以建設單位視角解析工程分包管理

高孟林

（中石化中原天然氣有限責任公司，河南 濮陽 457001）

分包管理是建設單位工程項目管理的一個重要課題，貫穿于項目實施階段的全過程。刨去政治、經(jīng)濟和技術因素，工程分包管理對于工程質(zhì)量、進度甚至成敗往往起著決定性作用。建設單位作為工程項目的發(fā)起者，是所有項目資源的總集成者，同時也是項目風險的最主要承擔著。本文計劃站在建設單位角度，對于在當前工程建設形勢下如何做好工程分包管理談一下看法。

1 工程分包的形勢和問題

1.1 工程分包是建筑施工行業(yè)的發(fā)展趨勢

隨著國家社會經(jīng)濟發(fā)展，固定資產(chǎn)投資體量逐步攀升，建筑施工行業(yè)的參與者日趨增多。隨著國家招投標制度、工程實踐等的持續(xù)完善深入，公平開放的行業(yè)環(huán)境日益成熟，各個行業(yè)市場準入的門檻、枷鎖日益降低和減少。這導致了建筑施工行業(yè)的競爭日益激烈，利潤空間日益透明并逐步受到擠壓。在這種大背景下，為了維系企業(yè)生存，降低自身施工成本，改變傳統(tǒng)的施工管理模式，眾多施工企業(yè)選擇逐步由原來的自主生產(chǎn)施工向部分工程內(nèi)容實行專業(yè)分包或勞務分包的模式轉變。據(jù)文獻數(shù)據(jù)統(tǒng)計，部分大型建筑施工企業(yè)總營業(yè)收入中工程分包所占的比重可以達到50%以上。分包已經(jīng)成為目前大型建筑施工企業(yè)實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營目標的重要手段。

1.2 違法分包、轉包、掛靠等現(xiàn)象屢見不鮮并更加隱蔽化

雖然不愿提及，但不可否認，違法分包、轉包、掛靠等現(xiàn)象仍然屢見不鮮，給建設單位工程質(zhì)量、工程結算、法律風險和廉潔自律等帶來嚴重困擾或埋下嚴重隱患。分析原因主要有：

（1）部分施工企業(yè)轉型過于徹底，自身人員機械技術力量空心化，無法滿足承攬工程的需要，生產(chǎn)經(jīng)營利潤過重的依靠分包管理費和合同降點差價。

（2）部分施工企業(yè)盲目追求生產(chǎn)經(jīng)營指標，鋪攤子、接項目，在全國各地雨后春筍般成立各級分公司，人員技術力量準備不足，違法分包、以包代管不可避免。

（3）與其他行業(yè)相比，建筑施工行業(yè)有其特殊性，它更容易受到政府行政力量、地方黑惡勢力、區(qū)域行業(yè)保護、個人貪污腐敗等因素的介入。

在當前國家高壓反腐倡廉、掃黑除惡、大力整治建筑施工行業(yè)環(huán)境、法律法規(guī)逐步完善和執(zhí)行力逐步提升的大環(huán)境下，違法分包、轉包、掛靠等現(xiàn)象更加隱蔽化。原先明目張膽的違法分包、整體轉包等情況基本不見蹤影，施工總承包單位在分包形式、分包合同價款條款等方面更加規(guī)范化、合規(guī)化。取而代之是隱蔽化、不易發(fā)現(xiàn)的實際施工人掛靠問題日益增多。

1.4 法律、行業(yè)規(guī)范等要求建設單位重視分包管理

除了工程質(zhì)量、進度等關鍵因素外，法律、行業(yè)規(guī)范等相關規(guī)定也迫使建設單位必須高度重視工程分包管理。在當前國內(nèi)法律框架下，建設單位與分包單位在合同管理責任、工程款支付等方面突破了“背靠背”的合同相對性原則，變相的產(chǎn)生了合同關系。例如，《建筑法》規(guī)定：分包單位與承包單位須向發(fā)包單位就分包的工程承擔連帶責任。再如《最高人民法院關于審理建設工程合同糾紛若干問題的解釋》第二十六條規(guī)定：實際施工人以發(fā)包人為被告主張權利的，發(fā)包人在欠付工程價款范圍內(nèi)對實際施工人承擔責任。再如《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》（國辦發(fā)〔2016〕1 號）第九條中規(guī)定：建設單位或施工總承包企業(yè)將工程違法發(fā)包、轉包或違法分包致使拖欠農(nóng)民工工資的，由建設單位或施工總承包企業(yè)依法承擔清償責任。

