京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體發(fā)展研究*

薄 文 廣 劉 陽 李 佳 宇

相較于涉及11個省市的長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略以及涉及64個國家的“一帶一路”倡議，涉及兩市一省的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出時間最早。當前京津冀協(xié)同發(fā)展主要集中在3個方面：交通基礎設施互聯(lián)互通（京津冀三地協(xié)同發(fā)展的硬件基礎）、區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治（以散亂污企業(yè)治理為重點的區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，當前更多采取非市場化手段來快速達到目的，但對具體政策的科學性和可行性均考慮較少）、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展（以北京非首都核心功能的有效疏解為重點）（薄文廣、殷廣衛(wèi)，2017），其中，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重。區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同，除發(fā)達地區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)移到相對欠發(fā)達地區(qū)這一方式外，發(fā)達地區(qū)地方政府或成熟園區(qū)管理機構(gòu)與相對欠發(fā)達地區(qū)地方政府或園區(qū)管理結(jié)構(gòu)之間“集體對集體”的合作方式也日益成為津冀兩地與北京進行產(chǎn)業(yè)協(xié)同的重要合作方式，特別是在當前經(jīng)濟增長方式逐漸由投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的新常態(tài)背景下，自主創(chuàng)新能力強、區(qū)域帶動作用大的北京中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)就成為津冀兩地各級政府競相吸引與合作的重點對象。津冀兩地都希望借助中關(guān)村強大的自主創(chuàng)新能力引進中關(guān)村優(yōu)質(zhì)企業(yè)，或是通過在轄區(qū)內(nèi)的研發(fā)轉(zhuǎn)化，構(gòu)建京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，最終實現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展和提升，而與此同時，中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)也有為企業(yè)降低成本、更有效地拓展外部市場以及突破空間約束實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求（郭洪，2014）。因此，在雙方彼此需求互補和京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，津冀兩地紛紛與中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)簽訂合作協(xié)議，共建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，以達到1+1＞2的協(xié)同合作效果。

一、京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的特征分析

截至2018年年底，中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)與津冀共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體共有11個（天津2個，分別是寶坻京津中關(guān)村科技城以及濱海中關(guān)村科技園；河北9個，包括最新成立的雄安新區(qū)中關(guān)村科技園）。這些協(xié)同創(chuàng)新共同體，在京津冀三地創(chuàng)新驅(qū)動以及產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面發(fā)揮著重要的支撐和促進作用。截至2018年6月，中關(guān)村企業(yè)累計在津冀兩地建立分支機構(gòu)共計7244家，其中：設立分公司數(shù)量為3360家（天津為1088家，河北為2272家）,設立子公司數(shù)量為3884家（天津為2104家，河北為1780家）。在工作協(xié)同對接方面，中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)成立了推進京津冀協(xié)同創(chuàng)新工作領(lǐng)導小組，并與科技部京津冀科技創(chuàng)新協(xié)同推進工作小組、京津冀三地科委及多地協(xié)同辦等機構(gòu)建立了工作聯(lián)絡機制，在推進中關(guān)村各類創(chuàng)新主體跨區(qū)域合作上，積極引導京津冀科研技術(shù)服務機構(gòu)與企業(yè)，跨區(qū)域開展聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)與示范應用，并成立了京津冀協(xié)同發(fā)展科技成果轉(zhuǎn)化促進平臺，中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)與津冀共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體的主要內(nèi)容如表1所示。從表1可以看出，上述協(xié)同創(chuàng)新共同體的特征主要有4個方面。

表1 中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)與津冀共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體情況簡介

1.重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)均為“高大上”的高端、新興產(chǎn)業(yè)

