動(dòng)員式治理：概念辨析、得失分析與前景展望
——基于某市2018年秋季校園及周邊食品安全專項(xiàng)治理的案例分析

雷信來(lái),李硯忠

(1.長(zhǎng)江師范學(xué)院,重慶 408100；2.北京郵電大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100876)

1 問題的提出

政治動(dòng)員曾經(jīng)是中國(guó)共產(chǎn)黨開展革命斗爭(zhēng)和社會(huì)管理的重要傳統(tǒng)和治理方式。新中國(guó)成立后,中國(guó)共產(chǎn)黨又把從戰(zhàn)爭(zhēng)中獲得的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到政府管理中來(lái),政治運(yùn)動(dòng)接連不斷。政治動(dòng)員式的治理方式的存在與延續(xù),反映出曾經(jīng)作為革命黨的中國(guó)共產(chǎn)黨在其執(zhí)政時(shí)代對(duì)革命遺產(chǎn)的繼承與發(fā)展,也成為中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制鮮明的治理特征。自改革開放以來(lái),執(zhí)政黨通過(guò)開展政府機(jī)構(gòu)改革、建立現(xiàn)代公務(wù)員制度、樹立依法行政原則、構(gòu)建服務(wù)型政府、開展行政監(jiān)督和反腐敗等多方面行政改革舉措,試圖恢復(fù)和重建一套兼顧政治性與專業(yè)性的現(xiàn)代國(guó)家治理體系。十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo),就是這種現(xiàn)代官僚體制建設(shè)的體現(xiàn),這反映出在新形勢(shì)和條件下,作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨,將建設(shè)理性化的現(xiàn)代行政國(guó)家(administrative state)作為國(guó)家建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

中國(guó)政府自1998年始施行了五輪機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革,原來(lái)依附于各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等逐步與政府部門脫鉤,轉(zhuǎn)型為系列監(jiān)管與服務(wù)組織。這使政府原來(lái)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管較弱的局面得到很大改觀,使得“監(jiān)管已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政府管理改革的熱門話題”[1]。政府改革的“一切跡象都在表明,我們國(guó)家正由全能主義國(guó)家向監(jiān)管型國(guó)家崛起發(fā)展,這是一個(gè)好的兆頭”[2]。事實(shí)上,對(duì)于何謂“監(jiān)管型國(guó)家”學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成共識(shí)。本文的主旨不是深究“監(jiān)管型國(guó)家”的內(nèi)涵與外延問題,而是以某市2018年秋季校園及周邊食品安全專項(xiàng)治理行動(dòng)作為案例,首先討論動(dòng)員式治的積極作用和現(xiàn)實(shí)困境,然后在此基礎(chǔ)上論證動(dòng)員式治理的存續(xù)基礎(chǔ)和條件,最后指明動(dòng)員式治理的發(fā)展前景。動(dòng)員式治理作為一種治理模式,對(duì)此必須要有客觀評(píng)判。新的政府管理模式是從舊的管理模式發(fā)展而來(lái)的,只有建立在對(duì)以往治理模式公允的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上,新的監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2 概念的界定

為劃定討論問題的邊界,有必要界定“動(dòng)員式治理”的概念,指明“動(dòng)員式治理”與“運(yùn)動(dòng)式治理”的區(qū)別。弄清楚“動(dòng)員式治理”的定義,要分三步走：第一步是界定“動(dòng)員”的概念,第二步是辨明“治理”的含義,第三步是在前兩步的基礎(chǔ)上,闡明“動(dòng)員式治理”的內(nèi)涵。只有明晰厘定“動(dòng)員式治理”的概念,方能辨明“動(dòng)員式治理”與“運(yùn)動(dòng)式治理”的異同。

何謂“動(dòng)員”?它既可作名詞,亦可作動(dòng)詞,大致有三層意思表示：一是流動(dòng);二是集中,包括人、財(cái)、物的聚集;三是發(fā)動(dòng)、鼓動(dòng)。從動(dòng)員的含義和使用場(chǎng)域看,動(dòng)員主要是作為動(dòng)詞使用的。從形而上層面來(lái)說(shuō),動(dòng)員應(yīng)該具備主體、客體、方式和目的。動(dòng)員的主體可以是個(gè)人和集體,也可以是私人部門和公共機(jī)關(guān)。動(dòng)員的客體指向無(wú)外乎人、財(cái)、物當(dāng)中的一部分或者全部。動(dòng)員的方式是宣傳、說(shuō)教、鼓動(dòng)、誘導(dǎo)、發(fā)動(dòng)、訓(xùn)導(dǎo)、教育、激勵(lì)、恐嚇等等,具體采用的辦法較多。動(dòng)員的目的是實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物的集中,以及促成被動(dòng)員者的思想行為向著動(dòng)員主體希望的方面轉(zhuǎn)變。

何謂“治理”?在公共管理話語(yǔ)體系中,“治理”是源于西方的一個(gè)學(xué)術(shù)概念?！霸谖鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家,治理是民主社會(huì)的一種運(yùn)行模式,該模式表現(xiàn)為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系走向多元合作共治?！盵3]根據(jù)全球治理委員會(huì)的解釋,治理是指“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程”[4]33。這個(gè)概念有四個(gè)特點(diǎn)：“其一,治理不是一套規(guī)章條例,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過(guò)程;其二,治理的建立不以支配為基礎(chǔ),而以調(diào)和為基礎(chǔ);其三,治理同時(shí)涉及公、私部門;其四,治理并不意味著一種正式制度,但確實(shí)有賴于持續(xù)的相互作用。顯然,新的社會(huì)治理理論提倡的是過(guò)程理念、調(diào)和理念、多元理念和互動(dòng)理念?！盵5]24源于西方的“治理”概念傳入中國(guó)后,不論在學(xué)理上,還是實(shí)踐上,都必須接受中國(guó)化改造,因此中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)“治理”內(nèi)涵的認(rèn)知與西方有一定差異?！爸卫砀拍畋旧聿粌H包含西方意義上的治理含義,還具有‘管治’的內(nèi)涵。換句話說(shuō),治理活動(dòng)的展開,不僅僅是一種橫向的合作,同時(shí)還可能是一種縱向的管理過(guò)程。”[4]34

