比例原則在行政罰款裁量中的運(yùn)用

陳臘梅

（南京理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，江蘇 南京210094）

一、引言

黨的十八屆四中全會(huì)中提出了建設(shè)法治國(guó)家。要想建設(shè)法治國(guó)家，首先就是要建設(shè)法治政府。這就要求政府能夠依法行政，但是由于社會(huì)的發(fā)展，政府也逐漸成為公共權(quán)力中控制的重難點(diǎn)?！霸谖覈?guó)，約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都是主要靠行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行的”[1]。在這之中，行政罰款問(wèn)題最深刻地道出如今的法治建設(shè)存在的問(wèn)題，法律設(shè)定罰款之主要目的本就是基于行為人實(shí)施的違法行為，處以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)制裁，從而能夠達(dá)到執(zhí)法、教育以及威懾的目的，其本義是好的，但在實(shí)踐中這一執(zhí)法手段卻成了一些執(zhí)法部門(mén)謀取私利的手段。

在劉溫麗案中，劉溫麗的貨車(chē)因超載被攔，但同時(shí)還有超載更為嚴(yán)重的貨車(chē)從旁邊經(jīng)過(guò)，卻未被攔下。她向媒體披露，她從四月開(kāi)始跑運(yùn)輸，起步不過(guò)半年，罰款算下來(lái)已近20 萬(wàn)。我們會(huì)有這樣的疑問(wèn)，為什么同樣是超載有些貨車(chē)被罰款，有些卻安然無(wú)事？為什么不到半年就會(huì)罰款將近20 萬(wàn)？2011 年，在渤海蓬萊油田溢油事故中，造成的損失高達(dá)數(shù)十億元，但是國(guó)家海洋局只對(duì)康菲公司做出了20 萬(wàn)元的罰款決定。為什么違法行為帶來(lái)的損失與所擔(dān)負(fù)的責(zé)任會(huì)如此不一致？

執(zhí)法機(jī)關(guān)做出行政罰款的決定，是關(guān)系到行政相對(duì)人的利益的，罰不罰，罰多少，對(duì)相對(duì)人的影響是很大的?；谏鐣?huì)發(fā)展以及實(shí)際情況的復(fù)雜，在法律層面上給相應(yīng)機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。但從上述兩個(gè)案件可以看出，在實(shí)際情況中，特別是罰款的運(yùn)用中，罰款的標(biāo)準(zhǔn)不一樣、在罰款時(shí)因情分多罰或者少罰甚至不罰等肆意現(xiàn)象頻發(fā)。面對(duì)這樣的現(xiàn)狀，我們不禁想要問(wèn)，應(yīng)如何去遏制這種狀況？

鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將比例原則運(yùn)用在行政罰款裁量中，用適當(dāng)性、必要性以及狹義比例原則來(lái)具體約束執(zhí)法的罰款裁量。

二、比例原則

（一）比例原則的含義

關(guān)于比例原則確切的概念，學(xué)術(shù)界的定義差不多是一致的。姜明安認(rèn)為“是實(shí)施行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響時(shí)，應(yīng)該使這個(gè)不利影響限定在盡可能小的范圍和限度內(nèi)”[2]。由此可以看出，其核心思想就是引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)合法、妥當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，平衡權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系。

（二）比例原則的內(nèi)容

1.適當(dāng)性原則，即要求執(zhí)法者在行政執(zhí)法的過(guò)程中所采用的手段能夠達(dá)到所追求的目標(biāo)或是對(duì)其有幫助。適當(dāng)性偏向于目的，要求手段或者方式與目的之間的聯(lián)系是正當(dāng)合理的。

2.必要性原則，指執(zhí)法者有多種方式可以達(dá)成預(yù)期目的的前提下，應(yīng)當(dāng)選擇造成最小侵害的相關(guān)措施。

3.狹義比例原則，其強(qiáng)調(diào)，關(guān)于執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公民的權(quán)利的干預(yù)和實(shí)現(xiàn)行政目的應(yīng)該是互相成比例。這一原則只是一個(gè)抽象的原則，沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際運(yùn)用中要結(jié)合實(shí)際案件進(jìn)行考量。