中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)與津冀共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)均為市場規(guī)模較大的電子信息產(chǎn)業(yè)以及高端裝備制造、新能源新材料、生物制藥等國家給予大力資金和政策扶持的戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)。一方面，這與中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。據(jù)統(tǒng)計，2017年在中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，在技術(shù)領(lǐng)域統(tǒng)計的主要指標中，電子信息、先進制造、新能源與高效節(jié)能技術(shù)、新材料與應用技術(shù)、生物工程和新醫(yī)藥等占其全部總收入的比重高達75.6%，這些高端產(chǎn)業(yè)是中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)固有的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。另一方面，津冀地區(qū)的地方政府也偏愛于引進這些附加值較高、創(chuàng)稅能力較強的高端產(chǎn)業(yè)，并試圖利用承接中關(guān)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難得契機，通過引進中關(guān)村的先進技術(shù)來發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟。因此，作為供應方的中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和作為需求方的津冀地方政府及相關(guān)機構(gòu)紛紛在相關(guān)高端產(chǎn)業(yè)方面展開合作。然而實際上，高端產(chǎn)業(yè)的引進不僅僅需要廉價的土地資源，在這些完備硬件的基礎上，更需要高素質(zhì)的人才以及與上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)相互配套的更為一流的發(fā)展環(huán)境。

2.開發(fā)面積個體差異大且主要集中在環(huán)京區(qū)域

從表1中可以看出，津冀與中關(guān)村合作共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體的合作共建面積大小不一，并且個體差異大，最小的是保定中關(guān)村創(chuàng)新中心，占地面積僅有0.062平方千米（更多是幾個樓宇或占地面積較小的標準廠房而非大型制造業(yè)廠房），最大的是中關(guān)村海淀園秦皇島分園，占地面積達到128平方千米。而實際上，隨著科學技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展水平的進步，對于高度依賴創(chuàng)新的園區(qū)而言，單純擴大合作面積已經(jīng)沒有太大意義，反而會由于合作面積的一味擴大，呈現(xiàn)出經(jīng)濟體量難以匹配的不足，甚至會由于開發(fā)面積過大造成前期費用投入過多，從而導致合作難以維系。例如始建于1994年，經(jīng)過20多年的開發(fā)建設，當前已經(jīng)成為國家間戰(zhàn)略合作典范的蘇州工業(yè)園區(qū)的中新合作區(qū)僅有80平方千米。而從津冀合作主體坐落地點看，這些合作地點大多位于臨近北京的保定、天津、承德、秦皇島、張家口、唐山和石家莊等地區(qū)，均可以通過便捷的路網(wǎng)較快速到達北京，從而可以更好地融入首都經(jīng)濟圈。

3.合作主體主要為園區(qū)管委會與地方政府之間的“集體對集體”

從表1可以看出，在津冀與中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)合作共建的11個協(xié)同創(chuàng)新共同體中，中關(guān)村科技園管委會與項目所在地同級或上一級地方人民政府簽訂協(xié)議的占大多數(shù)，總數(shù)達6個，中關(guān)村科技園管委會與項目所在地功能區(qū)管委會或上級行政機構(gòu)（多屬于地方政府的派出機構(gòu)）簽訂協(xié)議的占3個，由中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)下屬分園所在地地方政府與項目所在地地方政府簽訂協(xié)議的有2個。而且從津冀合作方簽訂的地方政府能級上看，有一些是地級市的人民政府，還有一些是區(qū)縣級別的人民政府，而無論是行政資源調(diào)配能力還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，相對而言，上級地方政府通常強于下級地方政府。此外，從合作類型上看，上述所有的協(xié)同創(chuàng)新共同體都屬于中關(guān)村科技園管委會或地方政府與項目所在地的地方政府或園區(qū)之間簽訂的“集體對集體”的合作協(xié)議，而非單個企業(yè)轉(zhuǎn)移和擴散的“單打獨斗”，這些區(qū)際協(xié)同創(chuàng)新合作更多的是基于行政合作而非單純的市場行為，合作雙方的相關(guān)政府部門如何在未來的發(fā)展中不缺位、不越位，這將是協(xié)同創(chuàng)新合作取得成功的關(guān)鍵。