何謂“動(dòng)員式治理”?以對(duì)“動(dòng)員”和“治理”概念的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ),基于對(duì)他人研究成果的參考,加上筆者的思考,本文認(rèn)為,動(dòng)員式治理是指掌握公共權(quán)力的動(dòng)員主體為維護(hù)公共秩序穩(wěn)定和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展,一段時(shí)限內(nèi)通過(guò)整合多個(gè)公共部門的力量,集中必要的公共資源,針對(duì)有關(guān)社會(huì)疑難問題或者經(jīng)濟(jì)問題,大多采用社會(huì)化的方式,整治各種棘手問題和長(zhǎng)期歷史遺留問題。

討論“動(dòng)員式治理”命題,必會(huì)遇到一個(gè)繞不開的概念,即“運(yùn)動(dòng)式治理”。通過(guò)檢視有關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn),迄今為止學(xué)術(shù)界對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”尚未達(dá)成共識(shí)。社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)對(duì)何謂“運(yùn)動(dòng)式治理”都有著各自的詮釋,即便是同一學(xué)科內(nèi)部對(duì)此問題的理解往往也不相同。在眾多對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”的理解中,比較有代表性的定義是：“運(yùn)動(dòng)式治理是指由占有一定的政治權(quán)力的政治主體如政黨、國(guó)家、政府或其他統(tǒng)治集團(tuán)憑借手中掌握政治權(quán)力、行政執(zhí)法職能發(fā)動(dòng)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和應(yīng)有的秩序,通過(guò)政治動(dòng)員自上而下地調(diào)動(dòng)本階級(jí),集團(tuán)及其他社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性,對(duì)某些突發(fā)性事件或國(guó)內(nèi)重大的久拖不決的社會(huì)疑難問題進(jìn)行專項(xiàng)治理的一種暴風(fēng)驟雨式的有組織、有目的、規(guī)模較大的群眾參與的重點(diǎn)治理過(guò)程,它是運(yùn)動(dòng)式治理主體為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的一種治理工具。”[6]這是從政治學(xué)和公共政策的視角給出的“運(yùn)動(dòng)式治理”的定義。在對(duì)待運(yùn)動(dòng)式治理的認(rèn)識(shí)上,大多數(shù)學(xué)者通過(guò)全面深刻分析,達(dá)成“摒棄運(yùn)動(dòng)式治理”“運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法弊大于利”等共識(shí),他們大部分都認(rèn)為,運(yùn)動(dòng)式治理違背了法治的精神,降低了政府的威信。同時(shí)大多數(shù)學(xué)者都能夠理性看待運(yùn)動(dòng)式治理,明確指出其合理性之所在?！斑\(yùn)動(dòng)式治理效率顯著、回應(yīng)性強(qiáng),短期內(nèi)能實(shí)現(xiàn)效用最大化。”[7]“運(yùn)動(dòng)式治理是一種特殊的權(quán)宜性舉措,可以在一定時(shí)期內(nèi)用來(lái)處理一些難題。”[8]

根據(jù)上述關(guān)于“動(dòng)員式治理”和“運(yùn)動(dòng)式治理”概念的界定,兩者之間的關(guān)系大致可以這樣理解：第一,從性質(zhì)上看,運(yùn)動(dòng)式治理是改革開放前中國(guó)主流的整治或解決問題的方式,帶有很強(qiáng)的政治性特征,類似于政治性整治。動(dòng)員式治理主要是改革開放的產(chǎn)物,尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代解決公共問題的模式,治理在一定程度上遵循社會(huì)邏輯,具有較強(qiáng)的社會(huì)性。第二,從治理主體看,運(yùn)動(dòng)式治理的主體是公共權(quán)力機(jī)構(gòu),如各級(jí)各類黨政機(jī)構(gòu)。動(dòng)員性治理的主體除了公共部門以外,私人部門、個(gè)人、社團(tuán)等社會(huì)力量也參與其中。第三,從治理手段看,運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)社會(huì)各種問題的整治,較多采用自上而下的強(qiáng)力手段。動(dòng)員式治理本質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下實(shí)施的治理方式,依法依規(guī)是治理的依據(jù),即便是行政手段的運(yùn)用也必須遵循法律法規(guī)。第四,從治理效果看,因運(yùn)動(dòng)式治理是在特定時(shí)限內(nèi)實(shí)施的具有臨時(shí)性和間歇性特點(diǎn)的治理方式,給人以“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”之感,治理時(shí)限過(guò)后,往往死灰復(fù)燃。動(dòng)員式治理是在秉持市場(chǎng)邏輯的前提下,以政府調(diào)控的面目上場(chǎng)的治理方式,短期內(nèi)治理效果較好,但治理效果容易出現(xiàn)反彈。