這三個(gè)原則分別從目的取向、法律結(jié)果以及價(jià)值取向[3]這三個(gè)方面來(lái)調(diào)整目的與手段之間的關(guān)系。

三、行政罰款裁量權(quán)法律控制的缺失

（一）立法層面

在立法層面上，由于社會(huì)發(fā)展，案件情形不一，涉及的人員、金額也不一樣，要想罰款能夠被違法行為人接受，行政機(jī)關(guān)需要有一定的自由裁量權(quán)，但是法律規(guī)定卻不夠細(xì)化。

首先是行政執(zhí)法的手段上，行政機(jī)關(guān)可向違法行為人處以警告，可以沒(méi)收，也可做出罰款的決定等等。但是在法律規(guī)定上，大多都有“可以”“或者”等字眼，就由執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)選擇執(zhí)法手段。執(zhí)法者大多就會(huì)選擇罰款這種直接成本較低的手段，就導(dǎo)致罰款裁量的濫用。

其次是罰款裁量的標(biāo)準(zhǔn)也很模糊，比如“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”等，沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)法中就更具隨意性。情節(jié)是否嚴(yán)重，該不該罰款，該罰多少，都是由執(zhí)法者在這個(gè)限度內(nèi)自行決定，會(huì)導(dǎo)致同案不同判，損害法律的權(quán)威。

最后是罰款數(shù)額的范圍太大，在罰款數(shù)額的最低點(diǎn)和最高點(diǎn)之間行政執(zhí)法人員可供選擇的空間太大。執(zhí)法者在實(shí)踐中只要不超出這個(gè)范圍，就算一直以上限進(jìn)行罰款，也不能認(rèn)為其違法。

（二）行政層面

行政機(jī)關(guān)在行使罰款裁量權(quán)時(shí)常常會(huì)顯失公正，這個(gè)從具體案件中可見(jiàn)一斑。在云南的一起因?yàn)轳{駛?cè)藛T超速行駛的罰款案件之中，超速行駛?cè)吮惶幰?00 元的罰款，依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，超速行駛不滿50%的最高的罰款數(shù)額是200 元，但因?yàn)榇颂幗煌顩r不好，問(wèn)題也很?chē)?yán)重，交警對(duì)于超速的人都罰款200 元。交警在執(zhí)法過(guò)程中，不考慮其他的因素，對(duì)于超速行駛就罰款200 元，這是不是執(zhí)法上的惰怠呢？不超過(guò)法律規(guī)定的范圍內(nèi)就一定合法嗎？

行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)往往都傾向于經(jīng)濟(jì)罰，而且通常都是頂格罰，這些現(xiàn)象都使得政府在公眾面前失去威信，也使得法律的權(quán)威性受到了挑戰(zhàn)。

（三）司法層面

根據(jù)《中華人民行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，行為人只有因行政行為而向法院提起訴訟，法院才會(huì)受理。在這種情況下，行政罰款行為若是依據(jù)違法的抽象行政行為做出，那么這樣的行政罰款案件就不能進(jìn)行司法審查，相對(duì)人的合法權(quán)益就不會(huì)受到保障。

關(guān)于司法審查的審查標(biāo)準(zhǔn)，依照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，將審查的界限定在“合法性審查”之內(nèi)?！盎谶@項(xiàng)規(guī)定，行政訴訟法進(jìn)一步將審查的標(biāo)準(zhǔn)分為三類(lèi)：也就是行使合法性審查、實(shí)質(zhì)性審查以及程序正當(dāng)性審查”[4]。在這些標(biāo)準(zhǔn)之中，除了第一類(lèi)審查有明確的標(biāo)準(zhǔn)之外，其余的審查標(biāo)準(zhǔn)都是不確定的。在行政罰款裁量中，依這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查更具有困難性。如上所述，在罰款方式的確定以及數(shù)額的確定中，行政執(zhí)法者所作出的決定通常都是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，因此執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于罰款裁量的恣意與濫用不會(huì)存在形式方面的違法，需要通過(guò)實(shí)質(zhì)性的審查來(lái)確定其罰款裁量是否公正合法。由于實(shí)質(zhì)性審查缺少確定的法律標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政罰款裁量案件的司法審查就存在著缺失。

