政策溝通如何促進(jìn)政策理解?
——基于政策周期全過程視角的探索性研究

李 燕,母 睿,朱春奎

(1.大連理工大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)部,遼寧 大連 116024；2.復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200433)

1 引言

改革開放以來,中國公共政策系統(tǒng)的開放性與包容性不斷提升,政策過程中開始注重政策主體間的互動交流,政策制定者也試圖通過“開門決策”吸納利益相關(guān)者的積極參與和“磨合”互動來尋求政策共識和政策支持。在此背景下,良好有效的政策溝通不僅能夠促進(jìn)公共決策的科學(xué)化與民主化,而且能夠增進(jìn)公眾對于政策目標(biāo)、內(nèi)容與工具的理解與支持,是政策順利實(shí)施的關(guān)鍵。

有效的政策溝通對促進(jìn)目標(biāo)群體的政策理解具有重要意義,對此學(xué)界已達(dá)成共識,但整體來看,政策溝通的相關(guān)研究尚處于起步階段,學(xué)術(shù)關(guān)注度仍相對較低,已有研究主要形成了兩種類型：一類是從公共參與的視角出發(fā),探討在公共政策制定階段如何吸納利益相關(guān)者參與來促進(jìn)政府部門與外部政策主體之間的溝通與交流,以增強(qiáng)政策理解與支持。政策溝通是確保政策正確、執(zhí)行有效的前提[1],學(xué)者們多從理論層面對于政策溝通的方式、障礙與提升機(jī)制進(jìn)行探討。社會轉(zhuǎn)型期的民主進(jìn)程中,在政策制定階段,我國政策溝通的方式正逐漸走向多元化,自上而下的政策發(fā)布、自下而上的政策反饋與雙向互動式的政策討論相得益彰,對促進(jìn)政策的科學(xué)化、民主化具有重要作用[2]。但由于技術(shù)因素所導(dǎo)致的信息損耗、傳統(tǒng)“官本位”文化的阻礙、政策主體與目標(biāo)群體的認(rèn)知偏差以及溝通渠道的阻塞,政策溝通的效用常常難以發(fā)揮出來[3]。為了克服這些障礙,政府部門應(yīng)充分認(rèn)識到政策溝通的重要性,從減少組織層級、增加溝通頻率、重視與目標(biāo)群體的直接溝通、建立政策溝通獎懲機(jī)制等幾個方面著手,增強(qiáng)政策溝通的有效性[4]。

另一類則集中于分析政策執(zhí)行階段的政策溝通現(xiàn)象,即從政策營銷、政策宣傳或政策動員的視角出發(fā),探討如何破除政策實(shí)施過程中的障礙,構(gòu)建有效的政策執(zhí)行機(jī)制。作為一種政策工具,政策宣傳應(yīng)遵循個性化、多元化的原則,注重發(fā)揮其信息傳播、行為引導(dǎo)與勸誡的功能。但受制于政策環(huán)境與宣傳效力的制約,政策宣傳工具在政策執(zhí)行過程中的效應(yīng)是有限的,因此,學(xué)者將政策營銷概念引入公共政策領(lǐng)域,嘗試運(yùn)用營銷思維和工具創(chuàng)新政策溝通方式,凝聚政策共識。譚翀對“政策營銷”的源流、概念進(jìn)行了梳理,指出作為一種“顧客導(dǎo)向”的政策理念,政策營銷不是“胡蘿卜+大棒”的說教,而是政策主體在充分尊重與了解各種需求的基礎(chǔ)上運(yùn)用大眾傳播技術(shù)來引導(dǎo)民意的有效手段[5]。有學(xué)者進(jìn)一步將中國政策動員模式劃分為“強(qiáng)制灌輸”“政策促銷”“回應(yīng)發(fā)布”與“政策營銷”四種類型,認(rèn)為當(dāng)前我國的政策動員過程正由“強(qiáng)制灌輸”走向“政策促銷”與“回應(yīng)發(fā)布”,而“政策營銷”也成為未來政策動員模式的新趨向[6]。然而,政策營銷作為一個“舶來品”,其在中國政策情景中體現(xiàn)出不同于西方國家的獨(dú)特性,陳曉運(yùn)與張婷婷就以廣州市垃圾分類政策為例,分析了政策執(zhí)行過程中地方政府所采取的政策產(chǎn)品設(shè)計、通路構(gòu)建和公眾促銷的政策營銷技巧,研究發(fā)現(xiàn),中國政策情景中,政策營銷過程常常受制于領(lǐng)導(dǎo)的施政風(fēng)格和政策偏好,其可持續(xù)性與有效性則有待進(jìn)一步觀察[7]。

以上文獻(xiàn)為本文研究提供了豐富的研究素材,然而,理論上,政策溝通貫穿于整個政策周期,即溝通貫穿于問題識別、議程設(shè)置、方案制定與選擇、方案執(zhí)行與政策評估的每個環(huán)節(jié),而已有研究大多僅聚焦于政策周期某一階段的溝通現(xiàn)象,比如政策制定階段或者政策執(zhí)行階段的政策溝通問題,未能從整體上考察政策周期中不同環(huán)節(jié)的溝通實(shí)踐及其對政策理解的影響作用,這種碎片化的分析思路雖然有助于澄清不同階段政策溝通的具體作用,但卻不利于幫助人們從整體性的視角出發(fā)形成對政策溝通在整個政策循環(huán)中的功能與機(jī)理的全面理解與系統(tǒng)認(rèn)知。此外,已有分析大都側(cè)重于對政策溝通進(jìn)行應(yīng)然層面的規(guī)范性探討,而缺乏對真實(shí)政策生活中的政策溝通現(xiàn)象進(jìn)行細(xì)致深入的實(shí)證研究。