綜上所述,學(xué)術(shù)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的研究十分豐富,但關(guān)于動(dòng)員式治理的研究成果偏少,缺乏對(duì)動(dòng)員式治理在意識(shí)形態(tài)色彩相對(duì)較淡化的市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的研究,且鮮有學(xué)者將動(dòng)員式治理與監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)結(jié)合起來(lái)分析,而近年來(lái)我國(guó)在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的專項(xiàng)整治運(yùn)動(dòng)此起彼伏,已經(jīng)成為政府監(jiān)管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要手段,這其中尤以食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的專項(xiàng)治理為典型。這項(xiàng)工作涉及到全國(guó)人民的食品安全和身體健康,因此這類整治活動(dòng)開展得很頻繁。本文選取某市2018年秋季校園及周邊食品安全專項(xiàng)治理行動(dòng)作為案例進(jìn)行分析,以此來(lái)討論動(dòng)員式治理的相關(guān)命題。

3 案例介紹：某市2018年秋季校園及周邊食品安全專項(xiàng)治理

根據(jù)中央精神和某市委市政府工作部署,某市綜治委校園及周邊治安綜合治理專項(xiàng)組決定在2018年秋季開展校園及周邊食品安全專項(xiàng)治理行動(dòng)。某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局作為這次治理行動(dòng)的牽頭單位,高度重視校園及周邊食品安全工作,于當(dāng)年秋季開學(xué)前轉(zhuǎn)發(fā)、下發(fā)了系列文件①《**市社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)2018年秋季校園及周邊社會(huì)治安綜合整治專項(xiàng)行動(dòng)工作方案》《市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于加強(qiáng)秋季開學(xué)學(xué)校和幼兒園食品安全監(jiān)管工作的通知》《關(guān)于開展2018年秋季校園及周邊食品安全專項(xiàng)檢查的通知》《機(jī)構(gòu)改革期間全市食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患大排查大整治大執(zhí)法大督查工作方案》。,全面部署秋季學(xué)期校園及周邊食品安全檢查和風(fēng)險(xiǎn)隱患排查,要求各區(qū)縣增強(qiáng)新時(shí)代學(xué)校食品安全工作的使命感、責(zé)任感,堅(jiān)持全面覆蓋與突出階段性重點(diǎn)部署治理工作,制定專項(xiàng)檢查工作方案,細(xì)化工作任務(wù),明確工作要求。要求某市各區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)督管理部門聯(lián)合教委召開秋季學(xué)校食品安全工作會(huì),組織學(xué)校食堂、食品超市開展食品安全自查,強(qiáng)化新版《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》培訓(xùn),修訂完善學(xué)校食品安全管理制度,聯(lián)合開展執(zhí)法檢查,嚴(yán)厲打擊校園及周邊食品安全違法犯罪行為。

在國(guó)務(wù)院食品安全辦召開“全國(guó)加強(qiáng)校園食品安全工作電視電話會(huì)議”、某市政府召開“全市中小學(xué)幼兒園安全穩(wěn)定工作電視電話會(huì)議”后,某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局迅速召開貫徹落實(shí)工作會(huì),下發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院食品安全辦加強(qiáng)校園食品安全工作電視電話會(huì)議和市政府全市中小學(xué)幼兒園安全穩(wěn)定工作電視電話會(huì)議精神的通知》,對(duì)校園及周邊食品安全工作進(jìn)行再部署再要求,再次組織開展專項(xiàng)檢查,排查和消除校園食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患,杜絕校園重大食品安全事故發(fā)生。

這次專項(xiàng)治理行動(dòng)采取的主要工作措施包括：(1)突出重點(diǎn),排查隱患。(2)加強(qiáng)培訓(xùn),督促自查。(3)部門聯(lián)動(dòng),綜合治理。(4)督促整改,嚴(yán)格執(zhí)法。這場(chǎng)治理行動(dòng)取得顯著成效。專項(xiàng)治理期間,全市食品藥品監(jiān)管部門共出動(dòng)執(zhí)法人員7萬(wàn)余人次,檢查食品經(jīng)營(yíng)單位33 501戶。其中,檢查學(xué)校食堂10 105戶,學(xué)校食品銷售單位1 694戶,發(fā)現(xiàn)學(xué)校食堂食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患3 002處,整改完成2 953處,責(zé)任約談學(xué)校負(fù)責(zé)人218戶,違法行為立案30件,查扣不合格食品1 065.79公斤,移送公安案件1件;檢查校園周邊食品經(jīng)營(yíng)單位20 846戶,給學(xué)校送餐的集體用餐配送單位3戶,給學(xué)校配送食品原料的單位1 383戶,查扣不合格食品5 099公斤,違法行為立案55件,取締食品攤販2戶,責(zé)任約談負(fù)責(zé)人168戶,進(jìn)一步改善了校園及周邊食品安全狀況,保障了學(xué)生飲食安全。

十八大以來(lái),我國(guó)的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活領(lǐng)域均發(fā)生了很大變化。提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,市場(chǎng)在資源配置領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用,建立共建共治共享的社會(huì)治理格局,就是這類變化的具體呈現(xiàn)。某市的這場(chǎng)食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)就是在這樣的時(shí)代背景下展開的。這次食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng),適應(yīng)、體現(xiàn)和滿足了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,自覺接受并踐行法制和市場(chǎng)邏輯的規(guī)范,動(dòng)員廣泛的社會(huì)主體參與食品安全的治理,共享治理的成果,這充分體現(xiàn)出食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)新的時(shí)代特征。