針對(duì)前文所述問(wèn)題，學(xué)者在以往的研究中已經(jīng)提出了相關(guān)的解決措施。一是制定相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)。學(xué)者認(rèn)為“我們所要去做的并不是反對(duì)那些必要的裁量權(quán)，而是要去限定那些過(guò)度或者是太寬的裁量權(quán)，以防止裁量權(quán)的恣意和濫用”[5]。譬如將法律的規(guī)定分割為若干檔次，給行政人員相應(yīng)的指導(dǎo)，但執(zhí)法人員的恣意與濫用問(wèn)題并不能得到遏制。二是加大司法審查的力度。在行政罰款裁量顯失公平的情況下可以進(jìn)行司法審查，但是對(duì)于顯失公平的卻沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，并不能很好地解決問(wèn)題。這些措施并不能有效地解決行政罰款裁量在法律控制上的缺失問(wèn)題，那什么才能有效地解決這些問(wèn)題呢？就是將比例原則運(yùn)用在行政罰款裁量中。

四、比例原則與行政罰款裁量控制的契合

（一）比例原則在行政罰款裁量中運(yùn)用的可行性

1.執(zhí)法者：有助于規(guī)制行政罰款裁量權(quán)。

從執(zhí)法者這一方來(lái)講，比例原則的運(yùn)用對(duì)其的影響首先應(yīng)該就體現(xiàn)在規(guī)范裁量的標(biāo)準(zhǔn)上，比例原則先是針對(duì)行政執(zhí)法者進(jìn)行指導(dǎo)。這種規(guī)制首先體現(xiàn)在對(duì)于裁量基準(zhǔn)的規(guī)制上。規(guī)定行政罰款的相關(guān)法律大多標(biāo)準(zhǔn)模糊、幅度大，給執(zhí)法人員太大的裁量權(quán)，這樣行政罰款裁量權(quán)就會(huì)被濫用，也會(huì)損害公民的權(quán)益。而比例原則的核心也就是保護(hù)公民的切身利益，將比例原則運(yùn)用于行政罰款的裁量基準(zhǔn)中，能夠使其于個(gè)人的生活有機(jī)結(jié)合，更加具有客觀性。

其次是在執(zhí)法實(shí)踐中，將比例原則運(yùn)用于行政罰款的實(shí)踐中，執(zhí)法者在針對(duì)具體的違法行為進(jìn)行罰款時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)考慮罰款是否合法，更應(yīng)該考慮這一手段以及罰款的數(shù)額是否合理，即將比例原則運(yùn)用在具體的罰款裁量中，使得裁量更加具有客觀性，規(guī)制執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政罰款裁量權(quán)。

最后在于行政罰款的司法審查方面。從上面的分析我們可以看出，行政機(jī)關(guān)的罰款裁量只有在顯失公正的情況下可以進(jìn)行司法審查，但是什么情況是顯失公正的呢？顯失公正的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？比例原則可以為此提供一定的標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)范行政罰款裁量權(quán)的行使。

2.違法行為人：有助于行政罰款裁量的可接受性。

執(zhí)法者在執(zhí)法的過(guò)程中，通常會(huì)加入自己的價(jià)值判斷，很有可能對(duì)于同一違法行為的罰款結(jié)果大相徑庭，難以保持執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于同種違法行為的罰款穩(wěn)定性，就會(huì)使得行政相對(duì)人對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的信任度降低，進(jìn)而也不會(huì)接受執(zhí)法機(jī)關(guān)做出的罰款決定。

將比例原則運(yùn)用在罰款裁量中，可以用三個(gè)子原則層層推進(jìn)，使得執(zhí)法者在作出決定的每一步都符合相關(guān)的原則，最大限度地降低執(zhí)法者主觀的價(jià)值判斷以及隨意性。以比例原則為依據(jù)進(jìn)行行政罰款裁量，使得執(zhí)法者作出的裁量更加具有合理性、科學(xué)性，從而使違法行為人對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)更加信服，對(duì)于行政罰款的結(jié)果更容易接受。

