無廢城市建設(shè)：新理念 新模式 新方向

編者按：2018年12月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》，提出要在全國范圍內(nèi)選擇約10個有條件、有基礎(chǔ)且規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘?，開展“無廢城市”建設(shè)試點，并且明確了“無廢城市”建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)、實施步驟和保障措施。這是黨中央、國務(wù)院在打好污染防治攻堅戰(zhàn)、決勝全面建成小康社會關(guān)鍵階段做出的重大改革部署，也是推動中國生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)城市綠色循環(huán)發(fā)展的有力抓手?！盁o廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念為引領(lǐng)的一種城市發(fā)展模式，更是一種先進的城市管理理念。如何深入理解這一理念的科學(xué)內(nèi)涵，如何探索建立“無廢城市”建設(shè)綜合管理制度和技術(shù)體系，形成一批可復(fù)制、可推廣的“無廢城市”建設(shè)示范模式，如何真正實現(xiàn)“無廢城市”等成為學(xué)界關(guān)注的熱點問題，基于此，本刊特邀知名專家對相關(guān)問題進行討論，以期對該問題的研究和解決提供有益借鑒。

“無廢城市”建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵與探索方向

張占倉

黨的十九大以來，黨中央下決心鐵腕治污，積極組織污染防治攻堅戰(zhàn)，環(huán)境治理效果初步顯現(xiàn)。為深入貫徹習(xí)近平同志的生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神，2018年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》?！盁o廢城市”建設(shè)試點開始部署，一項重大污染防治工作進入試驗推進狀態(tài)，如何理解其科學(xué)內(nèi)涵、厘清其實踐基礎(chǔ)、開展管理探索、推動實際工作順利起步等，都需要認(rèn)真研究。

一、“無廢城市”的科學(xué)內(nèi)涵

“無廢城市”在全球范圍內(nèi)興起了近20年，但“無廢城市”在國際上沒有統(tǒng)一的定義。按照國務(wù)院辦公廳文件，“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。這個定義具有顯著的時代特色，它把中國系統(tǒng)提出的五大新發(fā)展理念融入其中，能夠比較充分地體現(xiàn)當(dāng)今發(fā)展中國家經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求。但是，從科學(xué)意義上分析，不嚴(yán)謹(jǐn)之處也很明顯。比如，“將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式”，什么是最低？沒有量的概念，無法進行比較與鑒別。

“無廢國際聯(lián)盟”對“無廢城市”的定義是：“通過負(fù)責(zé)任地生產(chǎn)、消費、回收，使得所有廢棄物被重新利用，沒有廢棄物焚燒、填埋、丟棄至露天垃圾場或海洋，從而不威脅環(huán)境和人類健康”。這個定義，簡單明了，內(nèi)涵比較科學(xué)，落腳到“不威脅環(huán)境和人類健康”，表述與實踐比較容易形成統(tǒng)一。從全球來看，目前提出建設(shè)“無廢城市”的多為發(fā)達(dá)國家，且由于政治愿景、技術(shù)基礎(chǔ)、廢棄物管理體系等不同，決定了納入“無廢”的廢棄物種類也有所不同。

綜合來看，我們可以將“無廢城市”進一步理解為：以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過資源的系統(tǒng)整合，改變生產(chǎn)、消費、回收固體廢棄物方式，重新利用城市所有固體廢棄物，沒有廢棄物焚燒、填埋、丟棄至露天垃圾場或海洋，從而不威脅環(huán)境和人類健康。這既體現(xiàn)了中國現(xiàn)階段發(fā)展需要的時代特色，也與“無廢國際聯(lián)盟”落腳點一致，從而為將來國際范圍內(nèi)交流管理經(jīng)驗和應(yīng)用技術(shù)進行科學(xué)概念上的銜接與鋪墊。

二、“無廢城市”的實踐基礎(chǔ)

1.國外管理實踐

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)看，國外城市的廢棄物管理體系主要是政府主導(dǎo)、生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)、家庭分類投放、廢棄物處理商負(fù)責(zé)收集運輸及處理，商業(yè)企業(yè)、建筑企業(yè)、工業(yè)企業(yè)則一般單獨簽約專門服務(wù)商為其處理廢棄物。由于生活廢棄物的產(chǎn)生者較多，而且比較分散，分類投放、收儲、運輸和處理顯得特別重要。國外試點城市均非常重視生活廢棄物的源頭分類，配備有充足且指引明確的垃圾箱，同時制定專門的方案單獨回收及處理有機生活廢棄物（如廚余垃圾），也有部分城市提供生活廢棄物上門收集服務(wù)。整體來看，由于廢棄物管理體系較為完善，這些試點城市征收的垃圾費已經(jīng)能夠完全覆蓋相關(guān)支出，廢棄物管理進入了良性運轉(zhuǎn)軌道，地方政府并沒有進行大量資金補貼。

在實際操作技術(shù)層面，一般遵循廢棄物避免、減少、重復(fù)使用、循環(huán)利用、能量恢復(fù)、填埋的處理優(yōu)先級順序。在管理體系上，一般是引入市場主體參與，進行專業(yè)化管理。政府是建立“無廢城市”的主要責(zé)任人，但由于廢棄物的收集、運輸、處理鏈條比較復(fù)雜，充分調(diào)動市場資本及專業(yè)技術(shù)力量有助于更有效地管理。在政策法規(guī)方面，國外試點城市均將嚴(yán)格的行政措施和靈活的市場手段相結(jié)合，收到明顯成效。

2.我國的初步實踐

近些年，在可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟、綠色發(fā)展等理念影響下，中國不少地區(qū)或城市在探索“無廢”或“減廢”途徑方面也做了大量摸索工作，部分領(lǐng)域取得了比較好的進展。在國家層面，黨的十八大以來，相關(guān)部門分別組織開展了一系列固體廢物回收利用的試點。如由國家發(fā)展和改革委員會牽頭開展的循環(huán)經(jīng)濟示范城市（縣）、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點建設(shè)；工業(yè)和信息化部組織開展的工業(yè)固體廢物綜合利用基地建設(shè)；農(nóng)業(yè)部開展的畜禽糞污資源化利用等；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部實施的城市生活垃圾強制分類、建筑垃圾治理試點；商務(wù)部開展了再生資源回收體系建設(shè)試點等。這些試點及其取得的經(jīng)驗對于推動各類固體廢物減量化、資源化和無害化發(fā)揮了重要作用。在地方和企業(yè)層面，也開展了積極探索。在餐廚垃圾處理方面，蘇州市形成了“屬地化兩級政府協(xié)同管理、收運處一體化市場運作”的餐廚垃圾資源化利用和無害化處理的“蘇州模式”。在建筑垃圾管理與資源化方面，河南許昌的“金科模式”規(guī)范核準(zhǔn)制度、加強工地管理，規(guī)范消納處置，推廣利用再生產(chǎn)品，建立了涵蓋建筑廢棄物收集、運輸、處置和資源化再利用的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)了從建筑廢棄物到再生建筑材料的循環(huán)發(fā)展。廣州在垃圾分類、低值廢棄物管理政策和處理利用方面進行了探索，形成了“廣州模式”。安徽界首、湖北荊門的“城市礦產(chǎn)”發(fā)展模式，也都為“無廢城市”建設(shè)奠定了一定的基礎(chǔ)。

三、“無廢城市”的管理探索

中國“無廢城市”的首倡者、中國工程院院士杜祥琬指出，通過“無廢城市”試點推動固體廢物的資源化利用，逐步建設(shè)“無廢社會”，將引導(dǎo)全社會減少固體廢物產(chǎn)生，提升城市固體廢物管理水平，加快解決久拖不決的固體廢物污染問題，使提升固體廢物綜合管理水平與推進城市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相銜接，將直接產(chǎn)生環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益。這為我們在管理探索方面打通“無廢城市”建設(shè)通道指明了方向。

