信訪制度實(shí)施的行政訴訟因應(yīng)
——從信訪行政處理行為可訴性切入

付大學(xué)，刁博文

（天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387）

信訪制度作為我國(guó)特有的權(quán)利救濟(jì)與爭(zhēng)議解決制度，長(zhǎng)期以來(lái)在實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)與解決爭(zhēng)議，豐富人民訴求表達(dá)渠道和監(jiān)督政府依法行政等方面發(fā)揮著積極的作用。但是我國(guó)信訪制度自誕生以來(lái)，就面臨著諸如定性不明，受案范圍不確定、與司法救濟(jì)渠道銜接不暢等一系列問(wèn)題。一系列問(wèn)題的存在，直接導(dǎo)致信訪制度實(shí)施效率低下，對(duì)信訪機(jī)構(gòu)行政行為的有效監(jiān)督缺乏，這些弊端客觀上增加了纏訪鬧訪、暴力截訪等極端社會(huì)現(xiàn)象出現(xiàn)的概率，與信訪制度的設(shè)計(jì)初衷是完全相悖的。

2013年11月中共中央通過(guò)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決”，信訪法治化這一命題再次進(jìn)入人們視野。隨后由中辦國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》，提出“做好訴訟與信訪分離工作”，對(duì)于從信訪中分離出來(lái)的案件要“做好依法導(dǎo)入法律程序工作”，對(duì)信訪法治化改革的路徑做出了進(jìn)一步的指示。由于現(xiàn)行信訪制度對(duì)信訪受案范圍規(guī)定的不確定性，通過(guò)信訪進(jìn)入到司法程序的案件可能涉及民商事、行政、刑事等各個(gè)訴訟領(lǐng)域。其中信訪制度實(shí)施中群眾呼聲最強(qiáng)烈，問(wèn)題表現(xiàn)最突出的領(lǐng)域集中在行政訴訟領(lǐng)域，即信訪行政處理行為可訴性問(wèn)題。然而，現(xiàn)行行政訴訟制度在受案范圍中對(duì)信訪人與接訪機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系排除在行政訴訟大門之外①。為了實(shí)現(xiàn)未來(lái)涉法涉訴信訪案件與行政訴訟的有效銜接，現(xiàn)行的行政訴訟制度有必要做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

一、信訪制度實(shí)施中行政訴訟裁判的沖突與問(wèn)題

任何一種社會(huì)治理制度的誕生、發(fā)展與消亡，都會(huì)與其所服務(wù)的社會(huì)所蘊(yùn)含的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和主流文化保持內(nèi)在的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。信訪制度作為我國(guó)特有的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，其制定與實(shí)施在不同歷史時(shí)期受政治導(dǎo)向的影響往往呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)[1]。上世紀(jì)90年代，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)貧富差距明顯加大，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與威權(quán)時(shí)代積累的矛盾在短時(shí)間內(nèi)集中爆發(fā)。為了適應(yīng)如此的社會(huì)基本形態(tài)，這一時(shí)期的信訪制度設(shè)計(jì)以控制信訪案件數(shù)量為指導(dǎo)思想[2]。在這樣的信訪制度指導(dǎo)思想下，信訪的訴求表達(dá)功能遭到壓抑，與其他權(quán)利救濟(jì)渠道的阻隔性加深。

這一點(diǎn)體現(xiàn)最為明顯的是，2005年最高法給湖北高院的《最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)〈信訪條例〉作出的處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函》（下文簡(jiǎn)稱《復(fù)函》）中明確批示②，人民法院不受理因信訪人不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》所作行為引起的行政訴訟。該《復(fù)函》一度成為司法實(shí)踐中各級(jí)人民法院拒絕受理信訪行政訴訟的主要依據(jù)③。