4.成立時間集中在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略批復后

2013年5月，習近平總書記提出打造京津“雙城記”，同年8月，習近平總書記在北戴河暑假會議上正式提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”。為落實黨中央的決策部署，京津冀三地進行了很多交流與互動，2013年5月，天津市委原書記孫春蘭率團赴河北學習考察；2014年6月，原北京市委書記郭金龍率團赴河北學習和考察；2015年5月，原天津市長黃興國率團赴北京考察和交流。因此，中關(guān)村與津冀兩地合作共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體除了寶坻京津中關(guān)村科技城以及中關(guān)村海淀園秦皇島分園簽訂協(xié)議的時間在2013年外，其余協(xié)同創(chuàng)新共同體簽訂協(xié)議的時間都集中在2014年和2015年。需要特別指出的是，由于雄安新區(qū)于2017年4月設立，因此雄安新區(qū)管理委員會與中關(guān)村科技園簽訂協(xié)議的時間較晚。從以上簽訂協(xié)議的時間可以看出，京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的成立時間呈現(xiàn)出與國家戰(zhàn)略或政策推進高度相關(guān)的特征，這進一步說明，這些協(xié)同創(chuàng)新共同體的建立更多是響應國家政策號召的結(jié)果。

二、京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的發(fā)展困境

以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為例，在對京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的主要特征進行梳理后，找準京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體目前所面臨的發(fā)展困境進行深入剖析，十分有利于京津冀各地區(qū)充分了解自身的特點，發(fā)揮各自優(yōu)勢，降低合作成本，提高合作效率，實現(xiàn)共贏。

1.相關(guān)制度壁壘及北京郊區(qū)發(fā)展訴求導致中關(guān)村企業(yè)較難轉(zhuǎn)移

轄區(qū)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)移引致地方政府稅收流失成為地方政府不愿進行企業(yè)轉(zhuǎn)移的一個較大制度因素。雖然財政部和國家稅務總局在2015年聯(lián)合發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，但目前尚無具體實施細則，而且設定門檻過高①，過高的門檻標準對于一些有意向轉(zhuǎn)移的中小企業(yè)并不適用，而且，在實際操作中，不同行業(yè)和規(guī)模的企業(yè)，異質(zhì)性差異明顯，用一個統(tǒng)一固定的標準來簡單劃分兩地分享比例缺乏針對性，導致政策較難落地。另外，京津冀三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移稅收分享政策在實施過程中也會有相應的成本，例如作為產(chǎn)業(yè)遷入地的河北和天津面臨著巨大的環(huán)境保護成本和公共服務提供成本，這些成本沒有在遷入地和遷出地之間進行合理分攤，在客觀上也制約了津冀承接中關(guān)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的積極性。此外，北京內(nèi)部各區(qū)之間日益凸顯的非均衡發(fā)展現(xiàn)象與北京的整體發(fā)達形成了鮮明對比。2017年海淀、朝陽、東城和西城四區(qū)經(jīng)濟總量占全市16個區(qū)的三分之二，而其面積僅占到全市總面積的6.02%，其中，排名第一的海淀區(qū)的產(chǎn)值是排名最后的延慶區(qū)的43倍，如果從單位國土面積的產(chǎn)值看，排名第一的西城區(qū)則是排名最后的延慶區(qū)的1117倍，北京其他較落后的幾個區(qū)也還有著巨大的發(fā)展壓力，也迫切需要吸引北京核心區(qū)域的產(chǎn)業(yè)來加以支撐。在這種情況下，對于北京地方政府而言，最主要的是先將北京具有核心優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到北京周邊區(qū)域。統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，2017年位于北京主城的城六區(qū)向郊區(qū)輸出技術(shù)合同成交額（193.8億元）的增速是流向津冀技術(shù)合同成交額（203.5億元）增速的三倍以上（分別是101.1%和31.5%）。另外，北京中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)“1區(qū)16園”的區(qū)域布局及懷柔科學城、昌平未來科技城的建設與發(fā)展都需要大量高精尖企業(yè)的入駐，這些原因都使得北京地方政府更希望中關(guān)村企業(yè)較多地進行市內(nèi)轉(zhuǎn)移而非跨市的省際轉(zhuǎn)移。