1.從源頭上減少固體廢棄物產(chǎn)生

因為中國處在建設(shè)與發(fā)展時期，按照傳統(tǒng)的技術(shù)路線與思維方法，客觀上容易產(chǎn)生大量固體廢棄物。但是，在實際生產(chǎn)與生活過程中，理念落后、對新技術(shù)新做法不熟悉也是影響固體廢棄物大量產(chǎn)生的根源。比如城市建設(shè)，傳統(tǒng)的辦法就是一個建筑工地開工前先進行“三通一平”，這一直是大家的常規(guī)思維方法，而這個過程就容易形成大量的建筑垃圾。特別是在“一平”過程中，將地表建筑物拆除，把土地推平，甚至把現(xiàn)場的大小樹木都砍伐掉，往往就要產(chǎn)生大量固體垃圾。尤其是在舊城改造過程中，拆除現(xiàn)有建筑物，產(chǎn)生固體廢棄物量非常大。按照“無廢城市”建設(shè)理念，如何尋求新的技術(shù)路線，在城市規(guī)劃與建筑單體規(guī)劃設(shè)計過程中，應(yīng)充分考慮現(xiàn)場實際，把現(xiàn)場的每一種既有元素都作為資源，而不是作為一種垃圾簡單處之，就會大量減少固體廢棄物產(chǎn)生。甚至把現(xiàn)場原有建筑和地表堆積物經(jīng)過技術(shù)處理，有可能直接轉(zhuǎn)化為建筑材料使用，可以降低建筑成本；把現(xiàn)場原有樹木或綠地，合理規(guī)劃與適度保留，還可以直接減少主體建筑完成之后再花費大量資金去重新綠化的費用。在生活垃圾處置方面，潛力也非常大。就現(xiàn)有的試驗情況看，比如一個家屬院，如果能夠全面落實垃圾分類，把能夠直接利用的有機物（剩余菜葉、過期蔬菜、水果剩余物、家庭養(yǎng)花產(chǎn)生的干枝葉、家屬院綠化喬灌木落葉等）就地或在附近集中處置轉(zhuǎn)化為堆肥或有機肥料，一般就可以減少1/3左右的家庭固體廢棄物產(chǎn)生，還可以為城市綠化或居民家庭養(yǎng)花提供廉價的有機肥料。在工業(yè)固體廢棄物處置方面，主要通過清潔生產(chǎn)工藝改進和包裝材料回收重復(fù)利用，可以大大減少工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生的數(shù)量。

2.提升城市固體廢棄物綜合管理水平

固體廢物不是無用的廢物，而是有用的資源、寶貴的財富。我國作為一個人均資源有限、環(huán)境容量遠(yuǎn)低于世界平均水平的發(fā)展中國家，要更珍惜資源和保護環(huán)境，而提升固體廢棄物管理水平，就是綜合利用資源和保護環(huán)境的有效途徑。固體廢棄物的分類方法很多。如果按照來源分類，城市固體廢棄物可以分為工業(yè)固體廢棄物、農(nóng)業(yè)固體廢棄物、城市生活垃圾、危險固體廢棄物、放射性廢棄物和非常規(guī)來源固體廢棄物等6類。就工業(yè)固體廢棄物管理而言，以全生命周期的視角分析，從產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)到原材料采購，再到銷售使用和廢棄，都是“無廢城市”建設(shè)的著力點。在產(chǎn)品設(shè)計階段，通過開展產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計、應(yīng)用新技術(shù)、運用全生命周期評價法評價產(chǎn)品對環(huán)境的影響、開展供應(yīng)鏈管理、實施產(chǎn)品責(zé)任管理計劃等，盡可能減少資源投入，減少原料中有害物質(zhì)的含量，從而減少固體廢棄物產(chǎn)生，有效降低末端處置壓力。在生產(chǎn)階段，開展清潔生產(chǎn)，對涉危廢棄物的重點行業(yè)，實施強制性清潔生產(chǎn)審核。在使用階段，推行產(chǎn)品生態(tài)標(biāo)簽和綠色標(biāo)識，提高公眾環(huán)境保護和綠色消費意識。在回收階段，構(gòu)建有效的環(huán)境管理體系，建立廢棄產(chǎn)品逆向回收物流系統(tǒng)。在利用處置階段，注重提升資源循環(huán)利用水平和資源利用效率，減少最終處置量。一般而言，對于農(nóng)業(yè)固體廢棄物（主要是作物秸稈、人畜糞便等）的處置積累經(jīng)驗較多，技術(shù)上也比較成熟。以秸稈就地還田，生產(chǎn)秸稈有機肥、優(yōu)質(zhì)粗飼料產(chǎn)品、固化成型燃料、沼氣或生物質(zhì)燃?xì)?、食用菌基料和育秧、育苗基料，生產(chǎn)秸稈板材和墻體材料等為主要技術(shù)路線，建立肥料化、飼料化、燃料化、基料化、原料化等多種利用模式。以回收、處理等環(huán)節(jié)為重點，提升廢舊農(nóng)膜及農(nóng)藥包裝廢棄物再利用水平。對于工礦城市的礦業(yè)固體廢棄物處置，要針對當(dāng)?shù)鼐唧w情況，采取針對性的應(yīng)對舉措。比如，對煤礦城市，解決煤矸石和煤泥污染問題最為突出，而有效的辦法之一是通過科技創(chuàng)新，把煤矸石直接利用起來，變成一種新的原料資源，變廢為寶。對冶金類城市而言，各種冶金殘渣是破解的難點。可行的辦法也是通過科技創(chuàng)新，把這些殘渣中有用的成分進一步提取，進一步利用，減少垃圾最終處置量；或者通過綜合的辦法，把殘渣經(jīng)過一定的工業(yè)工藝處理，以一種新的混合物的方式，全部利用起來。對于城市生活垃圾，關(guān)鍵是需要分類處置。其中，居民生活垃圾主要是要在源頭上想辦法，一方面要通過倡導(dǎo)綠色生活方式，大幅度減少生活垃圾產(chǎn)生；另一方面要進行科學(xué)分類，把可回收利用部分有效回收利用，這同時也減少了垃圾的處置量。對于城建渣土，要逐步建立全市域周轉(zhuǎn)循環(huán)利用信息系統(tǒng)，以利需求之間建立聯(lián)系，相互利用資源。近幾年，鄭州市把大規(guī)模集中建設(shè)過程中城建渣土在建成區(qū)選擇適當(dāng)位置集中堆積，直接用于規(guī)劃建設(shè)城市森林公園的人造山，處置量比較大，成效也較好，值得關(guān)注。對于危險固體廢棄物、放射性廢棄物和非常規(guī)來源固體廢棄物要按照國家有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范處置，避免遺留后患。

3.有效解決城市固體廢棄物污染問題

“無廢城市”是建設(shè)美麗中國的細(xì)胞工程。特別是考慮到我國作為發(fā)展中國家，仍然處在城鎮(zhèn)化快速推進階段，城市建設(shè)與發(fā)展的雙重任務(wù)都非常繁重，不產(chǎn)生固體廢棄物幾乎是不可能的。但是，在“無廢城市”建設(shè)試點提上國家的議事日程之后，科學(xué)管理與處置城市固體廢棄物并有效解決城市固體廢棄物污染就顯得非常迫切。借鑒國外的經(jīng)驗，同時參考近些年國家有關(guān)部委在全國各地進行的初步探索與試驗，可以發(fā)現(xiàn)，加快解決城市固體廢棄物污染問題是科學(xué)可行的。比如，對城市生活垃圾中的廚余垃圾和糞便，就必須建立與城市人口規(guī)模相當(dāng)?shù)奈鬯幚韽S和垃圾處理廠，這是真正解決問題的可靠辦法。而對于建筑垃圾，特別是老百姓比較反感的揚塵類垃圾，必須加強管理，做好技術(shù)處理與再利用工作，而且要不留后患、不留漏洞、不能變通，以利于為城市居民創(chuàng)造一個清潔的工作和生活環(huán)境。實踐中不乏成功范例，比如，北京市朝陽區(qū)建成首個建筑垃圾處置固定設(shè)施，項目由建筑廢棄物處理系統(tǒng)、焚燒爐渣處理系統(tǒng)、資源化產(chǎn)品生產(chǎn)系統(tǒng)等組成，建筑垃圾年處理量可達(dá)100萬噸，此外，還將對生活垃圾焚燒廠產(chǎn)生的爐渣進行資源化處置，年處置量可達(dá)23萬噸。經(jīng)處理的建筑垃圾，可用于制備再生骨料、道路用無機混合料、再生混凝土、混凝土砌塊、海綿城市建設(shè)（透水磚、路面磚）等，資源化率達(dá)90%以上，可廣泛應(yīng)用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。江西省樂平市將建筑垃圾制成環(huán)保磚，讓建筑垃圾變成搶手的“香餑餑”，破解了長期困擾城建領(lǐng)域的難題。對于跟大家生活關(guān)系特別密切的居民家屬院的生活垃圾及時清運問題，必須建立高質(zhì)量、規(guī)范有效的管理與監(jiān)督體系。目前，大多數(shù)大城市這種體系建立得比較規(guī)范，而且運行質(zhì)量也比較高；在中小城市，這種體系建立得不夠規(guī)范，質(zhì)量參差不齊，需要補齊短板。