基于此,本文基于整體性視角,融合政策周期模型與政策溝通的相關(guān)理論,剖析了政策生命周期不同階段所存在的主要政策溝通類型與溝通方式,探索了政策溝通對于不同類型政策理解的影響與作用機(jī)制。在此基礎(chǔ)上,以2016年工信部、環(huán)保部頒布的《工業(yè)節(jié)能管理辦法》為例,運(yùn)用遼寧省高新技術(shù)企業(yè)的調(diào)研數(shù)據(jù),構(gòu)建計量模型,對政策溝通之于政策目標(biāo)群體的政策理解影響效應(yīng)進(jìn)行了實(shí)證分析,以期為提升公共決策者的政策溝通能力,更好發(fā)揮政策溝通在提升政策理解中的積極作用提供經(jīng)驗支持與對策建議。

本文以《工業(yè)節(jié)能管理辦法》為研究情景,以遼寧省高新技術(shù)企業(yè)為研究對象的原因在于：工業(yè)節(jié)能管理政策涉及環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理,本質(zhì)上是一種管制性政策,作為政策目標(biāo)群體,企業(yè)對于政策本身的理解程度直接決定了其依從的意愿和政策執(zhí)行的效果。同時,遼寧省作為中國老工業(yè)基地的典型代表,企業(yè)節(jié)能減排的任務(wù)重、壓力大,企業(yè)在落實(shí)節(jié)能減排管理政策過程中也面臨著最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近年來,我國環(huán)保政策的制定和執(zhí)行過程中也越來越注重政策主體與目標(biāo)群體的互動交流,這就為我們從政策周期全過程視角出發(fā)研究政策溝通對于政策理解的影響作用提供了樣本。

2 理論基礎(chǔ)與概念模型

2.1 政策周期中的政策溝通：一個全過程的分析視角

2.1.1 政策周期的階段劃分

公共政策生命周期模型,也稱政策過程階段論,以拉斯韋爾(Lasswell)、瓊斯(Jones)和安德森(Anderson)等人為代表的學(xué)者認(rèn)為,公共政策是一個由問題識別、議程設(shè)定、備選方案制定與選擇、政策執(zhí)行、政策評估等環(huán)節(jié)前后接續(xù)構(gòu)成的邏輯循環(huán)過程[8]。雖然,該理論流派由于缺少對政策過程發(fā)展與政策變遷的解釋力與預(yù)測力,而被視為一種“教科書式”的政策過程理論,并招致了許多批判[9]。然而,作為一個最具一般性的政策過程理論,政策周期理論將紛繁復(fù)雜的政策實(shí)踐簡化為若干具體的階段,為人們開展經(jīng)驗研究與比較研究提供了可能,事實(shí)上,在批判政策階段論基礎(chǔ)上發(fā)展出來的各種替代性理論也表現(xiàn)出與該理論較高的融合度與互補(bǔ)性[10]。進(jìn)一步地,就政策過程政府主體間信息交流的功能性特征與功能發(fā)揮的著力點(diǎn)來看,以連續(xù)階段為分析單元的政策生命周期模型也為本文深入剖析政策溝通在政策過程中的具體作用提供了啟發(fā)性的理論基礎(chǔ)。

政策階段論的倡導(dǎo)者對于政策過程所經(jīng)歷階段的具體名稱并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),綜合分析拉斯韋爾的七階段論[11]、布瑞沃(Brewer)的六階段論[12]以及瓊斯和安德森的“問題確認(rèn)—形成建議—決策過程—選定政策—政策執(zhí)行—政策評估”六階段模型[13],并結(jié)合對公共政策實(shí)踐的細(xì)致觀察,我們可以發(fā)現(xiàn),實(shí)踐中,并非所有的政策過程都嚴(yán)格經(jīng)歷六階段或者七階段,有些階段會被縮減甚至被跳過,以政策方案的合法化或者說正式采納為分界點(diǎn),整體上可將政策周期劃分為政策正式公布之前與政策正式公布之后兩大階段,前者包括問題識別、議程設(shè)置、方案制定與選擇等環(huán)節(jié),后者包括政策執(zhí)行、政策評估與政策終結(jié)等環(huán)節(jié)。

本文認(rèn)為,就中國公共政策實(shí)踐而言,一個完整的政策周期主要包括議程設(shè)定、政策制定、政策公布、政策執(zhí)行與政策評估等五個階段(如圖1所示)。需要指出的是,有些文獻(xiàn)將政策公布視為政策執(zhí)行階段的一部分[14]128,但事實(shí)上,政策公布是政策執(zhí)行的前奏,尤其是對于國家層面的政策而言,一個剛剛出臺的政策距離真正落地實(shí)施還有相當(dāng)長的時間,官方公布推動了一項政策方案從計劃走向?qū)嵅?是銜接政策制定與政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié),具有承上啟下的作用。因此,為了突出政策主客體活動之間各個環(huán)節(jié)相互依存與相互銜接的動態(tài)特征,細(xì)致探究政策溝通在推動政策過程動態(tài)發(fā)展過程中的信息傳遞功能,本文將政策公布視為政策周期的一個獨(dú)立階段予以分析。