2.津冀較滯后的產(chǎn)業(yè)承接能力導致中關(guān)村企業(yè)較少轉(zhuǎn)移

當前京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各不相同，北京處于三產(chǎn)占比超過80%的后工業(yè)社會階段，天津處于工業(yè)化后期，河北則正處于快速工業(yè)化中，津冀處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端。雖然，合適的產(chǎn)業(yè)梯度是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎，但若梯度差異過大，則會導致產(chǎn)業(yè)與轉(zhuǎn)移環(huán)境不匹配，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移受阻。京津冀間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的較大差異使處于不同工業(yè)化階段的產(chǎn)業(yè)依賴性低、上下游關(guān)聯(lián)度弱，京津冀地區(qū)無法通過產(chǎn)業(yè)合作、資源共享、產(chǎn)業(yè)融合的方式形成良好的產(chǎn)業(yè)互動。以電子信息產(chǎn)業(yè)為例，在交通日益發(fā)達的今日，北京的相關(guān)企業(yè)更愿意去配套能力更強的長三角和珠三角地區(qū)，而非物理距離更近但配套能力不強的天津與河北（蘇文松、方創(chuàng)琳，2017）。統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明，2016年，北京流向津冀的技術(shù)合同為3848項，成交金額為154.7億元，占北京流向外省市成交額的7.7%；而流向長三角地區(qū)的成交額占北京流向外省市的13.9%，遠超津冀地區(qū)。此外，在京津冀地區(qū)的創(chuàng)新投入以及地方政府行政效能等軟承接能力上，京津冀三地之間也存在著較大差異。根據(jù)《2017年中國科技統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)顯示，2016年，天津R&D經(jīng)費內(nèi)部支出為537億元，河北為383億元，北京為1484億元，即北京的研發(fā)投入經(jīng)費是天津的2.76倍，是河北的3.87倍，北京的研發(fā)經(jīng)費投入強度為5.5%，天津為2.37%，河北僅為0.78%。顯然，北京對于創(chuàng)新經(jīng)費方面的投入要遠遠大于天津和河北。在政府行政效能方面，河北的政府行政體系效率及政府官員的專業(yè)能力和政策執(zhí)行能力，與北京和天津相比，存在比較突出的“斷層式”差距（張杰、鄭若愚，2017），在當前中國區(qū)際間通勤成本日益減小的背景下，上述因素使得中關(guān)村高科技企業(yè)更愿意選擇綜合承接能力較發(fā)達的長三角和珠三角地區(qū)，而非津冀地區(qū)。另外，從津冀區(qū)域布局視角看，津冀與北京中關(guān)村共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體的地理位置均非天津與河北發(fā)展較好的成熟地區(qū)，而是發(fā)展欠佳或是準備發(fā)展的新興區(qū)域，這些地區(qū)的地方政府均希望借助北京的力量來發(fā)展壯大自己而非拿出自己的優(yōu)質(zhì)區(qū)位與北京進行有機合作，因此，上述區(qū)域的精英社會配套設施，例如醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等社會公共服務較差②，在當前“人隨產(chǎn)走”日益轉(zhuǎn)向“產(chǎn)隨人動”的大背景下，津冀軟硬件設施均較滯后的產(chǎn)業(yè)承接能力導致中關(guān)村企業(yè)較少向這些地區(qū)轉(zhuǎn)移。

3.各地地方政府推動三地合作導致中關(guān)村企業(yè)轉(zhuǎn)移缺乏持續(xù)性

實際上，包括上述11個京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體在內(nèi)，當前京津冀地區(qū)已經(jīng)形成了河北雄安新區(qū)和北京城市副中心兩個集中承載地，曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)、天津濱海新區(qū)、張承（張家口、承德）生態(tài)功能區(qū)四大戰(zhàn)略合作功能區(qū)及46個專業(yè)化、特色化承接平臺的“2+4+46”大格局。但上述平臺更多是北京地方政府或功能區(qū)管委會或津冀地方政府及功能區(qū)管委會之間的“集體對集體”的政府主導行為，市場化配置資源的水平較低，此外，這些承接平臺內(nèi)部在爭奪有限③的北京疏解資源上也存在著激烈競爭。當前，京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建立和發(fā)展的動力來源主要是企業(yè)外部，京津冀三地合作仍然是由各地政府或相關(guān)園區(qū)管理部門主導，多屬于建立在地方政府行為上的“集體對集體”的協(xié)同合作方式，市場配置資源的效率沒有被完全激發(fā)，企業(yè)內(nèi)部自身的真實利益訴求沒有得到足夠重視。政府主導雖然能夠在短時期內(nèi)完成協(xié)作創(chuàng)新共同體初期的各項基礎設施建設等硬件建設，但兩地相關(guān)集體對合作園區(qū)管理的過多干預也容易導致其對政府政策以及頂層設計的過度依賴，特別是部分地方政府對京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的認識不到位，存在著“京津冀協(xié)同創(chuàng)新僅是天津和河北疏解北京非首都核心功能以解決北京大城市病”或“天津和河北只是北京不需要產(chǎn)業(yè)的承接者”等不當認知，這些都會阻礙京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的深入推進。此外，這種共贏合作是非市場意義的集體行為，受到合作雙方地方政府相關(guān)人員及政策或國家戰(zhàn)略變動的不可控影響較大，更多地方政府推進三地合作的行為也會導致中關(guān)村企業(yè)的轉(zhuǎn)移缺乏持續(xù)性，從長遠來看，反而會不利于三地基于市場意義上的共贏合作。