（二）在行政罰款裁量中運(yùn)用比例原則的必要性

1.自由裁量權(quán)過(guò)大。

法律賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的功能“在于避免因普遍的平等所造成具體個(gè)案的不正義，亦即追求具體個(gè)案的正義”[6]。隨著社會(huì)發(fā)展，行政違法行為的形式多樣，且在不斷變化，很難在立法上全部列全，兼顧具體。行政機(jī)關(guān)在選擇處罰方式以及罰款數(shù)額方面就有了自由裁量權(quán)。這樣就會(huì)存在肆意與濫用的情況。有關(guān)罰款的數(shù)額，法律通常采取倍率的規(guī)定，這樣執(zhí)法主體就很容易找到依據(jù)進(jìn)行大數(shù)額罰款。在認(rèn)定情節(jié)上也經(jīng)常使用“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”等詞，缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法人員在罰款時(shí)可能會(huì)帶有主觀的情緒，會(huì)以自己的好惡來(lái)決定情節(jié)是否嚴(yán)重，這樣罰款更具有主觀隨意性，會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法上的不公平。

2.利益驅(qū)動(dòng)。

在現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)是萬(wàn)萬(wàn)不能少的。在具體實(shí)踐中，沒(méi)有了經(jīng)費(fèi)的保障，就很難進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。相關(guān)人員將自己的權(quán)力與利益掛鉤，從而在履行職責(zé)時(shí)，為自己謀利益，總體就會(huì)表現(xiàn)為執(zhí)法受利益驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)象。

在這種執(zhí)法趨利的大環(huán)境的影響下，掌握著行政罰款權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)在罰、不罰都可以的情形下盡量選擇罰，在多罰、少罰都可以的情況下盡量選擇多罰。雖然有明確的規(guī)定，實(shí)行“罰繳分離”，但是行政機(jī)關(guān)中仍然還存在著自收自支和罰款返還的現(xiàn)象，有收才有支，多收多支，少收少支，這在一定程度上就使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不將執(zhí)法與部門(mén)利益以及個(gè)人利益相掛鉤”[7]。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在利益的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行罰款裁量，公民的合法權(quán)益會(huì)受到損害，行政機(jī)關(guān)追求的利益與公民因此受損害的權(quán)益應(yīng)該怎么權(quán)衡呢？將比例原則運(yùn)用在行政罰款裁量中，達(dá)到利益的均衡，才能有效地防止行政罰款裁量權(quán)的恣意與濫用。

3.缺乏有效的監(jiān)督。

“對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，核心是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督”[8]。在這種情況下，執(zhí)法應(yīng)該受到社會(huì)以及人民的監(jiān)督，以及有其他機(jī)關(guān)對(duì)其制約。反之，人民的權(quán)益就會(huì)遭受侵害，基本的政治結(jié)構(gòu)也會(huì)損害。

但是就實(shí)踐情況來(lái)看，“法律對(duì)權(quán)力的制約沒(méi)有成為法治的精神，權(quán)力的失控已經(jīng)成為社會(huì)潰敗的表征”[9]，在外部監(jiān)督方面，人大、人民政協(xié)的民主監(jiān)督流于形式，雖然《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》已經(jīng)出臺(tái)，但相應(yīng)配套制度、監(jiān)督的工作機(jī)構(gòu)、人員等尚未到位。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)并不能認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督權(quán)行使時(shí)獨(dú)立性不夠，不能完全公正地進(jìn)行監(jiān)督。新聞媒體等輿論監(jiān)督受地方利益的影響，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的罰款裁量也不能發(fā)揮有效監(jiān)督。針對(duì)行政罰款啟動(dòng)的聽(tīng)證程序并沒(méi)有案卷排他效力，也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

總的來(lái)說(shuō)，行政罰款裁量方面存在的問(wèn)題，主要是因?yàn)閳?zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大、執(zhí)法人員受利益的驅(qū)動(dòng)以及缺少相應(yīng)的監(jiān)督。依前文所述，依靠制定裁量基準(zhǔn)以及加大司法審查的力度并不能很好地解決行政罰款裁量中存在的各種問(wèn)題。要想更為深入地解決罰款裁量問(wèn)題，必須將比例原則運(yùn)用于行政罰款裁量中。