2.1.2 政策周期中的政策溝通：類型與功能

根據(jù)信息論與系統(tǒng)論的觀點(diǎn),公共政策過程就是信息的獲取、加工、傳遞、流動、轉(zhuǎn)換與利用過程。公共政策系統(tǒng)中,與政策相關(guān)的各種信息不斷地輸入、輸出、發(fā)散與匯集。政策溝通是指發(fā)生在公共政策系統(tǒng)內(nèi)部以及政策系統(tǒng)與其外部環(huán)境之間的信息傳遞與交流活動。政策溝通既包括政府內(nèi)部政策主體之間的溝通(內(nèi)部溝通),也包括政府部門與政策目標(biāo)群體或利益相關(guān)者之間的溝通(外部溝通)。已有分析表明,目標(biāo)群體對于政策的不了解、不理解是妨礙政策成功實(shí)施的主要原因,而政策溝通的關(guān)鍵作用之一,恰恰在于其能夠促進(jìn)目標(biāo)群體對于公共政策的理解與認(rèn)知[14]128,因此,就公共政策的有效性而言,與內(nèi)部溝通相比,政府部門與政策目標(biāo)群體或利益相關(guān)者之間的外部溝通則顯得更為重要[15]。因此,本文所探討的政策溝通特指政府政策主體(包括政策制定主體與政策執(zhí)行主體)與政策目標(biāo)群體之間的信息傳遞與信息交流活動。

如圖1所示,在政策系統(tǒng)中,正是源源不斷的信息輸入與輸出推動著公共政策過程向前發(fā)展。政策的有效性很大程度上取決于政策主體是否能夠準(zhǔn)確地分析來自環(huán)境的信息以及如何能夠有效地傳送與反饋來自環(huán)境信息的能力。政策溝通并非簡單的自上而下或者自下而上的信息傳遞,溝通更強(qiáng)調(diào)政策主體間的積極互動來促進(jìn)政策階段之間的無縫銜接與有序推進(jìn)。在政策過程的每一個階段,都存在著各種形式的溝通活動。按照溝通活動在政策周期不同階段所發(fā)揮的功能,可將政策溝通活動劃分為三種類型：政策對話、政策營銷與政策培訓(xùn)。

圖1 政策全生命周期政策溝通模型

政策對話主要發(fā)生在議程設(shè)定與政策制定階段,是政策制定主體為獲取與政策有關(guān)的態(tài)度、認(rèn)知、意見、觀點(diǎn)與行為意愿等信息,與政策目標(biāo)群體或者其他利益相關(guān)者之間開展的對話與交流活動[16],體現(xiàn)出政策溝通的吸納和論證的功能。要提升政府決策的民主性,就要最廣泛地吸收來自各個利益相關(guān)方尤其是政策目標(biāo)群體的訴求與觀點(diǎn);要提升決策的科學(xué)性,關(guān)鍵在于走群眾路線,充分調(diào)查研究,降低決策者政策偏好與目標(biāo)群體利益訴求的沖突程度,在政策正式出臺之前協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系,防止決策隨意性及其造成的不良后果[17]。決策者與目標(biāo)群體之間可通過座談會、聽證會、民意調(diào)查等傳統(tǒng)溝通途徑與政府網(wǎng)站在線專題互動、郵件、“兩微一端”等信息化溝通渠道,就政策問題的真實(shí)性、成因與緊迫性,政策目標(biāo)的合理性、政策工具的選擇與政策方案的可行性等事項進(jìn)行充分的探討與對話。

在議程設(shè)定階段,政策對話能夠有助于明確政策需求,有效識別與正確界定政策問題;在政策制定階段,這種對話不僅能吸納目標(biāo)群體的各方建議,論證與比較備選方案的優(yōu)劣,了解目標(biāo)群體對于政策方案的態(tài)度與看法,實(shí)現(xiàn)政策方案與政策需求的匹配,還能夠就政策主體與目標(biāo)群體之間以及目標(biāo)群體內(nèi)部的政策分歧進(jìn)行磋商協(xié)調(diào),促成政策共識。就本文涉及的工業(yè)節(jié)能減排管理政策而言,政策對話的功能則更加凸顯,工信部與環(huán)保部的政策初衷在于通過制定該政策來強(qiáng)化企業(yè)履行環(huán)境保護(hù)的社會責(zé)任,而企業(yè)作為該政策的目標(biāo)群體,其生產(chǎn)經(jīng)營活動是以利潤最大化為導(dǎo)向,在企業(yè)管理中全面推行節(jié)能減排必然會增加企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營成本。在這種情況下,為避免政府“一言堂”“拍腦袋”決策而導(dǎo)致政策出臺后遭遇企業(yè)抵制的惡果,就需要相關(guān)部門與企業(yè)通過各種渠道積極開展平等的對話,實(shí)地獲取企業(yè)能源使用現(xiàn)狀、采取節(jié)能減排措施的意愿與可能存在的問題等信息,在細(xì)致分析研判的基礎(chǔ)上,制定出科學(xué)有效、具有可接受性與可操作性的政策方案。

