質(zhì)量掛鉤，建立主要污染物和排污權(quán)基本賬戶制度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成、信息共享、社會公開，強化排污許可信用約束。

2.完善排污權(quán)交易制

第一，科學(xué)評價計算及分解排污權(quán)交易相關(guān)的污染物排放總量，劃定排污權(quán)交易控制范圍，確保排污權(quán)交易市場的規(guī)模效益；獲取確定地域的環(huán)境質(zhì)量追蹤檢測數(shù)據(jù)，分析特定污染物在該地域的遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律，制定污染物排放總量和地區(qū)分配規(guī)則；制定行業(yè)統(tǒng)一的排污績效標準或逐年削減的排放配額標準，落實到固定源的排放配額。第二，完善排污權(quán)交易市場運作體系，建立規(guī)則公開的市場交易系統(tǒng)，增加排污權(quán)交易者的數(shù)量；公開每項交易計劃和實際開展的交易情況；建立排污權(quán)交易中介經(jīng)紀機構(gòu)，為排污企業(yè)代理排污指標調(diào)整等。第三，完善排污權(quán)交易制的配套聯(lián)動，對納入排污權(quán)交易的固定源，確定NOx和SO2等污染物減排配額，可作為固定源排污許可證的部分內(nèi)容一并執(zhí)行；NOx和SO2等污染物減排配額的執(zhí)行情況單獨向責(zé)任機構(gòu)報告。充分利用現(xiàn)有環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置，將總量控制、環(huán)評“三同時”等制度一起納入日常管理工作中，以保證排污權(quán)交易的順暢運作與總量控制指標的全面落實。第四，完善排污權(quán)交易的激勵導(dǎo)向，對積極削減排污總量并有能力出售排污指標的企業(yè)，從稅收、技術(shù)、資金等方面予以扶持，并保證在重新需要增加排污指標時，以優(yōu)惠價格優(yōu)先提供等；限定局部環(huán)境質(zhì)量超標交易的單向性，局部超標排放的區(qū)域只能賣出不能買進排污權(quán)；禁止政府儲備和出讓排污權(quán)。

3.完善環(huán)保稅制

第一，完善環(huán)保稅應(yīng)稅污染量的衡量模式，按照優(yōu)先順序，合理使用包括自動監(jiān)測、監(jiān)測機構(gòu)、排污系數(shù)與物料衡算、抽樣測算等污染排放量核定方式提供的數(shù)據(jù)；鼓勵第三方監(jiān)測機構(gòu)積極介入，細化量化大氣、水、噪聲污染量的衡量；通過財政補貼、稅收減免等方式，鼓勵企業(yè)加大排污監(jiān)測設(shè)備投入，鼓勵設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)加大研發(fā)投入，推動監(jiān)測設(shè)備普及使用；重視與民間力量合作，共同織密污染物排放的監(jiān)督監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。第二，強化稅務(wù)與環(huán)保部門的協(xié)調(diào)配合，加大稅收信息化、社會化的投入，依托電子政務(wù)網(wǎng)建立統(tǒng)一的環(huán)保稅應(yīng)稅排放物的相關(guān)信息共享平臺，包括環(huán)保稅應(yīng)稅信息數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用支撐平臺和應(yīng)用系統(tǒng)等。明確和細化環(huán)保、稅務(wù)雙方的權(quán)責(zé)，形成聯(lián)席會議制、快速聯(lián)系制、信息交換制和聯(lián)合管理制等互動機制，加強聯(lián)合稅源調(diào)查配合，稅額認定協(xié)調(diào)，推進污染防治與環(huán)保稅監(jiān)管的協(xié)調(diào)雙贏。第三，完善環(huán)保稅收入的歸屬和使用機制，基于“財政收支一體化”視角，清楚地向納稅人和社會展示政府的環(huán)保舉措和資金流向；加強對各地環(huán)保稅實施效果的客觀評估，清楚編制環(huán)保方面的財政預(yù)算收支細分條目。第四，完善環(huán)保稅的實體稅收要素，逐步涵蓋光學(xué)污染、熱污染、土壤污染、揮發(fā)性有機物等其他排污行為，以及建筑施工噪聲，根據(jù)環(huán)保狀況不斷擴大和調(diào)整征稅范圍；考慮對特定污染物適用累進稅率，以保證環(huán)保稅率高于為治理污染而采用技術(shù)措施的邊際減排成本，逐步減少地區(qū)間稅率差異對企業(yè)競爭力的影響；細化稅收優(yōu)惠的條件和程序，側(cè)重于節(jié)能、治污和技術(shù)創(chuàng)新項目等優(yōu)惠導(dǎo)向。嘗試延期納稅等多元化的稅收優(yōu)惠方式。