四、“無廢城市”的行動方向

按照國務(wù)院辦公廳《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》，擬在全國范圍內(nèi)選擇10個左右有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘?，在全市域范圍?nèi)開展“無廢城市”建設(shè)試點。因為這項工作涉及面非常大，試點選擇是否科學(xué)直接關(guān)系到未來試點的實際成效。所以，建議在學(xué)術(shù)界充分討論的基礎(chǔ)上，廣泛征詢各方面的意見，既要考慮選擇城市的積極性，也要充分注意將來這批試點在全國的代表性，還要關(guān)注選擇試點城市的綜合科研實力，以利于為中國在這項實施難度比較大的重大工程中闖出一條科學(xué)、可行、可靠的建設(shè)之路。

具體來看，一是注重創(chuàng)新驅(qū)動。著力解決當(dāng)前固體廢物產(chǎn)生量大、利用不暢、非法轉(zhuǎn)移傾倒、處置設(shè)施選址困難等突出問題，統(tǒng)籌解決本地實際問題與共性難題，加快制度、機制和模式創(chuàng)新。對于技術(shù)難點要動員多方面科研力量參與，協(xié)同創(chuàng)新，突破大宗固體廢棄物循環(huán)再利用的技術(shù)瓶頸，實現(xiàn)重點領(lǐng)域重大技術(shù)創(chuàng)新，為“無廢城市”建設(shè)鋪平技術(shù)道路，促進形成“無廢城市”建設(shè)長效機制。二是堅持分類施策。試點城市根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)匕l(fā)展階段和特點，重點甄別主要固體廢物在產(chǎn)生、收集、轉(zhuǎn)移、利用、處置等過程中的薄弱點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，緊密結(jié)合本地實際，明確目標(biāo)，細(xì)化任務(wù)，完善措施，精準(zhǔn)發(fā)力，持續(xù)提升城市固體廢物減量化、資源化、無害化水平。三是注重系統(tǒng)集成。在各個試點圍繞“無廢城市”建設(shè)目標(biāo)系統(tǒng)集成固體廢物領(lǐng)域相關(guān)核心技術(shù)與管理經(jīng)驗和做法，形成協(xié)同破解難題的合力。同時，通過政府引導(dǎo)和市場主導(dǎo)相結(jié)合，提升固體廢物綜合管理水平，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費各個環(huán)節(jié)的綠色化、循環(huán)化、無害化。通過這三個方面的試點探索，尋求到在不同類型的地區(qū)建設(shè)“無廢城市”的具體方法與途徑。

“無廢城市”建設(shè)離不開技術(shù)的支持，同樣也依賴社會主體環(huán)境意識的提高。按照理念先行的原則，在具體實踐中，應(yīng)通過廣泛的社會宣傳，積極倡導(dǎo)全民參與“無廢城市”建設(shè)。全面增強生態(tài)文明意識，將綠色低碳、循環(huán)發(fā)展作為“無廢城市”建設(shè)的重要理念，引導(dǎo)民眾改變傳統(tǒng)消費觀念，推動形成簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式。同時，強化企業(yè)自我約束，杜絕資源浪費，提高資源利用效率。依法加強固體廢物產(chǎn)生、利用與處置信息公開，充分發(fā)揮社會組織和公眾監(jiān)督作用，形成全社會共同參與“無廢城市”建設(shè)的良好氛圍。通過基層組織，面向?qū)W校、社區(qū)、家庭、企業(yè)開展生態(tài)文明教育，凝聚民心、匯集民智，倡導(dǎo)生產(chǎn)生活方式綠色化。加大固體廢棄物環(huán)境管理宣傳教育，有效化解“鄰避效應(yīng)”，引導(dǎo)形成“鄰利效應(yīng)”。將綠色生產(chǎn)生活方式等內(nèi)容納入各級干部相關(guān)教育培訓(xùn)體系中，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部對“無廢城市”的基本概念、基本做法、主要目標(biāo)、推動舉措都有比較系統(tǒng)的認(rèn)識，以利營造促進“無廢城市”建設(shè)的社會氛圍。

作者簡介：張占倉，男，航空經(jīng)濟發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，河南省社會科學(xué)院研究員，中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長，中國區(qū)域經(jīng)濟50人論壇專家，河南省人民政府參事，博士生導(dǎo)師（鄭州 450002）。

以責(zé)任原則建立“無廢城市”全過程綜合管理機制

盛廣耀

“無廢城市”的建設(shè)提出了一種新的城市管理理念，是一種將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式，這就要求在城市固體廢物治理中必須盡快建立完善的全過程綜合管理體制。

一、全過程綜合管理是關(guān)鍵

隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和人民消費水平的提高，各類固體廢物的增長迅速。中國城市生活垃圾清運量由2000年的1.18億噸增加到2017年的2.15億噸，增長了82%，年均增長3.59%；工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量由2000年的8.16億噸增加到33.11億噸，增長了3.06倍，年均增長9.79%。近些年來，中國大力推進城市生活垃圾無害化處理工作，工業(yè)固體廢物資源化利用也在積極推進。城市生活垃圾無害化處理率由略高于50%提高到97.7%，工業(yè)固體廢物綜合利用率由45.9%提高到60.2%。盡管如此，城市生活垃圾無害化處理57.22%依靠填埋、40.24%被焚燒、40%左右工業(yè)固體廢物堆存于自然環(huán)境中，環(huán)境污染的危害依然存在。全國多數(shù)城市均不同程度地存在“垃圾圍城”的現(xiàn)象，據(jù)前幾年的有關(guān)統(tǒng)計，中國城市生活垃圾累積堆存量已超過70億噸，侵占土地約80萬畝。而2017年11月發(fā)布的《〈中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法〉實施情況的報告》顯示，中國歷年堆存的工業(yè)固體廢物總量達(dá)600億噸至700億噸。固體廢物的歷史累積效應(yīng)對生態(tài)環(huán)境所造成的二次污染危害，如水源污染、水質(zhì)下降、土壤污染和空氣污染等環(huán)境問題也越來越嚴(yán)重，已經(jīng)到了必須解決的程度。在這種情況下，城市固體廢物的管理方式亟待發(fā)生根本改變，需更加注重源頭減量的問題，大力推進固體廢物的資源化利用，以遏制固體廢物產(chǎn)生量和累積量無限增長的態(tài)勢。