政策營銷是指在政策正式制定之后,在政策公布與政策執(zhí)行階段(主要是執(zhí)行的前期準(zhǔn)備階段),政府部門運(yùn)用營銷理念與策略使公共政策獲得公眾理解、接受與支持的互動過程[18],體現(xiàn)出政策溝通的政策宣傳和行為引導(dǎo)功能。作為一種以“顧客”(公眾)導(dǎo)向的政策理念,政策營銷不僅是運(yùn)用廣告、說服性溝通或公共關(guān)系等技巧將政策內(nèi)容與政策實(shí)施方案向目標(biāo)群體、社會公眾進(jìn)行宣傳[19],還注重通過政策價值與政策理念的傳播,來引導(dǎo)目標(biāo)群體認(rèn)同政策目標(biāo),改變其政策認(rèn)知與行為偏好,使得目標(biāo)群體按照政策所期望的方式行動。事實(shí)上,中國政府已不僅僅局限于強(qiáng)制灌輸?shù)恼咝麄鞣绞?而是更加注重目標(biāo)群體與社會公眾的影響力[6],越來越多地嘗試采取政策營銷的方式來凝聚政策共識、消解政策執(zhí)行潛在阻力、強(qiáng)化政策理解與支持,從而為政策的順利執(zhí)行營造有利條件,如廣州市政府在推廣垃圾分類政策過程中所體現(xiàn)出的政策營銷意識[7]、鳳凰古城“一票制”政策執(zhí)行中的營銷溝通實(shí)踐等[20]。在政策公布階段,政府可以通過政府網(wǎng)站公告、大眾媒體、印發(fā)宣傳手冊等方式向目標(biāo)群體傳遞政策信息,也可舉辦政策發(fā)布會、政策說明會等活動,邀請目標(biāo)群體直接參與其中,積極回應(yīng)與政策有關(guān)的疑慮和不解,增進(jìn)政府部門與公眾的政策共鳴。

在政策執(zhí)行的前期準(zhǔn)備階段,政府也可以通過多元靈活的營銷策略來進(jìn)一步增加目標(biāo)群體對于政策的充分理解,對于目標(biāo)群體中有違政策理念的行為進(jìn)行勸誡,提高政策依從[21]。對于工業(yè)節(jié)能減排政策而言,相關(guān)部門在政策出臺至政策真正開始全面推行的過渡期,也曾開展一些活動,試圖以營銷理念宣傳推廣該政策,使企業(yè)認(rèn)識到節(jié)能減排管理與企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)性,增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保意識與社會責(zé)任感,同時,采取了經(jīng)濟(jì)類和自愿類環(huán)境政策工具,為企業(yè)的環(huán)保行為提供激勵機(jī)制。

政策培訓(xùn)發(fā)生在政策執(zhí)行與政策評估階段,是指為了確保目標(biāo)群體對政策文本中涉及的政策工具、專業(yè)知識與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的正確理解與認(rèn)知,保證政策的有效執(zhí)行,由政策執(zhí)行部門向目標(biāo)群體定期提供的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查等活動以及政策執(zhí)行部門與目標(biāo)群體間就政策落實(shí)情況進(jìn)行的信息交流活動的總稱。由此觀之,這里的“培訓(xùn)”一詞超越了單純意義上的知識與技能的輸入,是一個以實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)為結(jié)果的信息控制過程,而充分地溝通與及時地反饋是信息控制的關(guān)鍵[22]。在政策執(zhí)行階段,政府部門通過舉辦政策培訓(xùn)班、政策宣講會與實(shí)地現(xiàn)場指導(dǎo)的方式將政策方案的實(shí)施細(xì)則、操作標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)措施與技術(shù)方法對目標(biāo)群體進(jìn)行耐心講解、現(xiàn)場答疑,強(qiáng)化政策理解;相關(guān)部門還可以座談會、經(jīng)驗交流會、工作報告等形式定期向目標(biāo)群體收集關(guān)于政策執(zhí)行的信息并給予反饋,及時掌握政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題與障礙,調(diào)整政策執(zhí)行的具體方式,確保既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。若在溝通中發(fā)現(xiàn)目標(biāo)群體的行為開始偏離政策目標(biāo),也可通過充分的接觸和交流及時糾偏。

在政策評估階段,評估部門深入基層,與目標(biāo)群體廣泛接觸,不僅能夠收集政策執(zhí)行績效的一手資料,對政策執(zhí)行效果進(jìn)行客觀的評價,更能將目標(biāo)群體關(guān)于政策執(zhí)行情況的意見、建議反饋到?jīng)Q策部門,為政策的優(yōu)化調(diào)整提供依據(jù)。本案例中,企業(yè)在日常運(yùn)行中全面推行節(jié)能減排管理無疑將帶來一系列組織變革,會使企業(yè)面臨新的管理任務(wù)與思維方式,從而容易對政策結(jié)果產(chǎn)生不確定感和畏難心理[23],這就需要政府定期開展各種政策培訓(xùn)活動,在提高目標(biāo)群體的政策技能和專業(yè)知識的同時,及時掌握政策執(zhí)行進(jìn)度的動態(tài)信息。更重要的是,通過與企業(yè)建立良好的互動關(guān)系,增強(qiáng)雙方的相互理解與相互信任,降低政策執(zhí)行的交易成本。

2.2 政策溝通與政策理解：一個整體性的分析框架

根據(jù)認(rèn)知理論的觀點(diǎn),理解是人們對事物或者現(xiàn)象進(jìn)行思考,并對其結(jié)構(gòu)、本質(zhì)與特征進(jìn)行解釋的心理過程[24]。人們試圖理解某個事物或現(xiàn)象的基本動因在于為了完成與這個事物或現(xiàn)象有關(guān)的任務(wù)要求,讓情勢向著更好的方向發(fā)展。政策理解則是政策主體為了遵守和執(zhí)行政策要求,在大腦中有意識地復(fù)制政策方案所傳達(dá)的信息內(nèi)容的心理過程[25],本文特指政策目標(biāo)群體的政策理解。政策理解的對象包括政策的目標(biāo)、內(nèi)容、規(guī)則等所有與政策相關(guān)的信息。政策理解是政策得到順利執(zhí)行的前提,政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體等其他利益相關(guān)者只有在充分準(zhǔn)確地理解政策的基礎(chǔ)上,才能清楚地知道為了達(dá)成預(yù)期政策目標(biāo)與規(guī)定任務(wù),自己需要做什么、為什么要這樣做以及如何做。