4.北京新布局及雄安新區(qū)建設導致中關(guān)村企業(yè)更多處于觀望狀態(tài)

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進的日益深入，北京的區(qū)域布局也發(fā)生了較大改變，北京將通州區(qū)作為城市副中心，使得北京的發(fā)展重點向東轉(zhuǎn)移，但通州副中心的設立絕不單純意味著相關(guān)行政人員的轉(zhuǎn)移，而是意味著一個全新的包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升的產(chǎn)城融合發(fā)展重大工程的展開。按照北京規(guī)劃，到2025年，通州區(qū)將建成符合城市副中心定位的包括IT信息軟件、智能制造等在內(nèi)的七大千億級產(chǎn)業(yè)集群。另外，在北京南部區(qū)域依托北京大興國際機場建立的總規(guī)劃面積為170平方千米的北京臨空經(jīng)濟區(qū)也是北京重點建設的高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。此外，河北雄安新區(qū)是黨中央舉全國之力打造的國家級新區(qū)，天津和北京的主要負責人也多次公開表示會全力支持雄安新區(qū)建設。雄安新區(qū)作為北京非首都核心功能疏解的集中承載地，對于北京高端、優(yōu)質(zhì)資源的巨大吸引力已經(jīng)顯現(xiàn)，越來越多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)、知名大學及科研機構(gòu)都希望入駐雄安新區(qū)④。北京城市新布局和雄安新區(qū)規(guī)劃建設的預期使得中關(guān)村相關(guān)企業(yè)甚至國家相關(guān)管理機構(gòu)都在等待和觀望中，而且，天津和河北其他城市承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺的定位與雄安新區(qū)中關(guān)村科技園的定位及重點招商方向又多有重疊或相近，在缺乏錯位或補位的情況下，很大程度上增加了除雄安新區(qū)中關(guān)村科技園⑤外其他創(chuàng)新協(xié)同共同體吸引相關(guān)優(yōu)勢資源入駐的難度。

綜上所述，由于面臨上述一些非企業(yè)可以控制的情形，北京中關(guān)村企業(yè)轉(zhuǎn)移到以上11個合作創(chuàng)新共同體的進展并不如預期順利，一些產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)陷入艱難度日甚至瀕臨失敗的困境。以天津吸引北京投資為例，雖然近些年來天津?qū)Ρ本┢髽I(yè)進行了大規(guī)模的招商引資以及大力宣傳，但北京投資進津的比例并沒有迅猛增長，北京投資占天津全市吸引內(nèi)資的比例由2014年的34.18%上升到2016年的37.46%，2017年又輕微下滑到37.36%，并且其中接近一半的北京在津投資是房地產(chǎn)業(yè)而非先進制造業(yè)等實體部門。

三、完善京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的政策建議

在分析京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的發(fā)展特征及發(fā)展困境后，以此為基礎，對京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的完善與發(fā)展提出相關(guān)對策建議，不僅有利于京津冀地區(qū)的發(fā)展，還能為長三角和粵港澳大灣區(qū)等國內(nèi)其他區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新共同體發(fā)展提供借鑒，進而深化和完善跨區(qū)域合作，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