“無廢城市”建設(shè)要求城市固體廢物管理，必須由“末端治理模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭^程綜合管理模式”。長期以來，中國固體廢物管理實施的是末端治理模式，即前端產(chǎn)生多少，后端就處置多少；相應(yīng)的管理指標(biāo)是無害化處理率，并沒有設(shè)置固體廢物的減量目標(biāo)。由于土地資源的約束和“鄰避效應(yīng)”的影響，許多城市固體廢物在原有處置場所飽和的情況下，已很難再找到合適的場地。而“無廢城市”建設(shè)的目標(biāo)是“實現(xiàn)整個城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全”，這就必須轉(zhuǎn)變固體廢物的末端管理模式，實施從源頭到末端的全過程綜合管理模式，以統(tǒng)籌推進源頭減量、資源化利用、無害化處置工作，將固體廢物產(chǎn)生量控制在最小，再利用、再循環(huán)利用率提高到最大，從而最大限度地降低固體廢物最終處置量。這也是“無廢城市”試點建設(shè)能否取得實際成效的關(guān)鍵所在。

二、全過程綜合管理體制有待完善

推進“無廢城市”建設(shè)，需要建立固體廢物全過程綜合管理的體制機制，但目前中國固體廢物管理還存在著不少薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步改進和完善。

首先，重末端輕源頭的固體廢物管理方式?jīng)]有基本改變。中國固體廢物管理的重點一直是在末端處理環(huán)節(jié)，高度重視無害化處理工作，特別是生活垃圾無害化處理率近些年來有很大幅度的提高。但是，固體廢物減量化、資源化利用相對滯后。其中，回收環(huán)節(jié)的資源化再利用的比例不高、技術(shù)水平落后，而固體廢物產(chǎn)生環(huán)節(jié)的源頭減量化則更為薄弱，相關(guān)工作推進緩慢。

其次，相關(guān)部門在固體廢物管理中的協(xié)同性不足。固體廢物產(chǎn)生的來源多樣，既有一般的工業(yè)固體廢物、礦山尾礦、農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物等，又有近年急劇增長的電子垃圾、快遞包裝廢棄物、報廢汽車、廢舊輪胎等。同時，固體廢物管理包括產(chǎn)生、收集、轉(zhuǎn)運、利用、處置等多個環(huán)節(jié)。這使得固體廢物全過程綜合管理工作所涉及的部門眾多，協(xié)調(diào)配合的工作難度較大。目前在固體廢物管理工作中，各部門間尚未形成權(quán)責(zé)清晰、分工協(xié)作、政策協(xié)同、信息共享的管理機制，還難以做到無縫監(jiān)管和全過程綜合管理。

最后，不同環(huán)節(jié)不同行為主體所承擔(dān)的責(zé)任不夠清晰。固體廢物治理作為公共環(huán)境管理的重要組成部分，環(huán)境保護部門在末端治理中一直承擔(dān)著主體責(zé)任。而從源頭到末端的全過程綜合管理，要求從產(chǎn)品生產(chǎn)、消費，到廢棄物回收、再利用，再到安全處置等各環(huán)節(jié)的相互配合、協(xié)同行動。在這個過程中，固體廢物減量化、資源化和無害化的責(zé)任主體不僅包括政府部門，還應(yīng)包括生產(chǎn)方、銷售方、使用方、回收處置方等各環(huán)節(jié)的行為主體。目前，生產(chǎn)者、銷售者、消費者、回收處置者的責(zé)任意識薄弱，相關(guān)法律和規(guī)定對相關(guān)方在固體廢物污染治理中的責(zé)任或缺乏清晰界定，或約束性、強制性不足。

三、建立“無廢城市”全過程綜合管理責(zé)任機制

固體廢物全過程管理涉及的領(lǐng)域廣、環(huán)節(jié)多，需要相關(guān)行為主體的共同參與。對此，應(yīng)針對生產(chǎn)、消費、回收、利用、處置以及監(jiān)管等環(huán)節(jié)的不同行為主體，明確和強化政府部門、生產(chǎn)企業(yè)、社區(qū)和居民、環(huán)保單位等共同參與者的責(zé)任，以責(zé)任原則建立“無廢城市”建設(shè)的長效機制。

一是強化固體廢物防治監(jiān)管部門的管理者責(zé)任。政府作為“無廢城市”試點建設(shè)的推動者，是建立全過程綜合管理制度的責(zé)任主體，承擔(dān)制定各項政策、制度、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任，也肩負(fù)著“從源頭到末端”全過程監(jiān)管的職責(zé)。在制度建設(shè)方面，需按照“無廢城市”的建設(shè)理念，進一步完善固體廢物管理的相關(guān)法律法規(guī)，制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并提供一定的政策支持措施。同時，要注意各項制度的協(xié)同性以及政策措施的相互配合，使之滿足“減量化、資源化、無害化”的管理要求。在環(huán)境監(jiān)管方面，應(yīng)堅持“統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體制，強化各相關(guān)部門在各自管理領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任。按照《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》的要求，“建立部門責(zé)任清單，進一步明確各類固體廢物產(chǎn)生、收集、轉(zhuǎn)移、利用、處置等環(huán)節(jié)的部門職責(zé)邊界”；同時，建立部門聯(lián)動機制，強化部門分工協(xié)作，落實政府對固體廢物管理的全過程監(jiān)管職責(zé)。政府部門在政策制定和監(jiān)管過程中，應(yīng)針對生產(chǎn)企業(yè)、環(huán)保企業(yè)、消費者等不同行為主體，科學(xué)設(shè)計和綜合運用命令控制型、經(jīng)濟激勵型、社會參與型等各類政策工具，構(gòu)建全過程綜合管理的制度框架，從而推動“無廢城市”的建設(shè)實踐。

二是強化和延伸產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)者責(zé)任。生產(chǎn)者責(zé)任是指生產(chǎn)企業(yè)作為責(zé)任主體，對其所生產(chǎn)的產(chǎn)品承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。作為一項重要的環(huán)境制度，國際上環(huán)境保護先進國家普遍實施了生產(chǎn)者責(zé)任制度，并將其延伸到產(chǎn)品的整個生命周期。生產(chǎn)者對其產(chǎn)品承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任不僅包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而且包括產(chǎn)品設(shè)計、流通消費、回收利用、廢物處置等階段。中國在2016年制訂了《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，開始對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產(chǎn)品實施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。但這一制度落實尚不到位，對企業(yè)履行生產(chǎn)者責(zé)任的強制性不足，在源頭便開展綠色產(chǎn)品設(shè)計、主動選擇環(huán)境影響小的原輔料（零配件）的企業(yè)很少，真正承擔(dān)回收處置責(zé)任的企業(yè)也不多。推動“無廢城市”建設(shè)，需在政策措施上進一步強化生產(chǎn)者責(zé)任制度，并逐步將其法律化，使生產(chǎn)企業(yè)真正擔(dān)負(fù)起環(huán)境污染防治的主體責(zé)任。通過一定的法律和經(jīng)濟手段，督促和激勵企業(yè)開展綠色設(shè)計和綠色供應(yīng)鏈建設(shè)，并對其廢舊產(chǎn)品實施回收計劃。同時作為試點城市，也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剡m用條件，擴大生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的產(chǎn)品范圍。例如，推行“零廢物”計劃的溫哥華市，正計劃將生產(chǎn)者責(zé)任的產(chǎn)品范圍覆蓋到城市廢棄物的50%。

三是提高固體廢物產(chǎn)生回收環(huán)節(jié)的消費者責(zé)任意識?！盁o廢城市”建設(shè)需要全社會的共同參與，其中消費者履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)是其中重要的一環(huán)。消費者的行為、社會群體的參與對于“無廢城市”的建設(shè)十分關(guān)鍵。例如，日本德島縣上勝町“零廢棄”小鎮(zhèn)就是依靠社區(qū)居民的共同行動實現(xiàn)的。其秘訣在于居民對垃圾進行34種類別的分類回收及資源化利用，即通過嚴(yán)格細(xì)致的分類，提高了廢棄物的資源化率，從而最大限度地減少了垃圾的產(chǎn)生量。小鎮(zhèn)垃圾回收利用率早已達(dá)到80%，僅20%的垃圾被填埋，目前居民正致力于在2020年前實現(xiàn)所有東西廢棄時必須可回收利用的“零廢棄”目標(biāo)。國際上其他國家經(jīng)驗也表明，“無廢城市”的建設(shè)必須重視建立消費者責(zé)任機制，即消費者有責(zé)任將其產(chǎn)生的廢棄物從源頭進行分類，提高廢物分類比率。只有如此，才可能建立政府引導(dǎo)、居民和企業(yè)參與的分類回收利用體系，從而提高生活垃圾的資源化利用率。各級政府應(yīng)加快制定生活垃圾分類的政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)，探索垃圾計量收費制。除政府采取強制性和經(jīng)濟措施外，居民、社區(qū)在共同的“零廢棄”理念下，形成共識性的行為準(zhǔn)則或規(guī)范也很重要。

