“三個再造”彰顯社區(qū)社會組織協(xié)同治理新圖景
——杭州市西湖區(qū)西溪街道創(chuàng)新實踐

一、西溪街道社區(qū)社會組織發(fā)展概況

西溪街道地處西湖區(qū)核心區(qū)域，是十分典型的老城區(qū)老街道，面積僅3.02平方公里，下轄12個社區(qū)，常住人口約12萬人，其中老舊小區(qū)90個，占總小區(qū)比例的80%。近年來，街道堅持需求與問題導(dǎo)向，大力培育社區(qū)社會組織等內(nèi)生力量，著力破解小區(qū)治理居民參與度不高、自治成效不佳等難題。從統(tǒng)計情況（見表1）來看，截止到2018年10月份，西溪街道登記備案的社區(qū)社會組織總量為191個，每一個社區(qū)擁有的社區(qū)社會組織數(shù)量均在15個以上，最多是求智社區(qū)，其社會組織數(shù)量為19個，占到全街道總數(shù)的10%左右。

表1 社區(qū)社會組織培育基本情況統(tǒng)計表

街道主要把社區(qū)社會組織分成兩大類，一類為社會團體，如自治服務(wù)隊、健身隊及書畫隊等，另一類是社會服務(wù)機構(gòu)，如老年協(xié)會、計生協(xié)會等，其中53.4%的組織是社會服務(wù)機構(gòu)，46.6%的組織是社會團體，兩種類型數(shù)量上基本平衡。從成員數(shù)量來看，85.3%的社區(qū)社會組織其成員數(shù)量為1-3名，其中成員數(shù)量為1名的占34.6%，總體上呈現(xiàn)為成員少的困境。此外，44%的社區(qū)社會組織表示其組織活動日常參與人員數(shù)量在10個人以下，只有28.3%的社區(qū)社會組織參與人員數(shù)量在11-20人之間。

從社區(qū)社會組織負責(zé)人的特征來看，多數(shù)組織負責(zé)人為女性，占比71.2%，其中70%的負責(zé)人年齡為61-80歲，60-70歲的人占到43.5%，而50歲以下的人僅占到13.6%，社區(qū)社會組織主導(dǎo)人員年齡偏大且以女性為主。從文化程度來看，42.9%的學(xué)歷為高中或中專，30.9%的為本科或大專，相對而言，負責(zé)人總體文化程度較高，而黨員與群眾占比基本差不多，分別為47.1%和52.9%。

簡言之，西溪街道社區(qū)社會組織培育從數(shù)量來看比較充分，登記的負責(zé)人學(xué)歷相對較高，但存在著組織負責(zé)人年齡偏大、男女分布失衡、成員數(shù)量較少，且多數(shù)是自娛自樂為主的“低小散”團隊等問題。結(jié)合街道負責(zé)人的訪談來看，目前社區(qū)社會組織培育、發(fā)展仍處于起步階段，數(shù)量上盡管有一定的規(guī)模，但核心是要進一步創(chuàng)新體制機制，找到推動社區(qū)社會組織自下而上，發(fā)揮有效動員居民作用的方法。也就是說，核心是要找到撬動社區(qū)社會組織積極參與社區(qū)治理的新途徑和新方法。

二、社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的創(chuàng)新案例

針對區(qū)域治理的實際情況，意在回應(yīng)居民需求最強烈，小區(qū)治理最棘手的問題，街道決定把無物業(yè)小區(qū)的社區(qū)社會組織發(fā)展目標(biāo)和方向定位在：通過引導(dǎo)無物業(yè)小區(qū)成立自管小組并支持其注冊成為社區(qū)社會組織，彌補物業(yè)服務(wù)與社區(qū)治理的組織斷層，并積極引導(dǎo)其發(fā)展成為治理型組織，有效參與到居民自治進程中來。截至目前，全街道無物業(yè)老舊小區(qū)中共計培育了60個“我的家園”自管小組，占轄區(qū)全部社區(qū)社會組織總體數(shù)量的30%，具體如表2所示：