4.完善生態(tài)環(huán)境損害補償制

第一，完善生態(tài)環(huán)境損害補償?shù)臉藴?、范圍和渠道等關(guān)鍵要素。針對草原、礦產(chǎn)、荒漠、大氣等領(lǐng)域及重點生態(tài)功能區(qū)的各自特點，分別制定補償標準；總結(jié)森林、流域等領(lǐng)域的試點經(jīng)驗，推廣應(yīng)用到大氣、濕地及重點生態(tài)功能區(qū)；加強對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng)、共建園區(qū)等多樣化的橫向補償方式探索。第二，構(gòu)建地市級層面的生態(tài)環(huán)境損害賠償專項資金賬戶，以環(huán)保和財政部門共同管理為主，邀請負有相關(guān)環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的行政主管部門，以及環(huán)保社團參與監(jiān)督；將環(huán)保稅中提取一定比例作為生態(tài)環(huán)境補償資金來源，鼓勵企業(yè)、個人、社團和民間基金的社會化募集捐贈；建立生態(tài)環(huán)境損害資金追繳的司法保障機制。第三，完善生態(tài)環(huán)境補償資金的使用管理，由地市級政府部門統(tǒng)籌決定替代修復(fù)項目，優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境賠償資金的來源區(qū)域；必須通過專家評審、公開招標、審計、監(jiān)理、評估和信息公開、公眾參與等必要程序和實施規(guī)定，確定和實施生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估、修復(fù)方案編制、修復(fù)項目的資金申請、審批、撥付、實施和驗收等項目資金專項管理。第四，加強生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膱?zhí)法機制建設(shè)，依托現(xiàn)有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土等相關(guān)執(zhí)法力量，實施生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼{(diào)查、磋商、訴訟、監(jiān)督等工作。嚴格實施生態(tài)環(huán)境損害補償論證，健全生態(tài)環(huán)境損害因果關(guān)系推定制，明晰污染物的排放種類，辨明生態(tài)環(huán)境的危害效應(yīng)。發(fā)揮社會機構(gòu)的專業(yè)作用，通過購買鑒定評估、監(jiān)測檢測、環(huán)境修復(fù)等相關(guān)服務(wù)的方式，節(jié)約相關(guān)成本；發(fā)揮環(huán)保領(lǐng)域公職律師的專業(yè)優(yōu)勢。第五，完善生態(tài)環(huán)境損害補償?shù)呐涮字贫冉ㄔO(shè)，健全生態(tài)環(huán)境補償?shù)南嚓P(guān)產(chǎn)權(quán)制度；增加地理信息技術(shù)等研究應(yīng)用力度，通過自動遙感分類工具明確資源利用格局變化，形成生態(tài)資產(chǎn)清單，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)負債表，實現(xiàn)單位面積價值量與生態(tài)環(huán)境補償掛鉤的精細化管理；完善環(huán)境責(zé)任險及財稅激勵配套，發(fā)展綠色保險金融，探索建立以強制性環(huán)境責(zé)任保險為主，與自愿性相結(jié)合的投保模式。

5.完善污染防治制度體系的協(xié)同綜合功能

第一，完善排污許可制與其他制度的銜接協(xié)同。一是與排污權(quán)交易制的銜接協(xié)同。推進排污許可與排污權(quán)交易的數(shù)據(jù)共享，利用排污許可證載明的排污權(quán)有償使用和交易記錄，構(gòu)建企業(yè)交易依據(jù)。按排污權(quán)交易后的排放量實施環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法。二是與環(huán)保稅制的銜接協(xié)同。推進排污許可與環(huán)保征稅的數(shù)據(jù)共享，依據(jù)環(huán)保部門提交的排污許可信息，以及污染排放口、排放物種類、排放數(shù)據(jù)等監(jiān)督信息，進行納稅人識別，確定數(shù)據(jù)計稅。三是與生態(tài)環(huán)境損害賠償制的銜接協(xié)同。推進排污許可與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臄?shù)據(jù)共享，參照排污許可形成的排污口、排污數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)信息，由相關(guān)評估機構(gòu)完成環(huán)境污染與生態(tài)環(huán)境損害評價，并與環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)認定的排污許可行為數(shù)據(jù)比對確認。四是與清潔生產(chǎn)審核制的銜接協(xié)同。推進排污許可與清潔生產(chǎn)審核的數(shù)據(jù)共享，依托排污許可形成的基礎(chǔ)信息，對清潔生產(chǎn)實施過程中所需要的大氣和水污染物實際排放、固廢和危險廢物產(chǎn)生量等指標條件進行審核鑒別，以提升清潔生產(chǎn)的積極作用。五是與環(huán)境風(fēng)險管理的銜接協(xié)同。在排污許可申報階段，摸清自家底數(shù)，開展環(huán)境風(fēng)險排查與評估，以防范承諾失信風(fēng)險發(fā)生；同時完善污染防治和風(fēng)險防控措施，防止申領(lǐng)不過或領(lǐng)證后的其他違法行為發(fā)生。在排污許可實施階段，定期開展環(huán)境風(fēng)險排查評估，確保關(guān)口前移，把風(fēng)險消滅在事前，以防止超許可排污行為發(fā)生，讓排污可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險盡可能處于有效監(jiān)管之下。