四是建立固體廢物處置環(huán)節(jié)的第三方責(zé)任機制。即將第三方治理單位納入固體廢物全過程監(jiān)管范圍，強化對第三方企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任的要求。按照2017年發(fā)布的《環(huán)境保護部關(guān)于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》，第三方治理責(zé)任包括：“第三方治理單位應(yīng)按有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)及合同要求，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和合同約定的責(zé)任”“第三方治理單位在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任?！贝_保固體廢物無害化處置和資源化利用過程的環(huán)保要求、避免二次污染，是第三方環(huán)保企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的基本責(zé)任。目前中國正在積極推進環(huán)境污染第三方治理，但尚處于探索階段，實踐過程中仍存在著缺乏相應(yīng)法律法規(guī)、排污方與第三方的權(quán)責(zé)劃分不明確、對第三方治理企業(yè)缺乏有效監(jiān)管、排污企業(yè)選擇第三方治理的積極性不足等問題。在“無廢城市”建設(shè)中，應(yīng)積極培育和規(guī)范第三方市場。綜合運用法律法規(guī)、市場機制、政策引導(dǎo)等手段，進一步明確排污方主體責(zé)任和第三方治理責(zé)任的具體要求，加強對第三方環(huán)保企業(yè)的有效監(jiān)管，建立科學(xué)合理的準(zhǔn)入與退出機制，以此建立完善固體廢物第三方治理機制。

作者簡介：盛廣耀，男，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員（北京 100732）。

“無廢城市”建設(shè)的國際經(jīng)驗分析*

李金惠

無廢（zero waste）理念興起于20世紀(jì)90年代后期，受到政治家的廣泛歡迎。21世紀(jì)以來，歐盟、日本、美國、澳大利亞、新西蘭、新加坡等國家制定了零廢棄戰(zhàn)略。歐盟的“循環(huán)經(jīng)濟一攬子計劃”、日本的構(gòu)建循環(huán)型社會，均是以整合經(jīng)濟體系中的資源流與廢物流，減少原材料使用和廢物產(chǎn)生、降低環(huán)境風(fēng)險，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。隨著中國《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》的發(fā)布，亟待分析“無廢城市”建設(shè)的國際經(jīng)驗，制訂綜合固體廢物管理方案。

一、“無廢”理念

1973年，保羅·帕爾默首次使用了無廢（zero waste）一詞，用于從化學(xué)品中回收原料（Palmer,2004）。直至20世紀(jì)90年代后期，這一理念才受到了社會各界的廣泛關(guān)注。1989年，美國加利福尼亞州通過了綜合廢物管理法案（Integrated Waste Management Act），設(shè)立了到1995年廢物填埋量減少25%，到2000年廢物填埋量減少50%的目標(biāo)。1995年，澳大利亞首都堪培拉通過了到2010年實現(xiàn)無廢的法案（No Waste by 2010 bill），成為世界上首個官方設(shè)立無廢目標(biāo)的城市（Snow and Dickinson,2003）。自此之后，澳大利亞阿德萊德、美國舊金山和加拿大溫哥華等許多城市都將無廢作為廢物管理戰(zhàn)略的重要部分（Connett，2006;SF-Environment,2013）。中國在固體廢物管理領(lǐng)域，經(jīng)歷了末端控制、全過程控制的漫長探索過程，2018年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》（以下簡稱《方案》），旨在從城市整體層面深化固體廢物綜合管理改革?！斗桨浮分赋觯盁o廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。這是一種先進的城市管理理念。

2002年，新西蘭零廢棄信托基金定義了“無廢”的概念：“無廢是一個新的目標(biāo)，尋求重新設(shè)計資源和材料在社會中的流動方式，形成一體化的循環(huán)系統(tǒng)。無廢理念既包括追求回收最大化、廢物最小化的末端解決方案，也包括考慮產(chǎn)品再使用、維修和回收，使材料重新回到自然系統(tǒng)或投入市場的產(chǎn)品設(shè)計理念。無廢理念是一個美好的愿景，重新設(shè)計工業(yè)體系，使我們不再把大自然看作是無窮無盡的材料供應(yīng)來源”（Tennant-Wood,2003）。國際零廢棄聯(lián)盟在2004年首次給出了“無廢”的工作定義，并在2009年組織專家將該定義修訂為：“無廢是一個符合倫理、經(jīng)濟、高效、有遠(yuǎn)見的目標(biāo)，引導(dǎo)人們改變?nèi)粘Ｉ罘绞胶妥龇?，以效仿自然界可持續(xù)的循環(huán)，所有廢棄的材料都設(shè)計成可供其他過程使用的資源。無廢理念要求系統(tǒng)地設(shè)計和管理產(chǎn)品及過程，避免和減少原材料使用量、廢物產(chǎn)生量，減少原材料和廢物中的有毒物質(zhì)，保存或回收所有資源，而不是以焚燒或填埋的方式處理廢物”（ZWIA,2009）。

學(xué)術(shù)界還在持續(xù)完善無廢理念的定義，尚未形成統(tǒng)一共識。無廢理念的核心是對于廢物價值的重新定義，需要意識到廢物是潛在的資源（Ewijk and Stegemann，2016）。無廢理念要求的是應(yīng)用一種系統(tǒng)整體性的方法，以全方位削減廢物，降低廢物管理過程中的風(fēng)險為目標(biāo)，關(guān)注的并不僅僅是廢物產(chǎn)生后的管理，其所涵蓋的范疇還包括預(yù)防廢物產(chǎn)生、廢物源頭減量，及供應(yīng)鏈下游各環(huán)節(jié)的廢物削減，減少廢物填埋和焚燒（T.Curran,2012）。在城市和社會層面系統(tǒng)性地實現(xiàn)無廢應(yīng)為如下理想性的目標(biāo)做出努力：能源、資源、人力等的零廢棄；大氣、水、土壤的污染零排放；管理、生產(chǎn)等活動的廢物零產(chǎn)生；產(chǎn)品全生命周期的廢物零產(chǎn)生；工藝過程和產(chǎn)品中有毒物質(zhì)的零使用。從廣度上看，“無廢”戰(zhàn)略的成功實施應(yīng)考慮如下幾個方面的問題：實施地區(qū)/參與相關(guān)方的背景特色、管理問題、社會文化特征、環(huán)境問題、經(jīng)濟問題、管理機構(gòu)、環(huán)境治理與政策（Zaman，2014）。

二、“無廢城市”建設(shè)的國際政策

國際社會在“無廢城市”建設(shè)方面開展了大量實踐，包括歐洲、日本、新加坡、新西蘭、澳大利亞等。在2019年3月召開的聯(lián)合國第四屆環(huán)境大會上，“無廢城市”議題也是各國關(guān)注的重點。在國家宣言中，來自巴西、新加坡和肯尼亞等國家的代表均對廢物管理問題表示關(guān)切，其中巴西代表提出廢物的環(huán)境無害化管理是目前各國面臨的最緊迫的問題之一。在大會關(guān)于《化學(xué)品和廢物環(huán)境無害化管理》的決議中，各國代表也一致同意將“支持創(chuàng)新的廢物管理措施，例如在一些國家或地區(qū)開展的零廢棄物倡議，以盡量減少廢物和發(fā)展適當(dāng)?shù)膹U物管理基礎(chǔ)設(shè)施及其他設(shè)施”等廢物管理倡議寫入決議并予以通過。