政策理解由客觀理解與主觀理解兩個維度構(gòu)成[26]?？陀^理解是指政策目標(biāo)群體真正從客觀上對政策益處、政策要求、政策執(zhí)行成本以及政策實(shí)施步驟等信息的理解程度?？陀^理解為政策目標(biāo)群體自愿遵守政策提供了認(rèn)知基礎(chǔ),因為只有目標(biāo)群體真正地理解了政策方案所包含的主要信息,他們才知道如何按照政策規(guī)定行事。主觀理解又稱為感知理解,即目標(biāo)群體對政策信息的自我效能感,用以衡量目標(biāo)群體對其自身充分理解政策要求以及按照政策規(guī)定行動的信心和能力。主觀理解構(gòu)成了自愿遵守政策的動機(jī)基礎(chǔ)[27],它有助于將客觀理解轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行的具體行動。因此,客觀理解與主觀理解密切相關(guān),客觀理解必然十分重要,但如果目標(biāo)群體不相信他們能夠或他們有能力根據(jù)政策采取行動,就很難采取有效的政策行動。

圖2 政策溝通對政策理解的影響模型

政策周期中三種類型政策溝通的功能指向都是為了增進(jìn)政策目標(biāo)群體對政策的理解,為政策執(zhí)行營造有利條件(見圖2)。首先,政策對話將政策制定與討論的過程向政策目標(biāo)群體開放,確保了目標(biāo)群體知情權(quán)與話語權(quán)的行使,使其能夠清楚地知曉政府決策過程與相關(guān)信息,充分表達(dá)其利益訴求,在平等對話的過程中求同存異。這種參與感與存在感有助于目標(biāo)群體對政策方案形成直觀的理解與認(rèn)知,讓他們知道政策方案是如何制定的以及為什么要這樣制定。其次,政策營銷通過各種方式“兜售”政策方案,使目標(biāo)群體充分了解政策內(nèi)容、獲取政策知識、認(rèn)同政策益處,引導(dǎo)其改變價值觀念與行為意愿。這不僅提升了政策方案的知曉度,更讓目標(biāo)群體明確了自己需要做什么,執(zhí)行這項政策對自身有什么好處,在行動之前需要在價值觀念和思維方式上做出哪些改變才能真正按照政策要求行事。最后,政策培訓(xùn)更是通過直接的知識傳授、現(xiàn)場的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與及時的監(jiān)督反饋?zhàn)屇繕?biāo)群體在實(shí)際操作中清楚地知道應(yīng)該如何去做[28],即需要具備何種專業(yè)技能,通過什么樣的操作方式才能真正符合政策要求,順利完成政策任務(wù)。

3 變量測量與數(shù)據(jù)收集

3.1 變量測量與問卷開發(fā)

根據(jù)本文所構(gòu)建的政策全生命周期政策溝通模型,本文從政策對話、政策營銷與政策培訓(xùn)三個維度對政策溝通進(jìn)行測量,從主觀政策理解與客觀政策理解兩個維度對政策理解進(jìn)行測量。問卷采取五分李克特量表的形式,以“1(完全不同意)”到“5(完全同意)”來衡量受訪者對題目描述信息的感受。

政策對話側(cè)重于收集有關(guān)政策目標(biāo)的早期信息、政策目標(biāo)群體及利益相關(guān)者關(guān)于政策問題的看法及其執(zhí)行政策的意愿和潛在困難。因此,在本文中我們使用了三個問題來詢問政府部門向目標(biāo)群體主動收集相關(guān)信息的頻率,以衡量政策對話的水平(見表1)。關(guān)于政策營銷的水平,我們設(shè)計了三個問題,通過詢問政府部門在政策出臺后舉辦各種政策推介活動就政策內(nèi)容尤其是政策能夠給目標(biāo)群體帶來的益處進(jìn)行宣傳的頻率予以測量(見表1)。在政策培訓(xùn)的測量方面,就中國環(huán)境政策實(shí)踐而言,政府部門主要通過三種方式來幫助企業(yè)應(yīng)對政策文本中所涉及的技術(shù)復(fù)雜性,同時監(jiān)督政策執(zhí)行的情況：第一,政府工作人員可向企業(yè)解釋政策文件中的技術(shù)術(shù)語;第二,政府部門可派相關(guān)技術(shù)專家到企業(yè)進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn);第三,政府部門可通過要求企業(yè)定期提交工作報告來掌握政策執(zhí)行進(jìn)展信息,了解政策執(zhí)行過程中遇到的具體問題并予以及時反饋。在問卷調(diào)查中,我們從這三個方面來衡量政府提供政策培訓(xùn)的程度(見表1)。