（一）信訪行政訴訟裁判之齟齬——以馬恩本訴嫩江縣政府為例

在馬恩本訴黑龍江省嫩江縣人民政府不履行發(fā)放安置補(bǔ)償款法定職責(zé)糾紛案中④，農(nóng)民馬恩本因土地補(bǔ)償款和安置費(fèi)補(bǔ)償不到位問(wèn)題先后向其所在鄉(xiāng)、縣、市政府信訪部門投訴。最終黑河市政府以“復(fù)核意見(jiàn)”⑤的形式支持了當(dāng)事人的信訪請(qǐng)求，并指令嫩江縣負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)。在行政復(fù)核意見(jiàn)書(shū)送達(dá)后的2年多時(shí)間內(nèi)嫩江縣政府始終采取不作為的態(tài)度，當(dāng)事人遂先后向黑河市中級(jí)人民法院與黑龍江省高級(jí)人民法院提起行政訴訟，兩家法院先后以超過(guò)起訴期限和不屬于行政訴訟受案范圍為由駁回了馬恩本的訴訟請(qǐng)求。其中要注意的是，黑龍江高院在認(rèn)定黑河市政府針對(duì)信訪行為出具的復(fù)核意見(jiàn)不屬于行政訴訟受案范圍的依據(jù)便是上文提到的《復(fù)函》。

本案中，黑龍江高院將黑河市政府針對(duì)馬恩本信訪訴求的“復(fù)核意見(jiàn)”理解為《復(fù)函》第2條中規(guī)定的“復(fù)核意見(jiàn)”，這一理解方式從字面上觀察似乎一字不差。但是黑龍江高院在裁判中卻忽視了黑河市政府的“復(fù)核意見(jiàn)”完全推翻了此前鄉(xiāng)縣兩級(jí)政府的處理意見(jiàn)，并從實(shí)際上對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了新的影響這一客觀事實(shí)。根據(jù)案發(fā)當(dāng)時(shí)的行政訴訟法律制度的規(guī)定⑥，行政行為對(duì)其作用對(duì)象的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的不屬于行政訴訟的受案范圍，由此可以推導(dǎo)出，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。這種理解方式在最高人民法院的行政裁定中也得到了采納，并最終基于此種理解方式支持了馬恩本的訴訟請(qǐng)求。將行政行為具備對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)影響性作為行政訴訟受案范圍的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得到了學(xué)界的廣泛認(rèn)同?！稄?fù)函》這種僅以外觀形式確定受理與否，而忽略具體信訪行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利實(shí)質(zhì)改變屬性的判斷方式帶有明顯的局限性，導(dǎo)致不同審級(jí)法院裁判結(jié)果相互齟齬。

（二）信訪行政訴訟裁判導(dǎo)向之不利影響

馬恩本案最終雖然通過(guò)最高法的再審裁定及時(shí)糾正了法律適用上的錯(cuò)誤，但是個(gè)案的引領(lǐng)作用畢竟有限。從人民法院受理行政訴訟的整體情況來(lái)看，信訪行為行政處理被視作行政訴訟法受案范圍之內(nèi)事由的情況仍為少數(shù)，訴訟請(qǐng)求最終得到法院支持的更是少之又少[3]。筆者認(rèn)為，對(duì)于行政主體依據(jù)《信訪條例》做出的處理、復(fù)查、復(fù)核等行為不宜簡(jiǎn)單地依據(jù)《行政訴訟法解釋》第1條以及《復(fù)函》中的相關(guān)規(guī)定而籠統(tǒng)地排除在行政訴訟的受案范圍之外。這種裁判思路將對(duì)未來(lái)信訪行政訴訟的裁判導(dǎo)向造成不利影響。

1.該種裁判思路忽視部分信訪行政處理行為對(duì)權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)影響。對(duì)于信訪行政處理行為所包括的具體內(nèi)容，現(xiàn)行的法律法規(guī)及政策性文件并沒(méi)有明確、統(tǒng)一的規(guī)定。但是可以確定的是，信訪行政處理行為至少包括三方面內(nèi)容：一方面是為實(shí)現(xiàn)信訪行政處理基本職能的過(guò)程性處理行為，如行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民信訪做出的登記、受理、交辦等行為；另一方面是行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪內(nèi)容做出的實(shí)質(zhì)性處理行為，如處理行為；第三方面的行為介于過(guò)程性行為和實(shí)質(zhì)性處理行為之間，主要包括復(fù)查、復(fù)核行為。這里我們需要注意，行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪內(nèi)容做出的第二、第三方面行為，有可能對(duì)行政行為相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)質(zhì)影響。例如，信訪處理機(jī)關(guān)通過(guò)頒布“信訪處理意見(jiàn)”的形式將行政相對(duì)人原本已被剝奪的權(quán)利重新被賦予，這就對(duì)其權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際影響⑦。