表2 “我的家園”自管小組統(tǒng)計表

街道整體性推進“我的家園”自管小組組建，并結(jié)合社區(qū)“微治理”的工作機制，重點回應(yīng)老舊小區(qū)居民對物業(yè)服務(wù)的強烈需求，在政府主導(dǎo)下培育治理型社區(qū)社會組織，嵌入到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中去，再造小區(qū)物業(yè)治理功能，創(chuàng)設(shè)物業(yè)治理新制度，打造老舊小區(qū)“物業(yè)治理”的新模式。

西溪街道通過一系列舉措，引導(dǎo)上馬塍社區(qū)“79睦鄰社”自管小組成為小區(qū)物業(yè)治理的樣板，文天社區(qū)馬塍路11號、13號小區(qū)成功轉(zhuǎn)型為物業(yè)小區(qū)，初步實現(xiàn)了社區(qū)社會組織參與物業(yè)服務(wù)，推動社區(qū)治理創(chuàng)新的成效。

1. 上馬塍社區(qū)“79睦鄰社”。上馬塍社區(qū)位于莫干山路79號，建于上世紀(jì)五六十年代，共有居民260余戶，一直采用社區(qū)準(zhǔn)物業(yè)管理模式。2017年初，一個名為“79睦鄰社”的自治組織應(yīng)運而生，其中5位主要負責(zé)人都是小區(qū)的樓道長，都是由居民推選出來的。“79睦鄰社”成立后做的第一件事，就是著力解決小區(qū)1幢樓頂?shù)碾s物堆放問題。4-5月，“79睦鄰社”先后與社區(qū)、產(chǎn)權(quán)負責(zé)單位取得聯(lián)系，組織志愿者對頂樓進行了大規(guī)模的環(huán)境清掃，同時還聯(lián)系了綠化環(huán)境公司，制作統(tǒng)一美觀的花壇，將居民無處安放的花草種植在花壇內(nèi)，引導(dǎo)該幢居民自我種植，自我管理。與社區(qū)工作人員相比，“79睦鄰社”去推動樓頂雜物清理，居民比較配合，因為同幢樓居民之間還是比較熟悉的。通過“79睦鄰社”自發(fā)開展樓棟堆積物的整治這一事情，居民對小區(qū)事務(wù)的參與積極性增強了，感受到了“小區(qū)是我家，治理靠大家”的效果。此后，“79睦鄰社”進行了小區(qū)停車制度改革、小區(qū)花壇治理及安裝電梯等多項工作，有效改善了小區(qū)的環(huán)境。在每次小組工作中，“79睦鄰社”的成員除了帶頭外，還召集十幾個乃至幾十個居民一起出力，較好解決社區(qū)內(nèi)的小微物業(yè)服務(wù)的內(nèi)容。如今，小區(qū)居民逐漸自發(fā)自主地參與到公共事務(wù)中來，居民間的聯(lián)系也更加緊密，逐步改變了任何事情都單純地依賴社區(qū)和政府做主的局面。