4 動(dòng)員式治理的積極作用及現(xiàn)實(shí)困境

某市2018年開展的這項(xiàng)食品安全專項(xiàng)治理行動(dòng),嚴(yán)格遵循了市場(chǎng)邏輯,動(dòng)員廣大社會(huì)成員參與到整治行動(dòng)中來(lái),回應(yīng)了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求,相關(guān)群體充分享受到專項(xiàng)整治的成效。動(dòng)員式治理作為一種政府管理模式,在這場(chǎng)食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)中,取得的成效是有目共睹的,但其存在的問題也一并暴露出來(lái),對(duì)此應(yīng)該堅(jiān)持以辯證的態(tài)度看待,即一方面要看到動(dòng)員式治理的積極作用,另一方面也要認(rèn)識(shí)到這種治理方式的現(xiàn)實(shí)困境。

4.1 動(dòng)員式治理的積極作用

第一,能夠整合不同部門的治理資源,提高治理效率。動(dòng)員式治理作為一種治理方式,針對(duì)的是已發(fā)生的事件或者某個(gè)長(zhǎng)期存在的疑難問題。此類事件或問題往往比較復(fù)雜,致使解決這些公共問題需要涉及多個(gè)職能部門。為盡快達(dá)成目標(biāo),治理主體往往會(huì)成立一個(gè)臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌專項(xiàng)整治活動(dòng),并盡一切可能整合相關(guān)部門的公共資源,從而建立起矩陣式組織。在某市這場(chǎng)專項(xiàng)整治行動(dòng)中,市綜治委是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌整個(gè)專項(xiàng)整治行動(dòng)。在綜治委的領(lǐng)導(dǎo)下,根據(jù)具體的治理對(duì)象,由直接相關(guān)單位牽頭,其他相關(guān)部門協(xié)同配合,組建起跨部門的強(qiáng)有力工作班子,主要負(fù)責(zé)人親自上前線指揮。多個(gè)職能部門參與其中,各部門積極為專項(xiàng)治理提供所需的人力、財(cái)力、技術(shù)及硬件設(shè)備支撐,互相分享監(jiān)管資源和信息。同時(shí),各地區(qū)、各部門把專項(xiàng)整治列入重要議事日程,從而大大提高了專項(xiàng)整治的效率。

第二,增強(qiáng)全市人民對(duì)治理問題的認(rèn)知度,提升人們防范問題的能力。專項(xiàng)整治運(yùn)動(dòng)的最大作用是提高社會(huì)對(duì)治理問題的關(guān)注度和認(rèn)知度。專項(xiàng)整治期間,某市相關(guān)部門通過(guò)開會(huì)、發(fā)放宣傳單、拉橫幅等方式對(duì)治理活動(dòng)進(jìn)行宣傳,相關(guān)媒體尤其主流媒體進(jìn)行大篇幅的報(bào)道。從某種意義上講,專項(xiàng)整治行動(dòng)是對(duì)民眾進(jìn)行相關(guān)問題的科普。某市有關(guān)部門經(jīng)常聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì),發(fā)布權(quán)威信息,通報(bào)工作進(jìn)展。這些措施的施行在社會(huì)上形成一種專項(xiàng)整治的良好氛圍。同時(shí)整治期間,一些地區(qū)甚至采用聘請(qǐng)食品安全協(xié)管員、監(jiān)管員、信息員、巡查員等方式,發(fā)動(dòng)地方民眾參與到監(jiān)管行動(dòng)中。

第三,提高市場(chǎng)監(jiān)督管理局人員的積極性,增強(qiáng)工作動(dòng)力。這場(chǎng)專項(xiàng)整治行動(dòng)對(duì)于目標(biāo)和完成時(shí)間都有明確的要求。在具體實(shí)施專項(xiàng)治理之前,某市市場(chǎng)監(jiān)管部門組織開展了大規(guī)模的宣傳動(dòng)員大會(huì),使職能部門的執(zhí)法人員產(chǎn)生思想上的震動(dòng),從而調(diào)整自己的態(tài)度,自覺投入到治理行動(dòng)中來(lái)?，F(xiàn)場(chǎng)對(duì)相關(guān)部門工作人員進(jìn)行動(dòng)員,有效地激發(fā)工作人員的積極性,他們的工作熱情亦被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。這場(chǎng)專項(xiàng)整治行動(dòng)的目標(biāo)設(shè)定較高,具體執(zhí)行人員面臨著時(shí)間短、任務(wù)重的難題。為了在短時(shí)間內(nèi)完成任務(wù),他們就得提高效率,加班加點(diǎn)地工作?？绮块T動(dòng)員加上高目標(biāo)設(shè)定,有效地減少了公共部門存在的人浮于事現(xiàn)象。