2.該裁判思路有可能助長(zhǎng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的“不作為”與“懶政”。按照馬恩本案一審和再審法院的裁判思路，針對(duì)具體的群眾信訪案件負(fù)責(zé)復(fù)查、復(fù)核的行政機(jī)關(guān)只要與首次做出處理行為的行政機(jī)關(guān)在觀點(diǎn)立場(chǎng)上保持一直，那么就不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際上的影響。如此一來(lái)，做出復(fù)查與復(fù)核意見(jiàn)的行政機(jī)關(guān)就避免了成為行政訴訟被告的被動(dòng)局面。信訪本是公民表達(dá)訴求，維護(hù)權(quán)利的一種渠道，長(zhǎng)此以往會(huì)削弱信訪基本職能的發(fā)揮甚至使制度流于形式。

3.從對(duì)信訪行政處理行為的法律監(jiān)督角度來(lái)說(shuō)，該裁判思路將大量的信訪行政處理行為排除在行政訴訟規(guī)制的范圍之外，削弱了法律對(duì)信訪行政處理行為的監(jiān)督與約束。目前，對(duì)信訪行政處理行為實(shí)現(xiàn)直接有效規(guī)制的法律依據(jù)比較有限，并且普遍立法位階較低⑧。其中《信訪條例》第6章“信訪事項(xiàng)的辦理和督辦”一章為信訪行政處理行為提供了一定的制度依據(jù)，但在裁判實(shí)踐中鮮有采納。在法律依據(jù)匱乏的背景下，一部分的信訪行政處理行為本可以因影響行政相對(duì)人的實(shí)際權(quán)利義務(wù)而納入到法律監(jiān)督的范圍內(nèi)，但是受這種錯(cuò)誤裁判思路的影響又被排除在法律監(jiān)督的范圍之外。

二、信訪制度實(shí)施中行政訴訟裁判導(dǎo)向之成因

造成法院對(duì)信訪行政處理行為的訴訟敬而遠(yuǎn)之的原因多種多樣，不排除我國(guó)傳統(tǒng)法律思想中公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)“民告官”案件的天然抵觸。當(dāng)然造成如此錯(cuò)誤裁判導(dǎo)向，更多的原因來(lái)自于目前對(duì)信訪行政處理行為屬性界定的不明確和行政訴訟受案范圍的局限性。

（一）信訪行政處理行為定性之爭(zhēng)

由于信訪行政處理行為具體屬性的不確定，致使信訪者在與信訪行政處理行政機(jī)關(guān)發(fā)生糾紛時(shí)，各方難以選擇恰當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑來(lái)化解糾紛。文章開(kāi)頭提到，人民法院在審判實(shí)踐中很少將信訪行政處理行為列入行政訴訟受案范圍，也正是出于這點(diǎn)原因。在解釋信訪行政處理行為可否納入行政訴訟的規(guī)制范圍前，首先要探明信訪行政處理行為到底是否為行政行為。目前學(xué)界對(duì)信訪行政處理行為的屬性界定主要有三種說(shuō)法：司法行為、準(zhǔn)司法行為和行政行為。

1.探討信訪行政處理行為可否視作司法行為。司法行為，即法律的適用行為，一般是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定職權(quán)和法定程序，具體運(yùn)用法律處理案件的專門活動(dòng)[4]。在這樣的定義方式下，我們可以得出，一種具體行為可被定義為司法行為需滿足兩點(diǎn)條件：第一，該行為的做出需有具體法律為依據(jù)；第二，該行為須由司法機(jī)關(guān)或其工作人員做出。首先，對(duì)于信訪行政處理行為的法律依據(jù)問(wèn)題，縱觀目前關(guān)于信訪制度相關(guān)法律規(guī)范很難找到直接的法律條文作為依據(jù)。雖然有一部分學(xué)者認(rèn)為信訪制度的法律屬性可以從《憲法》第41條⑨中找到間接的依據(jù)[5]。但是，這種解釋方法對(duì)于一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題仍無(wú)法予以回應(yīng)[6]：從文本上看，第41條中列舉的“批評(píng)權(quán)”等5項(xiàng)權(quán)利并不包括“信訪權(quán)”。而且信訪行為本身不是一種具體權(quán)利，信訪行為其實(shí)只是實(shí)現(xiàn)第41條中列舉的5項(xiàng)權(quán)利的具體方式。所以將“信訪行為”這一概念偷換為“信訪權(quán)利”，并據(jù)此認(rèn)為《憲法》第41條為信訪活動(dòng)提供了直接的法律依據(jù)是講不通的。