歐盟由于長期依賴部分自然資源和能源的進口，于2018年制定和頒布了雄心勃勃的“循環(huán)經(jīng)濟一攬子計劃”，旨在通過更廣泛的回收和再使用構(gòu)建產(chǎn)品全生命周期的閉路循環(huán)，使產(chǎn)品、材料和資源的價值在經(jīng)濟中維持的時間最大化，廢物的產(chǎn)生最小化，從而提升歐洲經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)造就業(yè)機會，將歐盟打造成可持續(xù)、低碳、資源高效的經(jīng)濟體?！把h(huán)經(jīng)濟一攬子計劃”包括歐盟議會修訂的四項指令：《填埋指令》（EU 2018/850）、《廢物框架指令》（EU 2018/851）、《包裝廢棄物指令》（EU 2018/852）及《關(guān)于報廢車輛、電池和蓄電池、廢電池和廢蓄電池以及廢電器和電子設(shè)備的指令》（EU 2018/849）。《廢物框架指令》（EU 2018/851）要求歐盟成員國將廢物管理體系改造提升，形成可持續(xù)物料管理體系，提高資源使用效率，確保將廢物視為資源。該指令的核心指向廢物層級管理的執(zhí)行，按照“預(yù)防廢物產(chǎn)生—再使用—材料回收—能量回收—填埋”的優(yōu)先級次序進行管理，最大限度降低廢物焚燒和填埋?！短盥裰噶睢罚‥U 2018/850）要求歐盟成員國大幅降低廢物填埋量，到2030年，可回收材料和能量的廢物，不得進入填埋場。這將防止對人類健康和環(huán)境帶來有害后果，并確保按照廢物層級管理優(yōu)先次序，通過合理的廢物管理回收具有經(jīng)濟價值的廢物材料?！把h(huán)經(jīng)濟一攬子計劃”所體現(xiàn)的管理理念更接近學(xué)術(shù)界提出的無廢理念，其中包括使廢物管理與智能化、可持續(xù)性、包容性增長相結(jié)合的重要規(guī)則，而其他國家的政策多停留在廢物層級管理的角度，往往導(dǎo)致廢物管理重回收而減少了對于廢物預(yù)防和源頭減量的重視（N.Pietzsch，2017）。

在自然資源和土地資源稀缺的基本國情下，1994年12月，日本內(nèi)閣制定《環(huán)境基本計劃》，首次提出“實現(xiàn)以循環(huán)為基調(diào)的經(jīng)濟社會體制”。2000年日本通過了《循環(huán)型社會形成推進基本法》，提出建立“環(huán)之國”（李巖，2010），以廢物減量化、資源化為核心，旨在將自然資源消耗和環(huán)境負(fù)擔(dān)降到最低。從這一點來看，日本循環(huán)型社會體現(xiàn)了無廢理念中將資源最大限度地保留在經(jīng)濟體系重循環(huán)，并降低固體廢物管理風(fēng)險這一要義。依據(jù)《循環(huán)型社會形成推進基本法》，2003年日本通過了第一個《推進循環(huán)型社會形成基本計劃》，并每5年發(fā)布新的推進計劃。值得一提的是，日本在2013年發(fā)布的第三個《推進循環(huán)型社會形成基本計劃》中將工作重點由再資源化轉(zhuǎn)向了源頭減量和再使用?！锻七M循環(huán)型社會形成基本計劃》將資源產(chǎn)出率、循環(huán)利用率、最終處置量作為循環(huán)型社會建設(shè)的約束性目標(biāo)，分別從前端、過程、末端評估經(jīng)濟系統(tǒng)中原材料投入強度，廢物回收利用情況和廢物最終處置情況。由此可見，對于資源投入使用、副產(chǎn)品、廢物等的產(chǎn)生和回收利用以及最終處置等，這一系列相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的收集、監(jiān)測和評估，對城市物質(zhì)代謝情況的分析，是建立“無廢城市”的基礎(chǔ)保障。2018年日本政府發(fā)布了第四次《推進循環(huán)型社會形成基本計劃》，在區(qū)域循環(huán)與生態(tài)圈建立方面，提出了考慮區(qū)域特色與循環(huán)資源的性質(zhì)，以最優(yōu)規(guī)模實現(xiàn)多層次資源循環(huán)。在區(qū)域?qū)用妫邆浼Z食、能源供應(yīng)優(yōu)勢的城市，可以向周邊城市輸送食物和能源，具有廢物處理設(shè)施的城市，可向周邊城市提供廢物處理服務(wù)。由此可見，“無廢城市”的建立包括微觀、中觀、宏觀三個層面，需要區(qū)域和國家的頂層規(guī)劃。以生產(chǎn)者延伸責(zé)任制的實施為例，其在城市層次的實施是不具有可行性的。

三、國際企業(yè)無廢戰(zhàn)略實踐

對企業(yè)而言，無廢理念意味著更為高效和一體化的新標(biāo)準(zhǔn)和競爭力，包括勞動力、資本和原材料生產(chǎn)率的提高。企業(yè)投入生產(chǎn)的所有物料都用于生產(chǎn)最終產(chǎn)品，或轉(zhuǎn)化為其他工業(yè)過程的原材料，要求各行業(yè)重新組織形成產(chǎn)業(yè)集群或產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)。實施清潔生產(chǎn)、生態(tài)設(shè)計，履行生產(chǎn)者延伸責(zé)任制，形成產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)、構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈都是企業(yè)實現(xiàn)其無廢戰(zhàn)略的具體手段。在清潔生產(chǎn)方面，3M公司很早就踐行了“3P”計劃，即污染、防治、付款（Pollution、Prevention、Pays）計劃，首先停止制造污染。其目標(biāo)就是通過預(yù)防污染，從根源上開始控制污染問題，這也就節(jié)約了后期的治理成本（陳玉祥，1999）。在生態(tài)設(shè)計方面，可口可樂公司很早就對可樂瓶的環(huán)保生產(chǎn)和回收利用進行了研究，對飲料包裝瓶進行了全程跟蹤和定量分析，最終找出對環(huán)境破壞最小，需要的原材料和能源最少的包裝材料。此外，可口可樂公司在包裝瓶上的研究和調(diào)整還包括減輕塑料瓶和鋁瓶的重量（Franklin Associates,1991）。

歐盟“循環(huán)經(jīng)濟一攬子計劃”中，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，以落實生產(chǎn)者責(zé)任為核心，設(shè)計和生產(chǎn)易于維修、拆解和再利用的產(chǎn)品，提升產(chǎn)品耐用性；在消費環(huán)節(jié)，強調(diào)了落實生產(chǎn)者延伸責(zé)任制和向消費者提供信息，幫助其選擇可持續(xù)的產(chǎn)品和服務(wù)。由此可見，生產(chǎn)者延伸責(zé)任制是企業(yè)實施無廢戰(zhàn)略的重要手段。從資源循環(huán)利用的角度來看，以生產(chǎn)者責(zé)任延伸制來實現(xiàn)產(chǎn)品的全生命周期管理，能夠最大限度地實現(xiàn)資源的回收利用，為了減少回收利用的成本，企業(yè)在產(chǎn)品設(shè)計階段會減少有害物質(zhì)的使用，也會將產(chǎn)品的可拆解性、材料回收利用最大化等因素考慮在內(nèi)。