第四,在一定期限內(nèi)遏止住違法違規(guī)生產(chǎn)者的不良行為,有力整頓了學(xué)校及周邊食品市場(chǎng)。一般而言,專項(xiàng)整治運(yùn)動(dòng)開展時(shí)間持續(xù)不長(zhǎng)、任務(wù)艱巨、目標(biāo)設(shè)定高,因此專項(xiàng)整治期間相較于平常,對(duì)頂風(fēng)犯案行為的懲罰措施更為嚴(yán)厲,后果也更加嚴(yán)重。這在一定程度上可以挫傷不法生產(chǎn)者的惡性沖動(dòng)。某市及各區(qū)縣的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門就這場(chǎng)專項(xiàng)治理行動(dòng),有針對(duì)性地采取了幾個(gè)措施：(1)堅(jiān)持問題導(dǎo)向,以學(xué)校食堂、學(xué)校超市、學(xué)生集體用餐配送單位、集中給學(xué)校配送食品及原料的食品銷售單位以及校園周邊200米范圍的食品經(jīng)營(yíng)單位為重點(diǎn),開展全覆蓋檢查。(2)以上學(xué)期末庫(kù)存食品及原料的質(zhì)量狀況、開學(xué)前后采購(gòu)食品索證索票進(jìn)貨查驗(yàn)、餐用具清洗消毒、食品加工規(guī)范操作、食品添加劑管理、從業(yè)人員健康狀況、食品留樣、食品安全校(園)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、食品安全自查制度以及“五毛食品”、“三無(wú)”食品、超期食品等為重點(diǎn)檢查內(nèi)容,全面排查風(fēng)險(xiǎn)隱患。(3)將學(xué)校食堂大宗食品原輔料、兒童食品作為食品快檢和抽檢的重點(diǎn)品種,加強(qiáng)檢測(cè),及時(shí)消除食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。(4)開展校園周邊食品攤販清理,對(duì)具備食品攤販備案條件的實(shí)施備案管理,對(duì)不具備備案條件和占道經(jīng)營(yíng)的食品攤販,要及時(shí)通報(bào)市政城管部門。這幾條措施的有效推行,起到了立竿見影的效果。

4.2 動(dòng)員式治理的現(xiàn)實(shí)困境

某市2018年開展的秋季校園及周邊食品安全專項(xiàng)治理行動(dòng),也暴露出一些問題。(1)部分學(xué)校食堂,特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)學(xué)校食堂基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋、陳舊、破損、未及時(shí)維修。這反映出政府對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)教育投入的不足,這種不足的根源在于地方財(cái)政的緊張?？陀^地說(shuō),這樣的問題不是一場(chǎng)專項(xiàng)治理行動(dòng)可以解決的問題。(2)部分單位食品安全主體責(zé)任落實(shí)不到位,管理不規(guī)范,索證索票和臺(tái)賬記錄不全,食品加工、存儲(chǔ)等不符合操作規(guī)范要求的行為。原因在于這場(chǎng)整治行動(dòng)像風(fēng)一樣,時(shí)間一到行動(dòng)即結(jié)束,相關(guān)政府部門立刻把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)入日常工作,許多專項(xiàng)整治期間施行的措施一般也會(huì)終止,社會(huì)很快恢復(fù)到專項(xiàng)整治前的平靜狀態(tài)。這種“云淡風(fēng)輕”的治理有時(shí)還會(huì)助長(zhǎng)不良商品生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者的投機(jī)心理和行為。(3)校園周邊部分食品經(jīng)營(yíng)單位環(huán)境衛(wèi)生不能持續(xù)保持整潔,防蠅防鼠設(shè)施有破損或未及時(shí)更換,兒童食品進(jìn)貨把關(guān)不嚴(yán)等。這就是治理結(jié)果的反彈性,它是指治理結(jié)束后,專項(xiàng)整治的原有問題又重復(fù)出現(xiàn),甚而呈現(xiàn)出比治理前更加惡劣的狀況,形成一種很難破除的惡性循環(huán)。專項(xiàng)治理行動(dòng)設(shè)定的周期短與目標(biāo)高,決定其不可能從根本上解決問題,效果一直僅限于對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體系進(jìn)行“打補(bǔ)丁”。這類專項(xiàng)治理行動(dòng)年年施行,卻年年不能徹底解決問題,原因就在于這類行動(dòng)治標(biāo)不治本。

5 動(dòng)員式治理存續(xù)的基礎(chǔ)和條件

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),動(dòng)員式治理方式仍然在政府管理領(lǐng)域使用,之所以如此,是因?yàn)閯?dòng)員式治理存續(xù)的基礎(chǔ)和實(shí)施的條件依然具備。

5.1 原有政治動(dòng)員思想觀念的影響

動(dòng)員式治理在我國(guó)存在已久,而真正對(duì)當(dāng)代的動(dòng)員式治理具有較強(qiáng)影響的當(dāng)屬政治動(dòng)員。需要注意的是,政治動(dòng)員和動(dòng)員式治理是兩個(gè)不同的概念。政治動(dòng)員主要是由政治領(lǐng)袖與中央通過(guò)觀念的宣傳來(lái)對(duì)全國(guó)的群眾進(jìn)行鼓動(dòng);而動(dòng)員式治理則是各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用權(quán)力對(duì)屬于自己管轄范圍內(nèi)的干部進(jìn)行動(dòng)員。雖然改革開放以后,我國(guó)政治運(yùn)動(dòng)的次數(shù)大為減少,性質(zhì)也發(fā)生變更,但是這種運(yùn)動(dòng)的思想根源一直頑強(qiáng)地生存著,只要一有合適機(jī)會(huì),其變種就會(huì)以新的樣態(tài)出場(chǎng),動(dòng)員式治理即是政治動(dòng)員理念的新型產(chǎn)物。這說(shuō)明了此類現(xiàn)象的“強(qiáng)大的歷史延續(xù)性”[9]。在與民眾生活密切相關(guān)的食品安全監(jiān)督管理問題上,動(dòng)員式治理就是以“食品安全專項(xiàng)整治”的面目出現(xiàn)的。某市2018年秋季舉行的校園及周邊食品安全專項(xiàng)治理行動(dòng),通過(guò)動(dòng)員體制內(nèi)力量,整合行政資源,短時(shí)間內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期效果。綜合審視這場(chǎng)專項(xiàng)治理行動(dòng),其思想根源很可能與原有的認(rèn)識(shí)和理念息息相關(guān)。對(duì)于現(xiàn)代政府管理來(lái)說(shuō),在管理理念上很難完全割斷與往昔觀念的聯(lián)系。不過(guò)需要注意的是,以往這種以時(shí)間短、目標(biāo)高為特征的非常規(guī)治理模式正日益向常態(tài)化治理模式靠近[10]。