2. 文天社區(qū)“馬塍路13號自治服務(wù)隊”。馬塍路13號共有7幢樓房，樓房建造于上世紀(jì)七八十年代，實際居住戶有280多戶，是一個沒有物業(yè)的老小區(qū)。同時小區(qū)是杭州知名小學(xué)文三街小學(xué)的學(xué)區(qū)房社區(qū)，房屋交易頻繁，居民流動性強。為解決小區(qū)沒人管、環(huán)境差、停車難等問題，2017年8月，在社區(qū)引導(dǎo)下，小區(qū)居民成立了“馬塍路13號居民自治服務(wù)隊”，并在西湖區(qū)民政局正式登記，成為全區(qū)首個正式落地運行的自治類社區(qū)社會組織。8月下旬，“自治服務(wù)隊”率先針對馬塍路13號小區(qū)的樓道燈、充電樁的公共用電部分進行項目認領(lǐng)，確定自治服務(wù)隊員與用電項目的一一對應(yīng)。9月上旬至10月上旬，充電樁電費（投幣）收取由“自治服務(wù)隊”成員進行，同時每月的樓道燈、充電樁等公共用電繳費也由自治服務(wù)隊安排人員進行?！白灾畏?wù)隊員”每周檢查樓道燈與充電樁的正常運行，發(fā)現(xiàn)問題立即上報服務(wù)隊，由服務(wù)隊統(tǒng)一安排檢修。10月下旬至11月下旬，“自治服務(wù)隊”上門向小區(qū)住戶統(tǒng)一收取電費，并進行公示。12月上旬，根據(jù)電費上門收取、樓道燈的修理、充電樁電費的收繳、充電樁修理等情況匯總進行總結(jié)評比。半年多以來，馬塍路13號的小區(qū)公共用電開支清楚明了并且獲得了居民們的普遍認可。2017年底，“自治服務(wù)隊”按每戶10元標(biāo)準(zhǔn)成功收取了樓道燈電費2800元，并進一步拓展物業(yè)服務(wù)項目的可持續(xù)化運行經(jīng)驗。2018年5月，“馬塍路13號自治服務(wù)團隊”成功獲得“美麗家園”區(qū)級公益創(chuàng)投項目，并同步成為街道的微治理項目，這不僅為“自治服務(wù)隊”獲得了補充性活動經(jīng)費，更重要的是在承擔(dān)項目過程中，“自治服務(wù)隊”參與社區(qū)治理的能力大大增強，較好地發(fā)揮出社區(qū)社會組織的協(xié)同治理作用。

三、“三個再造”：社區(qū)社會組織協(xié)同治理的新路徑

西溪街道重點培育社區(qū)社會組織以物業(yè)服務(wù)為紐帶，積極參與到社區(qū)治理中來，這一改革的深遠意義在于推動整體性治理的實現(xiàn)，以社區(qū)治理組織再造、功能再造及制度再造的新路徑，從根本上推動社區(qū)自治的轉(zhuǎn)型升級。

（一）組織再造。西溪街道引導(dǎo)“我的家園”自管小組的成長，以利益強關(guān)聯(lián)為誘發(fā)自治的扣板，不斷增強居民個體間橫向?qū)υ捘芰?，激活社區(qū)內(nèi)所蘊含的社會資本，在治理事務(wù)關(guān)聯(lián)度不斷強化的過程中，推動社區(qū)居民參與的組織化，從而實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)的組織再造。一是社區(qū)治理層級的重構(gòu)?！拔业募覉@”自管小組將原有的社區(qū)、居民二級組織架構(gòu)變?yōu)樯鐓^(qū)、家園自管小組、社區(qū)居民三級機構(gòu)，吸納社區(qū)居民參與到社區(qū)公共事務(wù)治理中，使社區(qū)治理下沉到社區(qū)居民組織之中，充分發(fā)揮居民組織與居民之間的互動關(guān)系，從而形成共同體層面的社區(qū)認同感與歸屬感；二是觸發(fā)多元化的社區(qū)自組織?！拔业募覉@”自管小組作為居民公共利益感的培育者和維護者，與社區(qū)其他組織，比如黨組織、居委會之間建立了一種強協(xié)作關(guān)系，在回應(yīng)與滿足居民的需要過程中，促使居民間交往互動更為緊密，有利于形成基于利益共護意義上的小型公共體。三是創(chuàng)設(shè)“準(zhǔn)業(yè)委會”?！拔业募覉@”自管小組的改革實踐，是老舊小區(qū)物業(yè)管理明確“業(yè)主身份”的嘗試，使老舊小區(qū)物業(yè)管理有主體所依，有規(guī)則所據(jù)，進一步激活了社區(qū)治理的資源配置、居民參與的熱情，以及對公共事務(wù)的關(guān)注程度，找到推動居民自治的新增長點。