1.中央統(tǒng)籌頂層設計，地方政府創(chuàng)新先行先試

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略出臺之前，京津冀三地已經(jīng)呈現(xiàn)“三個和尚沒水吃”的局面，因此，中央層面理性的頂層設計就成為京津冀創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略得以深入推進的重要制度保障。中央的促進作用應重點放在解決憑借三地各自力量均無法解決的一些制度性政策壁壘和規(guī)定上（薄文廣、陳飛，2015），如當前不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的稅收政策以及限制人才轉(zhuǎn)移的醫(yī)保和子女入學政策等。而隨著作為疏解北京非首都功能集中承載地的雄安新區(qū)的設立，一些部屬或央屬高校、醫(yī)院、行政事業(yè)單位及科研院所等機構(gòu)也會逐漸轉(zhuǎn)移到雄安新區(qū)，因此建立兼顧京津冀各方利益的“北京愿意放，河北、天津等地愿意接”的三地共贏稅收分享機制迫在眉睫。此外，京津冀三地地方政府也應緊緊抓住協(xié)同發(fā)展這一難得歷史契機，主動向中央等部門積極申請先行先試改革和試驗，將政策制定的重點聚焦于制約創(chuàng)新體系建設及產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的痛點、難點、困點和堵點（張亞鵬，2018），以更好清除相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策路障。在中央等上級部門支持下，應積極探索建立京津冀地區(qū)主要城市干部互相在對方對口職能部門掛職的制度，以實現(xiàn)換位思考，特別是那些與創(chuàng)新機制、工業(yè)發(fā)展、市場化以及一體化建設緊密相關(guān)的專業(yè)政府部門，更應加大三地官員雙向置換和交流體系的規(guī)模與層次（張杰、鄭若愚，2017），以加快提升津冀兩地各級政府的專業(yè)行政效能。另外，京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的發(fā)展不能僅依賴于北京中關(guān)村企業(yè)和機構(gòu)的轉(zhuǎn)移增量，應該下大力氣有效激活和整合津冀兩地的創(chuàng)新資源存量，并將民營經(jīng)濟發(fā)達的廣東企業(yè)作為引資重點，形成京籍和非京籍兩條腿走路的發(fā)展格局。當前城市之間爭奪創(chuàng)新資源的競爭日趨激烈，且這種競爭日益由單純的硬件競爭轉(zhuǎn)向制度和政策創(chuàng)新等軟件競爭。一些先行先試政策的創(chuàng)新毫無疑問要涉及對一些舊規(guī)定的改制，在沒有改革容錯機制的情況下，相關(guān)行政審批人員更愿意采取風險最小化的方式——不批或少批，而非采取增加地方潛在收益及自身風險的多批方式。因此，當前出現(xiàn)了許多為了改革而改革，為了發(fā)文件而發(fā)文件，沒有擔當?shù)男姓蛔鳛樾袨?，而依靠懲治不作為這種負向懲罰手段的效果遠遠比不上鼓勵正向作為的效果。京津冀三地應著力構(gòu)建改革容錯機制，鼓勵基層大膽先行先試，避免讓先行者獨自承擔試錯成本，進而加快形成與改革舉措前后呼應、互相配合、上下互動的良性格局。

2.合作主體間構(gòu)建權(quán)責匹配，多層次的制度化合作機制

在當前津冀與中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)合作共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體中，津冀對中關(guān)村的需求遠大于后者對前者的需求，因此在合作雙方彼此依賴程度不對等的情況下，制定津冀和中關(guān)村雙方均能接受的合作機制是當前工作的重中之重，應根據(jù)三地協(xié)同創(chuàng)新共同體的實際發(fā)展特征，通過充分協(xié)商來構(gòu)建一個包含合作雙方權(quán)利、責任、收益、風險甚至退出方式等在內(nèi)的、權(quán)責匹配較為詳細的合作框架，并建立定期的高層溝通和協(xié)調(diào)機制，以推動和解決協(xié)同創(chuàng)新共同體在建設和發(fā)展過程中遇到的難題。在初期，依靠地方政府主導并通過強有力的行政權(quán)力和行政命令來推行京津冀協(xié)同發(fā)展具有其可行性和必要性，但隨著三地協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的日益深入，迫切需要適時向政府、企業(yè)及社會組織之間多層次、良性互動的網(wǎng)絡型合作方式轉(zhuǎn)變。在強化京津冀三地地方政府及相關(guān)功能區(qū)管理機構(gòu)之外，應進一步強化中介機構(gòu)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等非政府組織的作用，積極建立跨地區(qū)的行業(yè)協(xié)會聯(lián)盟或新行業(yè)協(xié)會組織，協(xié)同政府一起共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場規(guī)則，推進區(qū)域市場秩序的建立，探索區(qū)域各類市場資源的對接與整合，使之成為區(qū)域資源整合的市場主體和紐帶。如京津的“研發(fā)—轉(zhuǎn)化—生產(chǎn)合作”和“總部—服務—生產(chǎn)”聯(lián)盟，“海陸空”聯(lián)動交通體系、互聯(lián)電子口岸、人才與產(chǎn)業(yè)信息聯(lián)盟（平臺）等，可以以此為依托進一步完善京津冀三地的創(chuàng)新合作。