5.2 現(xiàn)實(shí)“壓力型”政治體制的驅(qū)使

“壓力型”體制是指“一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超,完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”[11]28。在壓力型體制之下,“國(guó)家可以通過(guò)動(dòng)員全體成員來(lái)完成社會(huì)秩序的再造與社會(huì)事件的實(shí)踐,這在相當(dāng)程度上也是因?yàn)閲?guó)家控制了宣傳工具和意識(shí)形態(tài)工具”[12]。壓力型體制的產(chǎn)生主要與兩項(xiàng)改革有關(guān)：一是人事管理由“下管二級(jí)”變成“下管一級(jí)”,這使下級(jí)的升遷直接掌握在上級(jí)手中;二是在行政過(guò)程中廣泛推行崗位目標(biāo)責(zé)任制,即將行政責(zé)任具體到人。動(dòng)員式治理的展開離不開下級(jí)部門的積極協(xié)調(diào)配合,特別是像食品安全專項(xiàng)整治這樣的治理行動(dòng),主要靠各級(jí)地方政府,尤其是基層政府的執(zhí)行。同理可知,食品安全監(jiān)管部門同樣存在著壓力型體制,這使得下級(jí)部門不得不配合上級(jí)部門做好專項(xiàng)整治工作。

縱向地看,某市這場(chǎng)食品安全整治行動(dòng),第一層級(jí)源于國(guó)務(wù)院食品辦召開了“全國(guó)加強(qiáng)校園食品安全工作電視電話會(huì)議”;第二層級(jí)是該市市政府召開了“全市中小學(xué)幼兒園安全穩(wěn)定工作電視電話會(huì)議”;第三層級(jí)是該市市場(chǎng)監(jiān)督管理局迅速召開了貫徹落實(shí)工作會(huì),下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院食品安全辦加強(qiáng)校園食品安全工作電視電話會(huì)議和市政府全市中小學(xué)幼兒園安全穩(wěn)定工作電視電話會(huì)議精神的通知》;第四層級(jí)是該市下轄各區(qū)縣相關(guān)部門接到整治通知要求后,會(huì)把很多任務(wù)壓給最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由此可以發(fā)現(xiàn),在這次專項(xiàng)整治中存在著兩條壓力關(guān)系：一條是國(guó)務(wù)院對(duì)該市的“壓力型關(guān)系”;另一條則是該市市內(nèi)上下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門之間的“壓力型關(guān)系”。為完成專項(xiàng)整治任務(wù),某市將任務(wù)分給各區(qū)縣,區(qū)縣分給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。任務(wù)層層下壓,每一層上級(jí)機(jī)關(guān)都將此次專項(xiàng)整治的結(jié)果作為考察下級(jí)政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

5.3 食品安全常規(guī)監(jiān)管資源的供給不足

任何國(guó)家治理模式的選擇絕不是個(gè)人好惡的產(chǎn)物,都受到國(guó)家治理資源的存量和結(jié)構(gòu)的約束。吉登斯認(rèn)為治理資源分為配置性資源和權(quán)威性資源兩類,“所謂配置性資源指支配物質(zhì)工具的能力,包括自然產(chǎn)品及生產(chǎn)過(guò)程中可予以利用的自然力;權(quán)威性資源則指支配人類自身活動(dòng)形式的手段”[13]。改革開放以來(lái),雖然我國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,配置型資源大幅度提高,國(guó)家治理的基礎(chǔ)設(shè)施大大增強(qiáng),但是我國(guó)人口眾多,導(dǎo)致國(guó)家治理資源的平均水平將長(zhǎng)期較低。同時(shí),處于轉(zhuǎn)型過(guò)渡階段的中國(guó),“原有的動(dòng)員體系日益弱化,社會(huì)與單位調(diào)控體系日益出現(xiàn)裂縫,權(quán)威性資源流失成為一個(gè)必然的趨勢(shì)”[14],這驅(qū)使國(guó)家必須要集中有限的資源解決突出的問題。

在我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中,無(wú)論是配置性資源,還是權(quán)威性資源,都嚴(yán)重缺乏。從配置資源來(lái)說(shuō),我國(guó)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域可動(dòng)用的配置性資源較貧弱,尤其是廣大的基層地區(qū),食品安全監(jiān)管力量更為薄弱?？陀^地說(shuō),某市的市級(jí)財(cái)政壓力比較大,分撥給各個(gè)職能部門的資金并不充裕。對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)督管理部門來(lái)說(shuō),有限的資金不足以支撐其全面、持續(xù)、深入地履行其應(yīng)盡職能。某市下屬的區(qū)縣財(cái)政狀況同樣不太樂觀,市場(chǎng)監(jiān)管部門獲得的資金總額、人員配置、技術(shù)手段與其應(yīng)發(fā)揮的職能不匹配。上級(jí)部署的工作不能不作為和亂作為,這種情況下,基層職能部門一般會(huì)動(dòng)用動(dòng)員式治理的方式。因?yàn)閯?dòng)員式治理可以發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì),短時(shí)間內(nèi)能夠集中較多人力、物力資源,并可以很快實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。至于治理效果會(huì)不會(huì)反彈,反彈程度有多大,來(lái)年是否還需要再次治理,那是另外一回事,因?yàn)橥瓿僧?dāng)下上級(jí)安排的任務(wù)是最緊要的工作。