四、國際社會無廢戰(zhàn)略實踐

“無廢城市”建設(shè)涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，必須由全社會共同參與。公眾是廢物的產(chǎn)生者，理應(yīng)承擔(dān)廢物處置的共同責(zé)任。固體廢物管理由回收轉(zhuǎn)向注重廢物預(yù)防和再使用，對于公眾的環(huán)境教育，轉(zhuǎn)變其消費和行為模式是極其必要的（N.Pietzsch，2017）。可持續(xù)消費模式的形成，依靠政府投入資金和人力開展持續(xù)不斷的宣傳教育，短時期難以收到顯著的效果。消費者購買綠色產(chǎn)品的傾向，可通過市場作用于生產(chǎn)者，促使生產(chǎn)者生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，提高產(chǎn)品的使用壽命等。要使公眾參與到“無廢城市”的建設(shè)中，需要加強對于無廢理念和相關(guān)國家政策的宣傳，使公眾理解踐行無廢理念的重要意義。例如，日本在固體廢物回收法律中，除了規(guī)定地區(qū)政府負(fù)有回收固體廢物的責(zé)任外，還規(guī)定了公民協(xié)助政府和企業(yè)回收固體廢物。日本一早就秉持教育要從“娃娃抓起”，從幼兒園開始，就普及垃圾分類知識，環(huán)保理念深入人心（劉洪亮，2018）。

五、結(jié)論

城市的可持續(xù)發(fā)展需要更為系統(tǒng)的綜合固體廢物管理，單純依靠簡化的方法無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Seadon,2010）。“無廢城市”的建立要求重新定義廢物的價值，重塑城市資源與廢物流動體系，構(gòu)建綠色全產(chǎn)業(yè)鏈?！盁o廢城市”的建設(shè)應(yīng)注重以下關(guān)鍵方面：綜合系統(tǒng)的固體廢物管理；制定針對產(chǎn)品和服務(wù)的智能化設(shè)計活動的導(dǎo)則或者政策；注重與公眾的溝通，提升社會環(huán)境意識；構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈；在原材料的選擇階段注重材料使用效率；將使用壽命較長的產(chǎn)品投入市場；加強填埋場管理技術(shù)科研投入。

*基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“社會源危險廢棄物環(huán)境責(zé)任界定與治理機制研究”（16ZDA071）。

作者簡介：李金惠，男，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院長期聘用教授（北京 100084）。清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院高級工程師單桂娟、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院工程師張秀麗對本文也有重要貢獻(xiàn)。

“無廢城市”建設(shè)中的三大問題

徐林

2018年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》（以下簡稱《方案》），這是黨中央、國務(wù)院為落實生態(tài)環(huán)境保護而進行的重大戰(zhàn)略部署，意義無須贅述。但是對于固體廢物產(chǎn)生量最大且仍在迅速增加的中國，如何才能保證《方案》有效實施？中國固體廢棄物治理的關(guān)鍵問題有哪些？政府推動的抓手何在？本文以居民生活固體廢物治理為例，試圖尋找上述問題的答案。

一、“無廢城市”建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境

總體而言，居民生活垃圾產(chǎn)生量因不斷提升的生活水平和生活便捷性而持續(xù)增長，這使得中國“無廢城市”建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)面臨巨大挑戰(zhàn)。一方面，生活水平提升必然會導(dǎo)致生活垃圾產(chǎn)出量增加。例如，40年前一個衣櫥就能夠裝下一家人的衣服，每一件外衣都會縫縫補補，穿了一年又一年，然而如今一個衣櫥可能連一個人的衣服都裝不下，且更新速度大大加快。家用電器、家具等也有類似的情況，這是經(jīng)濟發(fā)展的客觀必然?？梢姡罾a(chǎn)出量隨著經(jīng)濟發(fā)展而持續(xù)增加的現(xiàn)實不可避免。另一方面，生活便捷性的提高同樣增加了生活垃圾的產(chǎn)生量。例如，快遞、外賣業(yè)務(wù)在方便人們生活的同時，也帶來了垃圾的急速增加，“雙11”過后很多居民小區(qū)、大學(xué)、寫字樓等幾乎成了垃圾場。人們在享受技術(shù)發(fā)展、服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)型等帶來的便捷生活時，也面臨著日趨嚴(yán)峻的“垃圾圍城”困境。這些難以逆轉(zhuǎn)的趨勢必將持續(xù)給“無廢城市”建設(shè)以壓力，據(jù)統(tǒng)計，我國每年新增固體廢物100億噸左右，歷史堆存總量高達(dá)600億—700億噸，現(xiàn)實異常嚴(yán)峻，倒逼著政府的固體廢物治理必須不循常規(guī)、創(chuàng)新機制。

二、“無廢城市”建設(shè)的關(guān)鍵點

第一，末端資源化利用能力是關(guān)鍵。既然在相當(dāng)長的一段時間里，固體廢物的增加無可避免，那么加強末端處置，實現(xiàn)其資源化利用就是唯一可行的方案。然而，當(dāng)前我國固體廢物的末端處置方式仍以填埋和焚燒為主，填埋早已難以為繼，焚燒也有諸多弊端。其一，焚燒不利于資源的再生利用，造成嚴(yán)重浪費；其二，中國很多地區(qū)的焚燒技術(shù)不達(dá)標(biāo)，造成新的污染；其三，焚燒廠建設(shè)會因“鄰避效應(yīng)”而給地方政府帶來維穩(wěn)壓力；其四，焚燒并沒有帶來充分的減量化，焚燒后殘渣依然很多且成為新的污染物。這樣的固體廢物處置方式和能力將十分不利于“無廢城市”的實現(xiàn)。本文認(rèn)為，既然經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展使得固體廢物的產(chǎn)生無可避免，那么資源化利用才能真正實現(xiàn)“無廢”，城市固廢治理應(yīng)從過去強調(diào)處置能力建設(shè)向加強資源化能力建設(shè)的方向轉(zhuǎn)變。

第二，發(fā)揮市場機制的作用，形成規(guī)模效應(yīng)是根本。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，“無廢城市”的建設(shè)應(yīng)以企業(yè)（特別是龍頭企業(yè)）為主體，以市場機制為驅(qū)動，充分調(diào)動社會資源參與到固體廢物的處置鏈條中。當(dāng)前中國的再生資源企業(yè)普遍規(guī)模小、門類不全，不具有持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新能力和規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟優(yōu)勢。因此，加強對龍頭企業(yè)的培育迫在眉睫，同時，要盡快形成以區(qū)縣為單位的閉環(huán)產(chǎn)業(yè)群，建立從垃圾產(chǎn)生到資源利用的再生資源循環(huán)體系，唯有如此，“無廢”才能可期。

第三，長期來看，倡導(dǎo)綠色生活、減少固體廢物的源頭產(chǎn)生量可大大推動“無廢城市”的建設(shè)。源頭減少垃圾的產(chǎn)生對推動垃圾的減量化有著重要的意義，這也是中長期努力的目標(biāo)，有兩個重要的抓手：其一，倡導(dǎo)綠色生活。一方面倡導(dǎo)居民適當(dāng)改變生活必需品的配置方式，如服裝消費上盡可能量少質(zhì)優(yōu)，避免過多丟棄造成的垃圾產(chǎn)出；另一方面培養(yǎng)綠色消費習(xí)慣，如自帶環(huán)保袋購物、多走幾步路去餐廳吃飯、盡可能自帶茶杯等。其次，減少甚至拒絕購買過度包裝的商品。當(dāng)然，民眾有意識地踐行低碳環(huán)保行為一定是建立在長期宣傳和教育的基礎(chǔ)上，甚至需要一代人、兩代人的努力。

三、典型案例的啟示

杭州市余杭區(qū)的“虎哥回收”企業(yè)充分體現(xiàn)了利用才能“無廢”。成立于2015年7月的“虎哥回收”專注于所有“干”垃圾的處置，能夠?qū)?5%—98%的“干”垃圾從居民家中直接回收，通過后端處置實現(xiàn)資源化利用，變廢為寶，從而形成了集分類、收集、運輸、分揀、回收、再利用于一體的閉環(huán)式全產(chǎn)業(yè)鏈，并產(chǎn)生了一定的規(guī)模效應(yīng)，走出了一條以市場機制為基礎(chǔ)，發(fā)揮龍頭企業(yè)綜合優(yōu)勢，將垃圾治理的社會鏈條內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)資源化利用的新路子。