五、基于比例原則對(duì)行政罰款裁量的控制

（一）比例原則對(duì)于罰款裁量的控制范圍

執(zhí)法機(jī)關(guān)罰款裁量的權(quán)利一定要有法律的制約，也必然存在一定的限度。運(yùn)用比例原則的價(jià)值就在于可以給執(zhí)法者在行政罰款時(shí)具體可行的指導(dǎo)準(zhǔn)則，要求執(zhí)法者在作出決定時(shí)能夠平衡各方的利益，造成的利益損害是最小的。由此可見(jiàn)，適用比例原則就是對(duì)法律限定的罰款裁量權(quán)的限制，也就是“限制的限制”，使得行政機(jī)關(guān)不能濫用自己的罰款裁量權(quán)。

比例原則對(duì)罰款裁量的控制范圍不僅包括行政罰款裁量，還包括行政罰款的司法裁量。首先是對(duì)于行政罰款裁量的控制，也就是是否處以罰款以及處多少罰款。其要求針對(duì)實(shí)際的每個(gè)案件，執(zhí)法者對(duì)可以采取的各種手段應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分析，在決定采取罰款這一手段的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)對(duì)罰多少進(jìn)行分析，在能夠達(dá)到目的的情況下追求損害的最小化，同時(shí)也應(yīng)該考慮到利益的均衡。其次是罰款進(jìn)行司法審查的控制。將其運(yùn)用于對(duì)執(zhí)法者做出的罰款之審查中，既制約著執(zhí)法者的具體執(zhí)法行為，也為司法審查提供了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，平衡各方利益，達(dá)到公平的目的。

（二）比例原則對(duì)于行政罰款數(shù)額的控制

1.控制行政罰款裁量的基準(zhǔn)。

執(zhí)法實(shí)踐中罰款裁量問(wèn)題的頻發(fā)，有部分是因?yàn)閳?zhí)法人員的主觀隨意性，究其原因，就在于法律的相關(guān)規(guī)定模糊或者是幅度大，給執(zhí)法者按照主觀意愿執(zhí)行的機(jī)會(huì)。鑒于此，需要：

（1）制定客觀可行的罰款標(biāo)準(zhǔn)。

法律規(guī)定中多是“情節(jié)較輕”“主觀惡意較輕”這類(lèi)模糊的罰款標(biāo)準(zhǔn)，這些規(guī)定就使得執(zhí)法人員以自己主觀上的標(biāo)準(zhǔn)去衡量，有極大的可能會(huì)濫用罰款裁量權(quán)。在這樣的現(xiàn)狀下，在制定有關(guān)罰款之標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，選擇客觀可行之標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定的限度內(nèi)制定更加細(xì)的規(guī)則也應(yīng)該在該原則的指導(dǎo)下，選擇客觀的標(biāo)準(zhǔn)。

依據(jù)比例原則制定罰款標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將并處罰款的情形在法律中予以明確的規(guī)定，并不能針對(duì)所有違法行為都可以并處罰款；針對(duì)法律規(guī)定的“情節(jié)較輕”等模糊的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)明確具體的情節(jié)。例如在超載領(lǐng)域，可以依據(jù)超載的重量劃分罰款的等級(jí)，以超載的次數(shù)以及重量來(lái)確定情節(jié)是否嚴(yán)重。