5.4 監(jiān)管問題的錯(cuò)綜復(fù)雜

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革是以強(qiáng)有力的政治權(quán)力促成市場(chǎng)對(duì)資源的配置,但是相應(yīng)的政府監(jiān)管領(lǐng)域的改革并沒有及時(shí)跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革步伐。因此,經(jīng)濟(jì)改革取得重大成就的同時(shí),許多社會(huì)矛盾亦隨之凸顯出來(lái)。而與社會(huì)轉(zhuǎn)型相伴生出現(xiàn)的問題,就其本身來(lái)說(shuō)異常復(fù)雜、盤根錯(cuò)節(jié)、互為依存,這給政府監(jiān)管帶來(lái)的“技術(shù)困難”遠(yuǎn)超往昔。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的“二重奏”,客觀上使人口流動(dòng)的規(guī)模加大,速度和頻率變快。因資源的相對(duì)有限性,當(dāng)前我國(guó)的地區(qū)發(fā)展不平衡問題仍然較為明顯?；竟卜?wù)的不均衡、教育資源的不平衡、就業(yè)機(jī)會(huì)的差異等因素,促使人口的大規(guī)模流動(dòng)。“尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái),中國(guó)流動(dòng)人口的增長(zhǎng)進(jìn)入了新的高峰階段,中西部地區(qū)的農(nóng)民向東部地區(qū)的大、中城市流動(dòng)”[15]107,像本文所說(shuō)的某市,外來(lái)人口很多,無(wú)形中加劇了政府部門監(jiān)管的難度。該市的各城鎮(zhèn)中,有些外來(lái)人員在幼兒園、中小學(xué)校周邊的大街小巷經(jīng)營(yíng)流動(dòng)小吃攤,有些外來(lái)人員承包了幼兒園、中小學(xué)校的食堂,或參與食堂的某些物品的供應(yīng),或成為食堂的工作人員。這部分從業(yè)人員由于文化程度不高,他們基本不了解、不清楚食品安全法的相關(guān)規(guī)定,更不知曉食品安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。該市各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門抓住新版《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》頒布實(shí)施契機(jī),組織學(xué)校負(fù)責(zé)人、食品安全管理人員進(jìn)行培訓(xùn),宣傳貫徹新版《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》要求;各級(jí)各類中小學(xué)校組織從業(yè)人員開展開學(xué)前的食品安全知識(shí)培訓(xùn)考核,提高從業(yè)人員食品安全知識(shí)水平;組織學(xué)校開展開學(xué)前的食品安全自查,排查風(fēng)險(xiǎn)隱患,嚴(yán)格管控原料采購(gòu)、加工制作、清洗消毒和用水衛(wèi)生等關(guān)鍵環(huán)節(jié),落實(shí)食品安全第一責(zé)任人責(zé)任。對(duì)自查未落實(shí)的在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行通報(bào)。

從某市這場(chǎng)專項(xiàng)治理行動(dòng)分析,導(dǎo)致食品安全事故頻發(fā)的原因是復(fù)雜的。市場(chǎng)監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)民眾的教育,提高食品生產(chǎn)商的素質(zhì);要完善食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),提供嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn);要加強(qiáng)宣傳,提高民眾識(shí)別、辨別安全食品的水平;要對(duì)食品生產(chǎn)商進(jìn)行嚴(yán)格檢查,發(fā)現(xiàn)問題要嚴(yán)厲處罰。這其中任一環(huán)節(jié)或者說(shuō)某項(xiàng)工作的有效完成都對(duì)其他問題的解決具有推動(dòng)性。因此,市場(chǎng)監(jiān)管部門的任務(wù)復(fù)雜多樣且任重道遠(yuǎn)。

5.5 部分政府官員的自利邏輯

公共選擇理論認(rèn)為,政治過(guò)程與市場(chǎng)過(guò)程具有相似性,政治過(guò)程中的人和市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)人一樣,都是有理性的利己主義者,天然追求利益效用的最大化。在“政治市場(chǎng)”中,“政治家和官員都會(huì)對(duì)自己的選擇進(jìn)行成本與收益的計(jì)算”[16]95,在思考如何治理社會(huì)以及隨后的治理歷程中,政治家的致思傾向多是從利益效用最大化層面進(jìn)行取舍。這里的利益效用最大化除包含經(jīng)濟(jì)利益外,也包括從自身出發(fā)的考慮,即從政治效益的最大化、民眾滿意度最高、所屬黨團(tuán)組織的利益最大化等角度考量。動(dòng)員式治理作為我國(guó)政府長(zhǎng)期慣用的一種治理方式,無(wú)論從監(jiān)管效率、監(jiān)管效果,還是監(jiān)管影響方面看,都具有其自身的優(yōu)勢(shì)。因而,對(duì)于政府官員而言,動(dòng)員式治理具有效率顯著、聲勢(shì)大、回應(yīng)性強(qiáng)、對(duì)民眾有所交代、引發(fā)地方和部門的競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)政策學(xué)習(xí)與創(chuàng)新等優(yōu)點(diǎn)。而對(duì)部分善于利用技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)控的官員們而言,動(dòng)員式治理能夠?yàn)樗麄儷@得更多的誘人權(quán)力和資源供給,借助新增加的權(quán)力和資源可以創(chuàng)造新的政績(jī),為他們樹立更高權(quán)威和更美聲譽(yù),如果造成什么不良后果或影響的話,責(zé)任則由集體承擔(dān)。