表1 概念操作化與測量題項

如表1所示,在政策理解的測量中,本文擬從客觀理解、主觀理解和整體理解三個維度來測量政策理解的水平。為了測量目標(biāo)群體的客觀政策理解水平,我們邀請受訪者回答三個關(guān)于節(jié)能管理政策的具體問題(這些問題源于政策文本所包含的客觀信息)。然后,我們計算出三個問題的總分(0～10分),得分越高表示其對政策的客觀理解程度越高。就主觀政策理解而言,受訪者被邀請回答兩個能夠反映其政策理解自我效能的問題：第一個問題要求受訪者使用5分李克特量表來評估他們自身的政策理解水平;第二個問題詢問受訪者能夠正確回答與政策有關(guān)的問題的數(shù)量。最后,通過客觀認(rèn)識和主觀認(rèn)識的總和來衡量對政策的整體理解。

為了確保問卷科學(xué)性與問卷質(zhì)量,我們首先邀請了6位專家對該問卷進(jìn)行評估,其中兩位來自地方環(huán)境保護(hù)部門,兩位來自地級市工業(yè)與信息化局,兩位來自工業(yè)企業(yè)。我們根據(jù)專家提出的意見與建議對問卷進(jìn)行了修改與調(diào)整。然后,我們邀請了20位來自企業(yè)的節(jié)能減排管理工作負(fù)責(zé)人進(jìn)行預(yù)調(diào)查,邀請受訪者在填答過程中指出問卷中存在的語意模糊與表達(dá)不恰當(dāng)之處,并進(jìn)一步修改。在此基礎(chǔ)上,確定了最終的調(diào)查問卷。

3.2 數(shù)據(jù)收集

本研究所用數(shù)據(jù)來源于“工業(yè)企業(yè)節(jié)能減排管理現(xiàn)狀調(diào)查”,調(diào)查時間為2018年2月至5月,調(diào)查地區(qū)為中國遼寧省。本研究之所以選擇遼寧省企業(yè)為研究對象,主要由于作為中國的老工業(yè)基地,遼寧是中國能源消費(fèi)最多的省份之一,遼寧省工業(yè)能耗由1995年的60.82萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加到2016年的210.31萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。2016年,遼寧工業(yè)能源消費(fèi)量居全國34個省份第6位,然而,遼寧省每單位GDP工業(yè)能耗的降幅僅為0.41%,居全國最低(甘肅省降幅最高,為9.42%)[29]107。由此可知,相較于其他省份和地區(qū),遼寧省在落實(shí)企業(yè)節(jié)能管理政策過程中,面臨著最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),政府在政策出臺前后曾與部分企業(yè)進(jìn)行了接觸,在政策溝通方面也嘗試做出了一些努力。因此,探究政策溝通對于遼寧省工業(yè)企業(yè)對于節(jié)能管理政策理解的影響作用,不僅具有較高的代表性,也具有十分重要的實(shí)踐意義。

基于數(shù)據(jù)的可得性,本文以遼寧省高新技術(shù)企業(yè)為調(diào)研對象。為保證樣本的隨機(jī)性,我們首先利用遼寧省1 700多家注冊高新技術(shù)企業(yè)的名單制作了抽樣框,并采用隨機(jī)數(shù)表法獲得400家擬調(diào)查企業(yè)名單。然后,我們通過電子郵件將電子問卷發(fā)給所選企業(yè)負(fù)責(zé)節(jié)能減排的高級管理人員。共回收問卷341份,有效問卷295份,有效問卷率為73.75%。

在被調(diào)查的295家企業(yè)中,40.3%的企業(yè)資本不足2 000萬元,43%的企業(yè)資本在2 000萬至1億元之間;19.6%的企業(yè)成立年限不足5年,27.5%的企業(yè)年限在6～10年之間,23.4%的企業(yè)年限在11～15年之間,22.7%的企業(yè)年限在16～20年之間,年限在20年以上的企業(yè)只占總數(shù)的6.8%,大多數(shù)受訪者來自制造企業(yè)(61.4%)。

3.3 數(shù)據(jù)分析方法

本文運(yùn)用SPSS 20.0分析軟件,首先進(jìn)行探索性因素分析(EFA),確定政策溝通的三個維度,接著應(yīng)用普通最小二乘(OLS)回歸分析了政策溝通的三個維度分別對主觀理解、客觀理解和整體政策理解的影響效應(yīng)。

表2 探索性因子分析結(jié)果(旋轉(zhuǎn)后矩陣)

表3 變量描述性統(tǒng)計結(jié)果

4 實(shí)證分析

4.1 探索性因子分析

首先,本研究采用KMO和巴特利特檢驗來判定所收集的數(shù)據(jù)是否適合因子分析。結(jié)果表明,該尺度的KMO值為0.868(P＞0.5),說明該數(shù)據(jù)適合進(jìn)行因子分析;Bartlett球度檢驗值為2763.655(P＜0.000),說明相關(guān)系數(shù)矩陣中存在共同因子。

政府溝通量表的探索性因子分析結(jié)果如表2所示,共提取出三個因子,且所有因子負(fù)荷均大于0.5,三者共解釋了89.49%的數(shù)據(jù)變化。其中,A1～A3為政策溝通因子(PC),A4～A6為政策營銷因子(PM),A7～A9為政策培訓(xùn)因子(PT)。

數(shù)據(jù)可靠性分析結(jié)果顯示(表3),PC、PM和PT的Cronbach α系數(shù)分別為0.960、0.945和0.899,表明各維度的測量題項之間具有較高的一致性。

4.2 多元線性回歸分析

本文運(yùn)用普通最小二乘法,分別建立模型分析政策對話(PC)、政策營銷(PM)和政策培訓(xùn)(PT)對客觀政策理解(OU,模型1)、主觀政策理解(SU,模型2)和整體政策理解(PU,模型3)的影響。此外,為了控制企業(yè)年限(Life)和資本規(guī)模(Size)對因變量的影響,我們將這兩個變量作為控制變量引入模型。