2.信訪行政處理行為中具體行為的做出主體為信訪機(jī)關(guān)及信訪內(nèi)容所指向的各級(jí)政府及其職能部門，這些行政機(jī)關(guān)，故不滿足構(gòu)成司法行為的第二點(diǎn)條件。對(duì)于行為做出機(jī)關(guān)不符這一很難扭轉(zhuǎn)的問(wèn)題，一些學(xué)者試圖通過(guò)在“司法行為”前冠以“準(zhǔn)”字，即“準(zhǔn)司法行為”的方式進(jìn)行辯解。這種模棱兩可的定性方式也許可以在學(xué)術(shù)探討層面自圓其說(shuō)，但是仍與指導(dǎo)實(shí)踐存在較大距離。綜上，將信訪行政處理行為理解為“司法行為”或“準(zhǔn)司法行為”都是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

筆者認(rèn)為，信訪機(jī)關(guān)做出的信訪行政處理行為屬于行政行為。目前學(xué)界對(duì)于行政行為的界定尚未統(tǒng)一，主流的觀點(diǎn)包括：行為主體說(shuō)、行政權(quán)說(shuō)以及公法行為說(shuō)，其中認(rèn)可范圍最廣地是公法行為說(shuō)[7]。公法行為說(shuō)認(rèn)為，行政行為是具有行政法（公法）意義或效果的行為。行政法是調(diào)整各類行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，行政關(guān)系包括行政管理關(guān)系、行政法制監(jiān)督關(guān)系、行政救濟(jì)關(guān)系以及內(nèi)部行政關(guān)系。首先，在我國(guó)的各級(jí)人民政府以及國(guó)家權(quán)力部門、人民法院和人民檢察院均設(shè)有信訪機(jī)關(guān)，信訪機(jī)關(guān)本身是一種提供行政救濟(jì)的行政機(jī)關(guān)。信訪機(jī)關(guān)與信訪行政處理相對(duì)人在具體案件中便形成行政救濟(jì)關(guān)系。因此，信訪機(jī)關(guān)的信訪行政處理行為應(yīng)接受行政法的調(diào)整。進(jìn)而可以得出，信訪機(jī)關(guān)做出的信訪行政處理行為是一種行政行為。正確判斷信訪行政處理行為的屬性，是探索化解信訪行政處理糾紛渠道的基本前提。

（二）行政訴訟受案范圍之囿

除了上文提到的信訪行政處理行為定性之爭(zhēng)之外，行政訴訟受案范圍的限制也是造成信訪制度實(shí)施中行政訴訟裁判結(jié)果沖突的另一個(gè)重要原因。

在2014年的《行政訴訟法》修改中，《行政訴訟法》的規(guī)制對(duì)象由“具體行政行為”修改為“行政行為”⑩，這一修改方式有效地拓寬了《行政訴訟法》的規(guī)制范圍，對(duì)于監(jiān)督政府依法行政和響應(yīng)公民行政司法救濟(jì)訴求均有積極意義。上文對(duì)于信訪行政處理行為的行政行為屬性已經(jīng)進(jìn)行了較充分地論證，那么既然新修訂的《行政訴訟法》已經(jīng)將“行政行為”確定為該法的規(guī)制對(duì)象，那么是否就可以直接地認(rèn)為信訪行政處理行為就是《行政訴訟法》的規(guī)制對(duì)象了呢？筆者認(rèn)為，就現(xiàn)狀來(lái)看距離以《行政訴訟法》規(guī)制信訪行政處理行為至少還有兩點(diǎn)障礙需要逾越：