3.找準產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同對接點，構(gòu)建高效優(yōu)質(zhì)服務體系

津冀兩地與中關(guān)村企業(yè)的合作要找準雙方產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同的對接點，而非什么企業(yè)都可以照單全收，要把握中關(guān)村不同類型創(chuàng)新型企業(yè)的新趨勢，北京創(chuàng)新型科技企業(yè)通常會把研發(fā)出來的高技術(shù)迅速產(chǎn)業(yè)化并作為擴大發(fā)展的有利契機，投資公司和基金公司等金融類機構(gòu)聚焦于新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和尋找科技成果孵化新投向，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等IT公司著眼于“互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)行業(yè)”建設的效率提升。津冀應找準新一代移動通信、節(jié)能環(huán)保、人工智能應用等產(chǎn)業(yè)及項目的關(guān)鍵節(jié)點，以實現(xiàn)自身市場潛力與北京創(chuàng)新優(yōu)勢的有機對接。例如，天津可借助擁有“天河”系列的優(yōu)勢來吸引大數(shù)據(jù)、移動醫(yī)療、電子商務等與超算應用相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，利用國際生物醫(yī)藥聯(lián)合研究院等創(chuàng)新優(yōu)勢，以合作研發(fā)或者外包研發(fā)等方式為北京眾多醫(yī)藥企業(yè)提供服務，進而加速相關(guān)應用產(chǎn)業(yè)的聚集，實現(xiàn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的深入對接。此外，津冀兩地的承接平臺應通過加快“放管服”改革，實行“不見面”審批、“承諾制”無審批等措施，簡化企業(yè)辦事流程，降低入駐企業(yè)的制度性交易成本，為入駐產(chǎn)業(yè)和人才營造良好的經(jīng)商與工作環(huán)境，并把放活市場和完善市場經(jīng)濟體制作為提升服務水平和營造優(yōu)質(zhì)環(huán)境的著力點。與此同時，隨著人們收入水平的提升以及對美好生活的向往，“人隨產(chǎn)動”日益轉(zhuǎn)為“產(chǎn)隨人走”，而且越是高端人才越是對軟環(huán)境愈發(fā)看重。因此，津冀應進一步強化協(xié)同創(chuàng)新共同體在交通（特別是軌道交通）、教育（重點是中小學）、衛(wèi)生等社會公共服務領(lǐng)域的先行意識，通過完備的精英社會配套設施來吸引和留住人才，進而通過市場化的方式吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)入駐，走產(chǎn)城融合發(fā)展的新路。

4.聚焦重點創(chuàng)新共同體建設，積極探索協(xié)同發(fā)展新路徑

津冀與北京中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)共建的創(chuàng)新共同體在其建設與發(fā)展過程中，應做到“少而精”而非“多而全”，應聚焦于濱海中關(guān)村科技園⑥、曹妃甸高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化基地、正定中關(guān)村基地以及雄安新區(qū)中關(guān)村科技園等重點創(chuàng)新共同體的建設上來，而非四處開花⑦，對一些承接能力較低和實際協(xié)同創(chuàng)新效果較差的平臺應進行有機整合，并要敢于堅持土地的“留白”和“留空”原則。各協(xié)同創(chuàng)新共同體的招商引資部門在精準承接目標的同時，應進一步明確招商實施方案，實現(xiàn)由多元招商向精準招商轉(zhuǎn)變，由項目招商向產(chǎn)業(yè)鏈招商轉(zhuǎn)變，由招商引資向招商選資轉(zhuǎn)變。此外，京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體之間應積極探索協(xié)同發(fā)展的新路徑，實現(xiàn)各創(chuàng)新共同體之間的深度對接和功能互補。如京津冀三地地方政府應按照一定比例出資，廣泛吸引社會資本以及市場化專業(yè)運營機構(gòu)，設立產(chǎn)業(yè)引導基金，并建立制度化的溝通協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機制，加強彼此間的聯(lián)系，實現(xiàn)信息共享（包括一些成功的實踐經(jīng)驗，甚至是一些失敗的教訓等）、資源互補，避免出現(xiàn)惡意競爭，以更好實現(xiàn)京津冀三地資源的整合與協(xié)同。