第二，探索排污許可制與其他制度的并入融合。一是與排污申報制的并入融合。嘗試取消排污申報制，將原排污申報的內(nèi)容作為排污許可證的申請環(huán)節(jié)，全部并入排污許可制中。構(gòu)建排污許可動態(tài)申報核查機制，明確企業(yè)排污動態(tài)申報的頻次要求、申報數(shù)據(jù)的規(guī)范性要求。完善排污許可制的排污申報內(nèi)容，還應(yīng)納入與生產(chǎn)經(jīng)營活動相關(guān)的能耗、水耗等數(shù)據(jù)，為后續(xù)排污許可實施留下伏筆。二是與環(huán)評制的并入融合。完善建設(shè)項目環(huán)評審批申報系統(tǒng)，推進與排污許可證管理信息平臺的深度銜接。依托二者在數(shù)據(jù)收集和核查方面的成熟對接，將環(huán)評作為排污許可實施初期的前銜接性政策，只有通過環(huán)評，才可以申請發(fā)放排污許可證，逐漸將環(huán)評制全部融入排污許可制，以保障從污染預(yù)防到排放控制、污染治理的全過程監(jiān)管。三是與限期治理制的并入融合。嘗試取消限期管理制，將暫扣、吊銷等限期治理措施納入排污許可的處罰機制中，將原限期管理的行政行為和環(huán)保監(jiān)管手段等內(nèi)容作為排污許可的執(zhí)法環(huán)節(jié)，全部融入排污許可制中。四是與環(huán)境監(jiān)察制的并入融合。探索將環(huán)境監(jiān)察部門的原職責(zé)范圍和內(nèi)容并入排污許可制框架，通過排污許可證的核查發(fā)放，確定企業(yè)污染源的監(jiān)察行為規(guī)范和具體實施標準依據(jù)，以保證排污許可的實施過程涵蓋環(huán)境監(jiān)察的核查、問責(zé)和處罰等內(nèi)容。

第三，完善排污許可制與其他制度的耦合充實。一是與總量控制的耦合充實。改變從上往下分解總量指標的行政區(qū)域總量控制，轉(zhuǎn)向由下向上的企事業(yè)單位總量控制，推進排污許可在環(huán)境、經(jīng)濟、技術(shù)角度的統(tǒng)一可行，落實企業(yè)對其排放行為負責(zé)、政府對其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的管理模式。二是與排放監(jiān)測制的耦合充實。完善企業(yè)排污許可證規(guī)定的自測方案，按要求定期提交排放監(jiān)測記錄。完善監(jiān)管部門的合規(guī)性監(jiān)測制度，按照監(jiān)測能力和企業(yè)歷史排放情況設(shè)計監(jiān)測方案，通過自己執(zhí)行或委托有資質(zhì)的第三方監(jiān)測機構(gòu)實施合規(guī)監(jiān)測，并作為執(zhí)法依據(jù)，最大限度地提高排污許可制與排放監(jiān)測制的耦合激勵效果。三是與環(huán)境統(tǒng)計的耦合充實。推進排污許可證管理信息系統(tǒng)建設(shè)，打造企業(yè)污染物排放情況的信息披露和共享平臺，統(tǒng)一收集、存儲、管理排污許可的統(tǒng)計信息，作為核查許可證執(zhí)行狀況的依據(jù)。

注釋

①建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，簡稱為“三同時”制度。②環(huán)保部2015年8月首次發(fā)布的《半年環(huán)境污染防治工作綜述》。③根據(jù)陳吉寧2016年4月25日在第十二屆全國人大常委會第二十次會議上所做的《國務(wù)院關(guān)于2015年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況的報告》整理。