1.目前我國(guó)的行政訴訟法體系在受案范圍規(guī)定方面對(duì)于信訪行政處理行為仍處于排斥狀態(tài)。2018年最新頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（下文簡(jiǎn)稱《2018年行政訴訟法解釋》），在第1條“受案范圍”中列舉了10類不予受案的行為。其中第9項(xiàng)將行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪行為作出的“登記”、“受理”、“交辦”、“轉(zhuǎn)送”、“復(fù)查”、“復(fù)核意見(jiàn)”共計(jì)6項(xiàng)具體行為排除在行政訴訟受案范圍之外。特別是“復(fù)查”與“復(fù)核意見(jiàn)”兩項(xiàng)行為，實(shí)踐中該兩項(xiàng)行為的處理意見(jiàn)一旦與信訪處理機(jī)關(guān)的處理意見(jiàn)不一致極有可能實(shí)際改變行政行為相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。如此，根據(jù)《2018年行政訴訟法解釋》第1條第1款第10項(xiàng)的規(guī)定，部分“復(fù)查”與“復(fù)核意見(jiàn)”的信訪行政處理行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟范圍之內(nèi)。因此不難發(fā)現(xiàn)，《2018年行政訴訟法解釋》第1條第1款的第9項(xiàng)與第10項(xiàng)?在特定情況下存在自相矛盾的情況。同時(shí)，作為行政行為的信訪行政處理行為，根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定本應(yīng)納入行政訴訟法的規(guī)制范圍內(nèi)，但是《2018年行政訴訟法解釋》卻將信訪行政處理行為中的絕大部分排除在受案范圍以外，這是兩部法律之間的沖突與銜接不暢。兩部法律沖突的共同原因均在于《2018年行政訴訟法解釋》第1條第1款第9項(xiàng)的排除范圍過(guò)大，應(yīng)當(dāng)做出合理應(yīng)變。

2.信訪制度在長(zhǎng)期實(shí)施過(guò)程中形成了大量特有的行為方式，使得信訪行為與行政訴訟這一司法救濟(jì)模式實(shí)現(xiàn)自然銜接還有一定差距。例如，實(shí)踐中對(duì)于信訪受理范圍沒(méi)有任何規(guī)定，信訪內(nèi)容、信訪行為所針對(duì)的具體機(jī)關(guān)甚至是信訪行為發(fā)生的地理位置的決定很大程度上受信訪者個(gè)人意志的影響。而現(xiàn)行的行政訴訟法體系就案件在受理類型、法院管轄等問(wèn)題上已經(jīng)形成穩(wěn)定的規(guī)范體系，兩種制度只有各自做出調(diào)整才能最終實(shí)現(xiàn)相互之間的自然銜接。

三、完善信訪制度實(shí)施中行政訴訟之建議

為了將信訪行政處理行為納入行政訴訟的規(guī)制范圍內(nèi)，并最終實(shí)現(xiàn)兩種制度的自然銜接，首先是要肯定信訪行政處理行為的可訴性，同時(shí)還要對(duì)信訪實(shí)施中形成的不利于行政訴訟展開(kāi)的特殊行為方式進(jìn)行改造。

（一）肯定信訪行政處理行為的可訴性

通過(guò)上文的論述，已經(jīng)可以確定信訪行政處理行為是一種行政行為，但是并非所有的行政行為均具有可訴性，只有具有可訴性的行為才能最終通過(guò)行政訴訟法進(jìn)行規(guī)制。

一般認(rèn)為，法律的可訴性是指法律關(guān)系中的各主體可以通過(guò)司法訴訟的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的這一屬性。所以判斷信訪行政處理行為可訴性的關(guān)鍵在于判斷信訪行政處理行為關(guān)系中的各方主體間是否存在法律關(guān)系，即主體中的一方是否實(shí)質(zhì)上改變了另一方的權(quán)利義務(wù)。筆者認(rèn)為，并非所有的信訪行政處理行為均具有可訴性。根據(jù)行為能否從實(shí)際上改變相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)在上文中筆者將信訪行政處理行為分為了三種類型，即不實(shí)際改變相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的過(guò)程性行為；實(shí)際改變相對(duì)人權(quán)利義務(wù)實(shí)質(zhì)性處理行為；以及介于二者之間的復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)。其中的實(shí)質(zhì)性處理行為和介于過(guò)程性行為和實(shí)質(zhì)性處理行為之間的復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)，因能夠單方面的改變相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，因而具有可訴性。