食品安全事故高發(fā)是一個(gè)復(fù)雜的公共問題,直接關(guān)系到人們的生命安全,故此會(huì)引發(fā)民眾對(duì)食品安全的關(guān)注。一旦發(fā)生食品安全事件,一方面會(huì)帶來(lái)生命的損傷;另一方面,則會(huì)引起輿論的高度關(guān)注。這就要求食品安全監(jiān)管部門必須在短時(shí)間內(nèi)對(duì)食品安全事件及時(shí)作出回應(yīng),以平息民眾的恐慌與憤怒。食品安全專項(xiàng)整治,不僅效率高,而且聲勢(shì)浩大,民眾的回應(yīng)性極高。因此,從民眾滿意度和政府形象提升的角度看,動(dòng)員式治理相比其他治理模式,其短期效益是最大的。

6 動(dòng)員式治理的發(fā)展前景

客觀地看,只要?jiǎng)訂T式治理存在的基礎(chǔ)沒有完全消失,以及其發(fā)揮作用的空間仍然存有,動(dòng)員式治理就具備繼續(xù)存在并發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)性與合理性。雖然我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,對(duì)市場(chǎng)的治理更多地采用常規(guī)化的手段,但是擺脫傳統(tǒng)思維路徑的束縛,樹立并踐行法制化理念仍有或長(zhǎng)或短的路要走。當(dāng)前,我國(guó)政府的市場(chǎng)監(jiān)管部門還是習(xí)慣于采用動(dòng)員式治理,其根源在于慣性思維和現(xiàn)實(shí)困境。

當(dāng)前,無(wú)論是官方還是學(xué)術(shù)界,主流觀點(diǎn)是主張依法對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管,用常規(guī)的可持續(xù)的法制化手段替代動(dòng)員式治理。用法制化方式監(jiān)管市場(chǎng),其合理性不容置疑,但是這種監(jiān)管方式同樣存在先天的不足,需要?jiǎng)訂T式治理來(lái)彌補(bǔ)其先天不足。法制化發(fā)揮作用的場(chǎng)域主要有兩個(gè)：一是規(guī)范市場(chǎng)主體該怎樣想、怎樣做,相當(dāng)于事前警示;二是懲罰市場(chǎng)參與者的不法行為,類似于事后處理。法律規(guī)范的制定主要以過(guò)往的和正在發(fā)生的事實(shí)作為參考依據(jù),制定出臺(tái)后相對(duì)于鮮活的社會(huì)生活來(lái)說(shuō)具有一定的滯后性。另外,法律規(guī)范不可能百分百地準(zhǔn)確預(yù)估到未來(lái)社會(huì)生活一切變化,必然會(huì)留有一定的空白或者是模糊不清的邊緣地帶。這些是由法律的不完備性決定的,這種不完備性導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管,無(wú)論是防患于未然,還是懲處于已然,導(dǎo)致依賴法制來(lái)威懾不法行為的能力受到削弱,對(duì)私人利益和公共利益都會(huì)帶來(lái)一定威脅。法律的不完備性是先天注定的,需要用其他治理方式加以彌補(bǔ)。除法律的不完備性以外,還存在市場(chǎng)失靈和政府失靈問題?！半p失靈”意味著一段時(shí)期和一定空間內(nèi),市場(chǎng)配置資源的決定性作用被削弱,甚至被扭曲。為盡快恢復(fù)市場(chǎng)秩序,需要政府力量直接介入市場(chǎng),這時(shí)動(dòng)員式治理就會(huì)上場(chǎng)。對(duì)于食品安全來(lái)說(shuō),除了大量采用常規(guī)工具以外,在“雙失靈”情況下應(yīng)動(dòng)用動(dòng)員式治理方式。

動(dòng)員式治理方式存續(xù)的基礎(chǔ)和條件,短期內(nèi)似乎不可能徹底消失,但這并不表示動(dòng)員式治理將會(huì)永存下去。一種治理方式存有的理由一般有兩個(gè)：一是社會(huì)生活認(rèn)為需要,二是理性認(rèn)識(shí)認(rèn)為必要。目前,就食品安全監(jiān)管的實(shí)際情況看,動(dòng)員式治理確有需要,但只是特殊情況下的需要;從理性認(rèn)識(shí)上來(lái)說(shuō),以專項(xiàng)治理行動(dòng)為表征的動(dòng)員式治理存在的正當(dāng)性呈現(xiàn)越來(lái)越弱化的趨向。如今的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展到市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮決定性作用的階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),它要求對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管采用制度化、規(guī)范化的方式,而“監(jiān)管型國(guó)家”的治理理念和方式正是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要應(yīng)運(yùn)而生的。就現(xiàn)代政府治理方式來(lái)說(shuō),中國(guó)正走在“監(jiān)管型國(guó)家”建設(shè)的路上,我國(guó)對(duì)于包括食品安全市場(chǎng)的監(jiān)管主要是采用法制化的方式,只是在特定情境下才會(huì)采用動(dòng)員式治理手段。立志實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó),不僅要追求經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,更要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管的可持續(xù)性?？沙掷m(xù)的監(jiān)管既強(qiáng)調(diào)監(jiān)管方式的延續(xù)性,又強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的制度化、規(guī)范化和民主化,“監(jiān)管型國(guó)家”治理模式正好回應(yīng)了當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的訴求。從這個(gè)意義上說(shuō),動(dòng)員式治理必將慢慢弱化,“監(jiān)管型國(guó)家”治理更符合時(shí)代發(fā)展的潮流。