各變量的相關(guān)系數(shù)矩陣如表4所示,政策對話與客觀理解、主觀理解及整體理解呈顯著正相關(guān),政策培訓(xùn)與客觀理解、主觀理解及整體理解呈顯著正相關(guān),企業(yè)年限與主觀政策理解呈顯著負(fù)相關(guān)。自變量與因變量之間的精確關(guān)系需要通過回歸分析進(jìn)一步驗證。多重共線性檢驗結(jié)果表明,自變量間的相關(guān)系數(shù)均不高于0.9,方差膨脹因子(VIF)均低于2,表明模型中并不存在多重共線性問題。最后,德賓-沃森檢驗結(jié)果表明,三個回歸模型中的誤差項相互獨(dú)立,并不存在自相關(guān)問題。

表4 相關(guān)系數(shù)矩陣

模型1檢驗了政府溝通的三個維度對主觀理解的影響作用(表5)。政策對話與政策培訓(xùn)對主觀理解具有顯著的正向影響,標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)(T值)分別為0.152(2.797)、0.351(6.469)。企業(yè)年限對主觀理解具有顯著負(fù)相關(guān),標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)(T值)為-0.150(-2.714),三個變量解釋了22.6%的主觀理解的變化。

模型2考察了政府溝通的三個維度對客觀理解的影響作用(表5)。政策對話與政策培訓(xùn)對主觀理解具有顯著的正向影響,標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)(T值)分別為0.131(2.229)、0.553(7.914),兩個變量共解釋了32.1%的客觀理解的變化。

模型3檢驗了政府溝通的三個維度對整體理解的影響作用(表5)。政策對話與政策培訓(xùn)對主觀理解具有顯著的正向影響,標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)(T值)分別為0.18(3.148)、0.63(8.507),兩個變量共解釋了33.2%的客觀理解的變化。

表5 多元線性回歸結(jié)果

5 結(jié)論與建議

綜上所述,本文主要得出以下三個研究結(jié)論。

其一,在政策周期的全過程中,存在著政策對話、政策營銷與政策培訓(xùn)三種類型的政策溝通活動。其中,政策對話和政策培訓(xùn)對政策理解具有顯著的正向影響,而政策營銷對政策理解則無顯著影響。這一發(fā)現(xiàn)表明,在政策出臺之前,政策制定者通過各種方式了解企業(yè)關(guān)于實(shí)施節(jié)能管理的態(tài)度、愿意與期望,并盡可能將這些訴求整合進(jìn)政策方案之中,這對于企業(yè)對政策的理解與支持具有重要意義,這與前文預(yù)期相符。而政策培訓(xùn)可以減少政府和企業(yè)在技術(shù)復(fù)雜性方面的知識差距。政府為企業(yè)解釋技術(shù)術(shù)語和提供技術(shù)培訓(xùn)的行為,有助于企業(yè)降低運(yùn)行節(jié)能生產(chǎn)與管理過程中的技術(shù)不確定性和風(fēng)險,從而增進(jìn)企業(yè)對于該政策的理解。

然而,與我們的預(yù)期相反,政策營銷在提升企業(yè)政策理解的過程中并未起到顯著作用。理論上,政策營銷可以通過促進(jìn)政策制定者和政策目標(biāo)群體之間的信息交流有效地增進(jìn)對政策文本的理解。然而,實(shí)踐中,政策營銷對政策理解的積極影響很大程度上取決于營銷工具和營銷策略的使用。關(guān)鍵是準(zhǔn)確識別目標(biāo)群體的政策需求,并盡一切努力告知目標(biāo)群體政策能在多大程度上滿足他們的需求,以及他們?nèi)绾螐恼叩膶?shí)施中獲益。然而,實(shí)際上,為了獲得社會各界的廣泛支持,政府往往利用媒體工具宣傳政策本身及其對目標(biāo)群體和廣大公眾的潛在利益,很少關(guān)注政策對目標(biāo)群體需求的價值解讀。這種現(xiàn)象在我國環(huán)境監(jiān)管政策領(lǐng)域尤為普遍,政策營銷過程本身就擴(kuò)大了政府與企業(yè)在自身利益和需求方面的差距。在本文案例中,雖然政府在各種政策宣傳中會提到實(shí)施《工業(yè)節(jié)能管理辦法》可能產(chǎn)生的政策收益,但主要是宣傳政策帶來的社會利益,強(qiáng)調(diào)企業(yè)的環(huán)保責(zé)任,使政策營銷看起來像是一個布道,或至多是一種動員,而不是一種溝通行為,這就極大地降低了政策營銷的有效性。

其二,與政策對話相比,政策培訓(xùn)更有助于促進(jìn)目標(biāo)群體的政策理解。這表明,由于技術(shù)培訓(xùn)可降低實(shí)施新政策的潛在成本和損失,因此,企業(yè)更關(guān)注的是如何降低政策實(shí)施過程中的技術(shù)不確定性和風(fēng)險,而不是將自己的意見與建議納入政策方案的設(shè)計之中。