（二）對(duì)現(xiàn)有行政訴訟受案范圍進(jìn)行改造

為了使信訪制度在實(shí)施過(guò)程中與行政訴訟制度銜接的更加順暢，同時(shí)理順目前行政訴訟制度體系內(nèi)法律條文相互沖突的問(wèn)題，行政訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)調(diào)整以肯定信訪行政處理行為的可訴性。根據(jù)目前我國(guó)行政訴訟法體系的設(shè)計(jì)思路，將一行政行為納入行政訴訟受案范圍的操作思路有兩種：一種是在正面列舉的受案范圍中加入信訪行政處理行為，另一種是在反面排除的受案范圍內(nèi)將具有可訴性的信訪行政處理行為去除。

但是如此操作存在兩點(diǎn)問(wèn)題，首先如前文所論述的并非信訪行政處理行為下轄的所有行為都具備可訴性，那么在正面列舉中只能選擇性地列舉若干具備可訴性的行為。這樣會(huì)帶來(lái)第二個(gè)問(wèn)題，這樣列舉會(huì)破壞原行政訴訟法受案范圍體系的平衡?！缎姓V訟法》第12條從正面列舉了12個(gè)類型的行政行為，每個(gè)類型下轄若干子行為，如果將信訪行政處理行為中的部分行為加入到這個(gè)類型化的受案體系范圍中會(huì)對(duì)原本嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫿Y(jié)構(gòu)造成破壞，且僅因整體行為中的部分行為就開(kāi)辟新的受案類型也顯得分量不足。

筆者認(rèn)為選擇第二種操作思路，即在反面排除的受案范圍內(nèi)將具有可訴性的信訪行政處理行為去除更為適宜。在目前的行政訴訟法體系中對(duì)信訪行政處理行為從反面排除的條文主要是《2018年行政訴訟法解釋》的第1條第1款第9項(xiàng)。通過(guò)對(duì)法條的觀察我們可以發(fā)現(xiàn)，在第9項(xiàng)排除的6項(xiàng)行為中并不包括針對(duì)信訪的“處理行為”，可見(jiàn)立法者在設(shè)計(jì)之初就已經(jīng)考慮到“處理行為”的可訴性問(wèn)題，那么可以考慮沿用這種立法思路將“復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)”從反面排除的范圍中去除出來(lái)。同時(shí)對(duì)于不具有可訴性的“復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)”仍可通過(guò)該法第1條第1款第10項(xiàng)“權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響”的規(guī)定而排除在行政訴訟受案范圍之外。通過(guò)這種改造，就可以將信訪行政處理行為下轄的不同屬性行為有效地區(qū)分開(kāi)來(lái)，其中具有可訴性的部分便可納入到行政訴訟的規(guī)制范圍之內(nèi)。

（三）規(guī)范信訪受案范圍使之類型化

為了實(shí)現(xiàn)將信訪行政處理行為的監(jiān)督最終納入行政訴訟的規(guī)制體制內(nèi)，在肯定部分信訪實(shí)施行為可訴性的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對(duì)信訪制度實(shí)施中影響與行政訴訟制度銜接的特殊行為方式進(jìn)行調(diào)整，其中一點(diǎn)便是通過(guò)規(guī)范信訪受案范圍的方式使之類型化。

在具體規(guī)定行政訴訟的受案范圍這個(gè)問(wèn)題上，最新修訂的《行政訴訟法》及《2018年行政訴訟法解釋》仍沿用列舉方式進(jìn)行規(guī)定，如《行政訴訟法》第12條從正面列舉12個(gè)類型的行政行為可納入行政訴訟受案范圍，第13條從反面進(jìn)行列舉將4個(gè)類型的行政行為排除在行政訴訟受案范圍之外。按照目前行政訴訟法的立法思路，判斷某一行政行為是否可以通過(guò)行政訴訟法進(jìn)行規(guī)制，首先就要判斷該行政行為是否落入《行政訴訟法》規(guī)定的12個(gè)類型范圍之內(nèi)。在這樣的立法思路影響下，包括行政機(jī)關(guān)作出行政行為、行政相對(duì)人承受行政行為以及法院考慮是否受理行政案件時(shí)都會(huì)自然而然地將眾多形式的行政行為類型化。