（2）細(xì)化罰款的限度。

盡管如前文所述，裁量基準(zhǔn)并不能完全解決行政罰款裁量中存在的問(wèn)題，但是針對(duì)法律規(guī)定的幾倍、十幾倍的罰款幅度，筆者認(rèn)為細(xì)化罰款的幅度對(duì)于行政罰款裁量中問(wèn)題的減少也是有益的。在行政罰款的裁量基準(zhǔn)方面，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)運(yùn)用比例原則細(xì)化罰款的限度。從案件的查閱中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)同樣的案件可能會(huì)有不一樣的罰款，有可能會(huì)相差數(shù)倍，就會(huì)產(chǎn)生社會(huì)上的不公平現(xiàn)象。將罰款的限度細(xì)化，按照客觀的標(biāo)準(zhǔn)分為幾個(gè)裁量的層次，每個(gè)層次的罰款限度縮小至一倍左右，既保證了執(zhí)法機(jī)關(guān)的靈活性，也使得罰款裁量權(quán)受到相當(dāng)程度的限制，類(lèi)似案件的裁量幅度不會(huì)很大，違法者也更加容易接受與執(zhí)行。

2.罰款數(shù)額與違法責(zé)任掛鉤。

執(zhí)法者在面對(duì)違法行為時(shí)，想要對(duì)其罰款，并不能在僅僅認(rèn)定行為類(lèi)型的情況下，就依據(jù)法律直接做出罰款的決定。在進(jìn)行行政罰款裁量時(shí)，一定要確定違法行為人的違法責(zé)任，將罰款的數(shù)額與違法責(zé)任相掛鉤。譬如在超載中，不能僅僅認(rèn)定是超載就罰款，還要確定超載的次數(shù)及重量，以此為依據(jù)進(jìn)行罰款，在裁量時(shí)要符合比例原則中的必要性原則。

（三）比例原則對(duì)于罰款裁量效果的控制

最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)說(shuō)過(guò)：“注意將堅(jiān)持原則、依法辦案和情理相融統(tǒng)一起來(lái)”，在行政罰款裁量應(yīng)當(dāng)兼顧法理與情理，達(dá)到法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一。

1.行政罰款裁量的效果分析。

對(duì)于罰款之效果進(jìn)行分析，主要是成本和收益這兩方面。行政罰款的成本主要由兩部分組成，一是違法行為人的成本，二是社會(huì)成本。因?yàn)檫`法者的行為，執(zhí)法者會(huì)對(duì)其進(jìn)行處罰，在行政罰款中所罰的款項(xiàng)就是成本。違法者因其行為而被處以罰款，從事該項(xiàng)行為的自由受限，他人很有可能也會(huì)受到限制；以罰款方式處罰違法行為是否合理以及所罰的款項(xiàng)是否與違法行為產(chǎn)生的后果成比例，這些都會(huì)影響公民的權(quán)益，也會(huì)影響到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力，甚至?xí)绊懛傻臋?quán)威，一旦公民不再相信法律的權(quán)威，那法律的運(yùn)行會(huì)受到阻礙，社會(huì)秩序也會(huì)因此缺乏管理。這兩個(gè)部分構(gòu)成了行政罰款的社會(huì)成本。

行政罰款帶來(lái)的收益主要有三個(gè)部分：一是可以維護(hù)秩序?！皥?zhí)法者與違法者、守法者之間存在一種特殊的合作關(guān)系：守法則不予處罰”[10]。通過(guò)這種合作的信號(hào)維護(hù)社會(huì)的正常秩序。二是教育作用。針對(duì)違法行為，相關(guān)人員進(jìn)行罰款，不僅是對(duì)社會(huì)的法律教育，使其在日常生活中做事一定要遵守法律，同時(shí)也是對(duì)那些有違法心思但是還未付諸實(shí)踐的人的警告與威懾，教育其不違法。三是作為執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的來(lái)源?！半m然我國(guó)早已明確了‘收支兩條線’的罰繳分離制度，但在實(shí)際運(yùn)行中，地方財(cái)政會(huì)根據(jù)執(zhí)法機(jī)關(guān)上交款項(xiàng)的一定比例進(jìn)行返還，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)可使用的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)”[11]。