（二）功能再造。西溪街道地方創(chuàng)新實踐在推動社區(qū)組織再造的前提下，實現(xiàn)各主體功能調(diào)整，一定程度上緩解了社區(qū)行政化的困境。就“我的家園”自管小組自身而言，一是可以把社區(qū)過多承擔(dān)的物業(yè)服務(wù)職能給轉(zhuǎn)移出來，通過自管小組聘請物業(yè)公司，定期與其對接協(xié)調(diào)，配合支持其做好物業(yè)管理費和其他相關(guān)費用的收繳工作，負責(zé)督促物業(yè)公司提供更好的物業(yè)服務(wù)；二是自我管理組織和機制嵌入到居民日常生活，可以收集不同的居民意見，并把居民反映最迫切、最強烈的問題，客觀系統(tǒng)地梳理起來，分別與社區(qū)、物業(yè)公司以及相關(guān)的職能部門進行溝通協(xié)調(diào)；三是搭建交流互動平臺，扮演“準(zhǔn)業(yè)委會”的功能，在綜合居民建議和需求的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)多元利益群體因物業(yè)使用、維護所產(chǎn)生的矛盾，促進各方理性對話、整合利用各方資源整合；四是組織老舊小區(qū)業(yè)主積極參與志愿服務(wù)、公共服務(wù)，開展一系列具有特色的文化娛樂活動，增強老舊小區(qū)業(yè)主之間的交流。通過承載這一系列的職能，實現(xiàn)對過去簡單意義上的自管小組功能的超越，不再是簡單、偶發(fā)性地參與社區(qū)公共事務(wù)，而是切實發(fā)揮出社區(qū)社會組織在居委會、物業(yè)服務(wù)公司及居民之間的溝通橋梁作用。

（三）制度再造。西溪街道以制度確權(quán)，以規(guī)范增能，在治理創(chuàng)新中以理念植入、規(guī)范化約束、結(jié)構(gòu)性內(nèi)嵌等諸多形式，建立一套規(guī)范的制度設(shè)計、政策創(chuàng)新來推動，指導(dǎo)、約束社區(qū)多方治理主體的行為。從理念植入層面來看，街道率先是通過街道內(nèi)的制度安排對自管小組作為公共事務(wù)權(quán)力主體角色進行明確授權(quán)，頒布《西溪街道老舊小區(qū)物業(yè)化服務(wù)管理工作考核辦法（試行）》，明確“我的家園”自管小組的合法身份，填補老舊小區(qū)物業(yè)治理主體缺失的空白，并設(shè)立A、B、C三檔細化自管小組考核內(nèi)容，引導(dǎo)街道范圍內(nèi)已引進物業(yè)化管理的老舊小區(qū)的準(zhǔn)業(yè)委會（自管小組）的獎勵和考核等辦法；從規(guī)范化約束層面來看，頒發(fā)《西溪街道住宅小區(qū)業(yè)委會（自管小組）履職綜合評價辦法（試行）》，明確自管小組的各項職責(zé)，制定完善各項工作制度，并創(chuàng)新推出全省首個《城管責(zé)任片區(qū)大聯(lián)動機制》《準(zhǔn)物業(yè)環(huán)衛(wèi)保潔進小區(qū)駐點服務(wù)機制》《安全工作標(biāo)準(zhǔn)化手冊》《物業(yè)小區(qū)（樓宇）各主體安全生產(chǎn)工作職責(zé)清單》，全市首個《住宅小區(qū)建設(shè)裝修登記報告制度》《電動自行車智能充電樁管理辦法》等一攬子制度，細化“我的家園”自管小組的工作。通過街道出臺一系列“首創(chuàng)性”的治理制度，填補了老舊小區(qū)物業(yè)治理相關(guān)政策制度的空白，促進家園自管小組的規(guī)范化運行，促使策略性治理機制的形成，有程序、有步驟地約束參與管理的各方；從結(jié)構(gòu)性內(nèi)嵌來看，“我的家園”自管小組是在社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)社會組織，主要承擔(dān)著協(xié)助街道、社區(qū)開展老舊小區(qū)的物業(yè)服務(wù)職責(zé)，并同步納入到西湖區(qū)民政局社區(qū)社會組織登記和管理范圍之內(nèi)。這一社區(qū)內(nèi)結(jié)構(gòu)性嵌入組織，一定程度上緩解了已有物業(yè)管理法律法規(guī)中產(chǎn)生的社區(qū)與業(yè)委會關(guān)系的模糊性、缺位性困境，理順了老舊小區(qū)物業(yè)治理中政府、社區(qū)與居民之間的關(guān)系。