2 建設單位分包發(fā)包管控要點

2.1 應建立分包商“不可靠實體清單”

在多輪次、多批次項目建設管理過程中，特別是對于投資、檢維修項目眾多的大型集團公司或政府部門，建設單位應通過履約考評、動態(tài)控制等方式，積極收集資料和數(shù)據(jù)，建立分包商“不可靠實體清單”。對于列入清單的企業(yè)應及時清退并在規(guī)定年限內(nèi)不得列入擬選分包商名單。履約考評重點應放在分包商是否存在轉包、掛靠行為，是否與建設單位產(chǎn)生法律糾紛以及資源配置、工程進度、工程質(zhì)量、安全文明等方面。

2.2 在招投標階段做好分包策劃

在工程總承包或施工總承包招標階段，建設單位應根據(jù)項目特點、工程規(guī)模、工期要求和國家相關法律法規(guī)等認真做好分包策劃工作。一是明確哪些工程內(nèi)容可以分包、哪些工程內(nèi)容不可以分包；哪些工程內(nèi)容可以專業(yè)分包，哪些工程內(nèi)容可以勞務分包。二是在招標文件中明確建設單位對于分包方案、分包結果審批權限，并作為投標人響應性評審要求。三是在招標文件中明確中標人違法分包、轉包、掛靠等行為的違約責任。

2.3 在合同履行階段嚴格分包方案和結果審批

在合同履行階段，分包發(fā)包人開展分包商采購時，建設單位應嚴格履行工程分包發(fā)包監(jiān)管主體責任，要求分包發(fā)包人按時上報分包方案和分包結果，并對其中的分包內(nèi)容、分包方式、擬分包單位名單等信息進行嚴格審核，確保程序合法、內(nèi)容合規(guī)。在審查擬分包單位名單時，除了借助自身建立的“不可靠實體清單”外，應借助企業(yè)信息查詢平臺或政府主管部門網(wǎng)站等排除那些存在違法分包、轉包、掛靠、拖欠公民工工資等處罰信息或者多次作為原告發(fā)起工程造價糾紛案件的單位。

3 建設單位分包商現(xiàn)場管理要點

3.1 以分包發(fā)包人管理為重點，避免以包代管

分包商現(xiàn)場管理應以分包發(fā)包人管理為重點，以合同管理、進度款管理為抓手，嚴格要求分包發(fā)包人履行分包發(fā)包責任主體職責，加強對分包商的管理，避免以包代管。具體應嚴格要求分包發(fā)包人設立項目管理機構，組織管理所承包工程的作業(yè)進展。項目管理機構應具有與承包工程的規(guī)模、技術復雜程度相適應的技術、經(jīng)濟管理人員。其中項目負責人、技術負責人、核算質(zhì)量安全管理人員必須是本單位的職工，否則可以認定“視同轉包”。

3.2 以六大控制為主線，加強分包商現(xiàn)場管理

實施階段項目管理以進度、質(zhì)量、投資、HSSE、合同和廉潔六大控制為主要內(nèi)容，分包商的現(xiàn)場管理同步應以六大控制為主線。具體做到：

（1）應要求分包商嚴格按照批準的施工組織設計或?qū)ｍ検┕し桨妇幹凭唧w實施方案，監(jiān)督分包商落實施工工藝要求和安全風險防范措施，做好人工、機械、材料等資源配置，確保實現(xiàn)進度、質(zhì)量、安全等目標。

（2）若總承包商與分包商發(fā)生糾紛，建設單位應在一定范圍內(nèi)積極督促協(xié)調(diào)問題解決。因為任何問題的產(chǎn)生最終影響的是項目進展，損害的是建設單位的利益。認真做好分包發(fā)包人和分包商之間進度款撥付、工程量確認結算等協(xié)調(diào)工作，避免產(chǎn)生矛盾影響工程進展或者產(chǎn)生工程造價法律糾紛后建設單位被列為第二被告承擔連帶責任。

（3）認真開展廉潔共建活動。心田之間，不長莊稼，就長雜草。建設單位應與總承包單位一起認真開展廉潔共建活動，積極開展廉潔警示教育，對雙方關鍵崗位人員時刻提醒，讓清正廉潔的思想觀念時刻占據(jù)道德高地，抵御歪風邪氣的入侵。

工程分包管理是一項體系工程，建設單位應及時跟進法律法規(guī)政策變動，研究風險因素變化趨勢，梳理積累相關資料，不斷探索新的方式方法，推進工程項目分包管理工作不斷取得突破。