“虎哥回收”串聯(lián)起政府—企業(yè)—居民三個關(guān)鍵主體，破解了垃圾治理的三個關(guān)鍵難題。首先，“干”“濕”兩分法實現(xiàn)了垃圾分類操作的簡單化，解決了多數(shù)居民因垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜和垃圾分類耗時、不方便也不愿意參與垃圾分類的難題。由于我國垃圾分類起步晚，居民很難像德國、日本那樣做到精細(xì)化地源頭分類。“虎哥回收”讓垃圾分類簡單化，即“簡單的事情居民做、復(fù)雜的事情虎哥做”，簡便易行的“干”“濕”兩分、“一呼就應(yīng)”的上門服務(wù)和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟激勵使居民由被動參與轉(zhuǎn)變成主動分類，破解了源頭分類難問題。其次，再生資源回收和垃圾清運兩網(wǎng)銜接，融合發(fā)展，充分發(fā)揮兩個系統(tǒng)的優(yōu)勢，提高生活垃圾的回收、分揀、處理等各環(huán)節(jié)的運作效率?！盎⒏缁厥铡痹凇盎ヂ?lián)網(wǎng)+”平臺上整合了線上回收和線下清運兩張網(wǎng)，做到了精準(zhǔn)到戶的生活垃圾分類信息統(tǒng)計，為政府相關(guān)部門制定政策、實時監(jiān)管提供了基礎(chǔ)。再次，末端解決了垃圾的資源化利用難題?！盎⒏缁厥铡蹦┒说漠a(chǎn)業(yè)群幾乎可以將全部的“干”垃圾安全、清潔、集約和高效地轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂欣脙r值的再生資源，出售這些資源的利潤支持著“虎哥模式”的持續(xù)運營?？梢?，龍頭企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力、規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟優(yōu)勢使垃圾能夠成為資源，“無廢”成為現(xiàn)實。

“虎哥回收”模式可以實現(xiàn)“無廢城市”，因為垃圾產(chǎn)生無可避免，利用才能無廢！隨著居民生活水平提升、生活便捷性增加，垃圾的持續(xù)增加短期內(nèi)難以避免，因此，迫在眉睫的關(guān)鍵問題是如何讓這些垃圾被再生利用，只有垃圾重新回歸資源，形成產(chǎn)業(yè)循環(huán)的閉環(huán)系統(tǒng)，“無廢城市”才能可期。離開資源化利用而討論“無廢”問題只能是緣木求魚。

“虎哥回收”的對象是所有的“干”垃圾，包括各種小件垃圾、大件垃圾（如廢舊家具、裝修建材、園林垃圾等）、廢舊家電（如電視機、洗衣機、電冰箱、空調(diào)、電腦等）和有害垃圾（如電子廢棄物等）等，在“虎哥回收”建構(gòu)的垃圾分類高速公路上，這些垃圾可以實現(xiàn)95%—98%的再生利用，僅有少量剩余需要送到焚燒廠。僅僅在杭州余杭區(qū)，2019年如果實現(xiàn)全覆蓋就可以少建一個日處理500噸的垃圾焚燒廠，且“虎哥回收”還可解決數(shù)千個低端勞動力的就業(yè)問題，綜合社會效益和環(huán)境效益更是客觀。易腐垃圾的治理應(yīng)是同樣模式，利用方可無廢。部分沿海地區(qū)的先發(fā)城市已經(jīng)開始各種探索，如杭州市蕭山區(qū)引入多家企業(yè)進行資源化處理，這些企業(yè)從餐廚垃圾中提煉各種生物油、通過生物發(fā)酵生產(chǎn)沼氣并用于發(fā)電等，這些做法不僅大大促進了“無廢”，而且讓垃圾成為資源。

生活垃圾治理的技術(shù)路線也應(yīng)務(wù)實。垃圾治理，受到技術(shù)、民情、管理、財政等多方面的因素制約。受“虎哥回收”模式啟發(fā)，本文認(rèn)為生活垃圾應(yīng)以“干”“濕”分類為基礎(chǔ)，正確發(fā)揮焚燒、資源化利用的互補作用，全體系考量務(wù)實的技術(shù)路線。例如，居民家庭產(chǎn)生的易腐垃圾本質(zhì)上是含有大量不可腐爛物質(zhì)的混合垃圾，發(fā)達(dá)國家多采取直接打碎進入下水道的方法，但這不符合垃圾成分更加復(fù)雜多樣的中國國情，生物法處理成本高、價值低，相對而言焚燒更可??；但是餐飲企業(yè)和商場等場所產(chǎn)生的易腐垃圾中含有大量油脂、蛋白質(zhì)等利用價值較高的成分，生物法資源化利用的模式優(yōu)于焚燒處理。政府應(yīng)分類引導(dǎo)擁有技術(shù)能力的企業(yè)，有效參與到各種類型的垃圾治理中。

四、“無廢城市”建設(shè)過程中的政府作用

第一，加強對資源利用企業(yè)的支持，并且更多地用減稅方式代替直接補貼的方式?！盁o廢城市”的關(guān)鍵在于末端資源化利用，因此，政府必須大力扶持龍頭企業(yè)的發(fā)展，促進其技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)固體廢物的資源化利用。在具體實踐中，本文認(rèn)為，應(yīng)盡量減少政府慣用的直接補貼方式，代之以大幅減稅。這是因為補貼金額難以精確計算且易帶來新的尋租空間，相對而言減稅更易操作，而且更好地讓市場發(fā)揮作用，優(yōu)勝劣汰。

第二，加強對整個產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管，保證固體廢物的處置過程達(dá)到環(huán)保要求。固體廢物的資源化利用過程是非常復(fù)雜的，甚至有可能產(chǎn)生新的污染，尤其是易腐垃圾的處置更容易產(chǎn)生廢水、廢氣，政府應(yīng)制定相應(yīng)的操作標(biāo)準(zhǔn)，加強過程管理。對于各地都在推進的“濕”垃圾堆肥、黑水虻養(yǎng)殖等處置模式，更需要出臺產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，加強管控，避免食物中的有害物質(zhì)進入土壤或者養(yǎng)殖業(yè)，造成二次污染。

第三，對固體廢物的制造者征收環(huán)境稅以及環(huán)境附加費。在全社會倡導(dǎo)綠色消費，對于固體廢物的重要制造者——包裝類企業(yè)，一方面遵循“誰污染、誰付費”的原則，通過直接征稅征費的方式促進簡化包裝、多用綠色包裝；另一方面促進這些企業(yè)創(chuàng)新銷售模式（如采取押金—返還制度回收外包裝物），主動回收包裝物，減少全社會固體廢物的產(chǎn)生量。

第四，以居民的接受能力為考量逐步出臺分類難度遞增、處罰力度遞進的強制措施。社會治理是為了人民，因此對居民生活垃圾違規(guī)操作的處罰措施也應(yīng)充分考慮其接受程度。中國的垃圾分類剛剛起步，德國用了兩代人的努力，日本也用了一代半人的努力才培養(yǎng)出今天的分類習(xí)慣。可見，對居民垃圾分類習(xí)慣的培養(yǎng)是一個循序漸進的過程，政府應(yīng)出臺難度遞增的居民分類標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)處罰措施?，F(xiàn)階段普通居民家中的生活垃圾分類還是應(yīng)以“干”“濕”二分為基礎(chǔ)，在一些人員素質(zhì)較高、垃圾品種相對簡單的區(qū)域可因地制宜地進一步強制細(xì)分，如寫字樓、行政事業(yè)單位辦公大樓區(qū)域可以考慮將廢紙、一次性紙杯等再分出來。當(dāng)垃圾分類的新時尚被更多人接受時，再增加難度，升級處罰力度。

需要強調(diào)的是，前端分類應(yīng)該以后端的處置模式為依據(jù)，只有后端能夠?qū)η岸朔殖龅睦行幹?，分類才有意義，否則只是自欺欺人。歸根結(jié)底，城市垃圾治理的邏輯應(yīng)是：首先考慮資源化利用，其次將無法資源化或者資源化成本過高的送去焚燒，而填埋只能作為迫不得已的應(yīng)急手段。因此，資源化利用才能使“無廢城市”成為可能。