適當(dāng)?shù)男姓P款應(yīng)當(dāng)與違法行為人違法行為成比例，并不需要多余的社會(huì)成本，而行政罰款確實(shí)能起到很好的教育以及維持秩序的作用，只是執(zhí)法經(jīng)費(fèi)減少了。在這種情況下，執(zhí)法人員為了經(jīng)費(fèi)，選擇濫用罰款裁量權(quán)，罰款與違法行為并不相稱(chēng)。這樣的罰款不僅需要違法行為人繳納一大筆罰款作為執(zhí)法的成本，所帶來(lái)的社會(huì)影響也是極其惡劣的，罰款的社會(huì)成本就增加了。與此同時(shí)帶來(lái)的還有收益的減少，罰款恣意并不能起到維護(hù)秩序以及教育的作用，同時(shí)，違法行為人會(huì)認(rèn)為只要交了罰款就可以一直違法，社會(huì)秩序根本得不到規(guī)范。

若執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)行罰款裁量時(shí)，兼顧法理與情理，執(zhí)法的收益和成本會(huì)有怎樣的變化呢？在罰款裁量時(shí)兼顧情理，違法行為人所要承擔(dān)的罰款將會(huì)與違法行為更加合比例，于社會(huì)也更加有益。由此可見(jiàn)，執(zhí)法人員因利益的驅(qū)動(dòng)而濫用罰款裁量權(quán)是無(wú)益的，若是在裁量時(shí)兼顧法理與情理則更能體現(xiàn)這一裁量權(quán)的社會(huì)價(jià)值。

2.基于裁量效果對(duì)罰款制度的完善。

（1）完善罰款聽(tīng)證制度。首先是聽(tīng)證主持人，其應(yīng)該是獨(dú)立的，利益與意志不應(yīng)當(dāng)受到有關(guān)機(jī)關(guān)的制約，因而可以提出客觀、公正的聽(tīng)證意見(jiàn)。其次是擴(kuò)大有關(guān)罰款的聽(tīng)證范圍，相關(guān)法律中規(guī)定要是罰款數(shù)額是較大的，是可以聽(tīng)證，但是不同數(shù)額對(duì)不同人的意義是不一樣的，應(yīng)該是由當(dāng)事人來(lái)決定這一罰款決定是否需要申請(qǐng)聽(tīng)證。最后應(yīng)當(dāng)明確聽(tīng)證的案卷排他效力，要是聽(tīng)證的案卷并不能決定案件的結(jié)果，那么就沒(méi)必要經(jīng)過(guò)這一程序，因此，案卷的作用也就體現(xiàn)著聽(tīng)證程序的開(kāi)展是否有價(jià)值。

（2）罰款裁量時(shí)考慮相關(guān)因素，兼顧各方利益。在執(zhí)法中，利益之間的衡量不可以通過(guò)簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)公式或運(yùn)算表現(xiàn)出來(lái)，需要在罰款裁量時(shí)把相關(guān)因素都考慮在內(nèi)。首先是經(jīng)濟(jì)因素，要了解違法者的生活情況，考慮到這樣的數(shù)額會(huì)不會(huì)成為其負(fù)擔(dān)；其次要考慮在作出該行為時(shí)是否存在緊急情況，若處于緊急情況，筆者認(rèn)為在裁量的時(shí)候應(yīng)該予以減輕；最后是社會(huì)因素，應(yīng)該考慮行為的社會(huì)危害程度，對(duì)社會(huì)的損害，公眾的關(guān)注程度以及評(píng)價(jià)。行政機(jī)關(guān)在罰款裁量時(shí)只有對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行衡量，才能兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)整體利益最大化。

（3）加強(qiáng)監(jiān)督。不僅要加強(qiáng)人大的民主監(jiān)督，也要加強(qiáng)公眾對(duì)罰款裁量的監(jiān)督，尤其要發(fā)揮輿論監(jiān)督的獨(dú)特作用。新聞媒體通過(guò)揭露和曝光執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用罰款裁量權(quán)的行為，加大社會(huì)關(guān)注度，督促執(zhí)法主體采取有效措施及時(shí)糾正，并及時(shí)建章立制，加強(qiáng)對(duì)罰款裁量權(quán)的控制。媒體從業(yè)人員應(yīng)主動(dòng)深入基層群眾，使民意通過(guò)媒體得以表達(dá)出來(lái)，同時(shí)在一些涉及罰款裁量的重大、突發(fā)事件中要及時(shí)發(fā)聲，真正發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用?！?/p>