所以為了通過(guò)行政訴訟渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)信訪行政處理行為的規(guī)制，就必須對(duì)現(xiàn)在的信訪案件從受理范圍上進(jìn)行改造使之符合行政訴訟受案范圍類型化的這一要求[8]，如此才能實(shí)現(xiàn)兩種制度的自然銜接。根據(jù)目前的制度設(shè)計(jì)，對(duì)信訪受案范圍的規(guī)定僅僅是在《信訪條例》第3章“信訪事項(xiàng)的提出”?中有所涉及，并且規(guī)定方式采取“行政行為做出主體主義”即告知公民針對(duì)哪些做出行政行為的行政機(jī)關(guān)及其工作人員可以進(jìn)行信訪，但是卻沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定上述組織及人員的哪些類型的行政行為可以進(jìn)行信訪。如此類型邊界模糊的受案范圍規(guī)定制度，使得我國(guó)的信訪制度在實(shí)施中出現(xiàn)了“萬(wàn)事皆可訪”的局面。通過(guò)行政訴訟規(guī)制渠道調(diào)整信訪行政處理行為中產(chǎn)生的矛盾，絕不是要把信訪者對(duì)于行政機(jī)關(guān)處理行為的所有不滿不加區(qū)分地全部推向人民法院。對(duì)信訪的受案范圍進(jìn)行調(diào)整使之類型化，并不是意味著對(duì)信訪受案范圍進(jìn)行限縮，而是將其中可以歸類的部分類型化處理。不論對(duì)信訪受案范圍進(jìn)行怎樣的調(diào)整都要以不改變信訪制度聯(lián)系黨政機(jī)關(guān)與人民群這一政治功能的發(fā)揮為前提。

信訪制度自誕生之日起，已經(jīng)走過(guò)了60余年的發(fā)展歷程。在發(fā)展歷程的不同階段信訪制度被賦予了不同的時(shí)代新意。而今日信訪制度之時(shí)代新意，必然是法治化。信訪行政處理行為作為行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪內(nèi)容做出處理的主要方式，在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生實(shí)際改變相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的效果。近年來(lái)針對(duì)信訪行政處理行為的司法救濟(jì)訴求不斷增加。肯定部分信訪行政處理行為的可訴性有充足的法理依據(jù)與現(xiàn)實(shí)需求。肯定部分信訪行政處理行為的可訴性，將其納入行政訴訟的規(guī)制范圍是逐步實(shí)現(xiàn)信訪法治化的重要一環(huán)。為實(shí)現(xiàn)信訪制度與行政訴訟制度的有效銜接，在改造行政訴訟受案范圍的同時(shí)還應(yīng)對(duì)信訪制度實(shí)施中不利于與行政政訴訟制度銜接的特殊行為方式加以調(diào)整。

注 釋：

①2018年2月8日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于使用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)等行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。

②③具體內(nèi)容參見(jiàn)，《最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)〈信訪條例〉作出的處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函》[2005]行立他字第4號(hào)。

④最高人民法院（2015）行提字第33號(hào)行政裁定書(shū)。

⑤具體內(nèi)容參見(jiàn)，黑市政信復(fù)核決字（2011）第12號(hào)《關(guān)于馬恩本信訪復(fù)核意見(jiàn)書(shū)》。

⑥具體內(nèi)容參見(jiàn)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第1條第2款第6項(xiàng)。

⑦本案的案發(fā)時(shí)間為2002年，適用法釋[2000]8號(hào)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》。該司法解釋現(xiàn)已廢止，現(xiàn)行司法解釋為法釋[2018]1號(hào)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》。

⑧目前尚未有法律層級(jí)的具體制度直接為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的信訪行政處理行為提供制度依據(jù)?，F(xiàn)有可供遵循的制度包括一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章和政策性文件，其中效力層級(jí)最高的是《信訪條例》。

⑨《憲法》第41條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。

⑩具體內(nèi)容參見(jiàn)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》第60條。

?具體內(nèi)容參見(jiàn)，《2018年行政訴訟法解釋》第1條第1款，下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（九）行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)等行為；（十）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。

?具體內(nèi)容參見(jiàn)，《信訪條例》第14條和第15條。