注釋

①如企業(yè)需符合遷入地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局條件，且遷出前三年內(nèi)年均繳納“三稅”地方留成部分大于或等于2000萬元。此外，以遷出地區(qū)分享“三稅”達到企業(yè)遷移前三年繳納的“三稅”總和為上限，達到分享上限后，遷出地區(qū)不再分享。②包括到現(xiàn)在為止，許多地方在發(fā)展一個較新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)時，都遵循著“人隨產(chǎn)走”的特征，即把重點都放在通過土地、財稅及補貼等優(yōu)惠政策吸引相關(guān)企業(yè)入駐，進而通過企業(yè)招聘來吸引外來人口流入，最終實現(xiàn)地方政府、企業(yè)、就業(yè)人員三方共贏，因此地方政府及相關(guān)管理機構(gòu)對需要長期投資而又短期對經(jīng)濟發(fā)展有立竿見影效果的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等社會公共服務業(yè)普遍重視不夠，遠滯后于現(xiàn)實需求。③根據(jù)北京市場監(jiān)管局最新發(fā)布的2018年北京市場主體發(fā)展分析報告顯示，截至2018年年底，北京實有企業(yè)165.45萬戶，僅有780戶企業(yè)遷出北京，其中遷移到河北和天津的總共只有213家。④雄安新區(qū)幾乎是目前中國企業(yè)注冊最難地區(qū)，據(jù)統(tǒng)計，截至2017年11月底，經(jīng)過雄安新區(qū)管委會的嚴格審核，阿里巴巴、騰訊、百度、京東金融、中船重工、中國建筑等48家中國頂級企業(yè)獲準落戶雄安新區(qū)。⑤因為雄安新區(qū)的成立和建設是國家的千年大計，是自上而下的戰(zhàn)略考量結(jié)果，其發(fā)展會更多集中于全中國的優(yōu)質(zhì)資源，其他京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的成敗更多取決于自身的努力，本質(zhì)上與雄安新區(qū)中關(guān)村科技園不具有可比性。⑥實際上，當前北京的重點發(fā)展地區(qū)已經(jīng)由之前的西北方向（北京西北方向被太行山和燕山所阻斷，因此隨著北京經(jīng)濟的擴展，北京西北方向發(fā)展也受到自然條件的限制）轉(zhuǎn)向東南方向，而天津經(jīng)濟發(fā)展重點也應該順應北京經(jīng)濟格局的變化而由之前的東向和南向發(fā)展改為向西向和北向重點發(fā)展，以更好地實現(xiàn)和北京的相向發(fā)展而非相對發(fā)展，因此天津與中關(guān)村合作設立的協(xié)同創(chuàng)新共同體，應放在已經(jīng)有較好產(chǎn)業(yè)基礎的武清京濱工業(yè)園或是武清開發(fā)區(qū)附近，而非是現(xiàn)在擁有較少產(chǎn)業(yè)基礎的濱海新區(qū)（原北塘地區(qū)），從很大程度上，順應市場規(guī)律的科學的協(xié)同創(chuàng)新共同體選址也是其可持續(xù)發(fā)展的重要前提。⑦這種四處開花的效果在很大程度上是因為三地地方政府為了急迫達到上級協(xié)同要求，而實際上，在北京中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)與津冀合作設立的協(xié)同創(chuàng)新共同體中，北京中關(guān)村管理委員會并沒有投入太多，也沒有實際派遣常駐相關(guān)機構(gòu)和人員，即使合作失敗，也沒有太多的實際損失，因此也樂于合作。