其三,政策培訓(xùn)和政策對話的積極作用和相對重要性在政策理解的不同維度上存在差異。具體說,政策對話對促進(jìn)主觀理解的正向影響大于其對客觀理解的積極效應(yīng),而政策培訓(xùn)則恰恰相反。這一結(jié)果可以從政策對話和政策培訓(xùn)的功能中得到很好的解釋。政策對話是將企業(yè)的情況和意見收集并納入政策設(shè)計之中,這將提高企業(yè)受訪者解釋政策的自我效能,從而增強(qiáng)主觀政策理解。相反,政策培訓(xùn)的目的在于幫助企業(yè)了解政策的技術(shù)術(shù)語和操作流程,這是政策的客觀知識。從這個角度看,政策培訓(xùn)將在促進(jìn)客觀而非主觀的政策理解方面發(fā)揮更大的作用。

以上發(fā)現(xiàn)對于政府部門有效發(fā)揮政策溝通的積極作用,促進(jìn)目標(biāo)群體的政策理解,具有重要的政策啟示。

首先,政府部門應(yīng)真正確立起以公眾為中心的政策理念,充分認(rèn)識到政策溝通對于促進(jìn)目標(biāo)群體政策理解的積極作用,在政策議程設(shè)定、政策方案的形成與選擇、政策執(zhí)行以及政策評估的過程中始終堅持群眾路線,從群眾中來、到群眾中去。各級黨政部門應(yīng)建立起常態(tài)化的政策溝通機(jī)制,由政策素養(yǎng)與政策水平較高的人員專門負(fù)責(zé)政策周期各階段所需的政策溝通工作。一方面,政府部門定期組織或參加與公眾、企業(yè)及其他社會組織之間的政策溝通活動。政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政策制定前的對話與協(xié)商,保障目標(biāo)群體的知情權(quán)與參與權(quán),這將有益于提高目標(biāo)群體對政策理解的自我效能感知,提升決策的科學(xué)性與民主性。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的：“決策是一個提出問題、分析問題、解決問題的過程。為了防止和克服決策中的隨意性及其造成的失誤,提高決策的科學(xué)化水平,必須把調(diào)查研究貫穿于決策的全過程,真正成為決策的必經(jīng)程序?！盵30]另一方面,政策機(jī)構(gòu)應(yīng)在平時“主動出擊”,走基層,訪民意,與群眾廣泛接觸,通過面對面的座談、實(shí)地調(diào)研、民意調(diào)查等政策溝通渠道,同時結(jié)合政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)APP等新興信息化溝通工具,宣傳、解釋政策,了解與收集目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的意見、批評與建議,并及時將這些意見與建議及時反饋到?jīng)Q策部門,及時糾正政策執(zhí)行中出現(xiàn)的各種問題,不斷促成政策的完善與優(yōu)化。

其次,政策制定者應(yīng)逐漸樹立起“顧客導(dǎo)向”意識,選擇合適的政策工具與方式來嘗試發(fā)揮政策營銷的積極作用。政府部門應(yīng)摒棄傳統(tǒng)政策制定與政策執(zhí)行中的政府中心主義觀念,將政策部門與目標(biāo)群體由“命令與服從”的關(guān)系轉(zhuǎn)向“平等交換”關(guān)系,選擇合適的營銷工具與策略促成公眾對于政策的理解與支持,增強(qiáng)政策實(shí)效。雖然地方政府在爭奪政策議程、回應(yīng)上級壓力與社會動員困境等多重壓力下已經(jīng)開始嘗試通過重新定位和包裝政策產(chǎn)品、構(gòu)建多元營銷渠道和開展促銷活動等推動政策的順利執(zhí)行,但是整體來看,現(xiàn)階段的政策營銷主要著力于宣傳教育[7],在于說服目標(biāo)群體的依從與配合,主要依靠行政官員的推進(jìn),從而呈現(xiàn)出“運(yùn)動式”“布道式”特征,使得政策營銷的效果大打折扣。就此而言,為了切實(shí)發(fā)揮政策營銷在中國政策語境中的有益功能,在政策公布之后和政策執(zhí)行的初期,政府相關(guān)部門除了宣傳政策本身所創(chuàng)造的社會價值與公共利益,還應(yīng)著重對政策產(chǎn)品如何滿足目標(biāo)群體的需求和實(shí)現(xiàn)其政策利益給予有效的說明,同時預(yù)估政策執(zhí)行可能需要支付的成本,并將其明確告知公眾與目標(biāo)群體,并對圍繞政策的各種疑問進(jìn)行耐心細(xì)致地解答與反饋,營造出政民互動的良好氛圍,增進(jìn)目標(biāo)群體對政策的理解,進(jìn)一步預(yù)防與減少政策質(zhì)疑與觀望行為。

再次,在政策資源相對稀缺、政策主體精力較為有限的情況下,為增加目標(biāo)群體的政策理解,推動政策順利執(zhí)行,政府應(yīng)持續(xù)加大對政策培訓(xùn)活動的重視和投入,降低目標(biāo)群體采用一項新政策的風(fēng)險與不確定性感知,增加其對政策的客觀認(rèn)識。尤其對于像環(huán)境保護(hù)政策這類管制性政策,政策部門可以通過發(fā)放指導(dǎo)手冊、制作視頻、開展專題講座與政策培訓(xùn)會、現(xiàn)場政策指導(dǎo)等方式為目標(biāo)群體細(xì)致講解相關(guān)的技術(shù)操作與辦事流程,讓目標(biāo)群體明確應(yīng)該“做什么”“如何做”。此外,在分配性政策與再分配性政策領(lǐng)域,也可以采用類似的做法,例如,為了加速個人所得稅減免政策的落地,切實(shí)為納稅人“減負(fù)”,國家稅務(wù)總局通過報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多種方式對2019年正式上線的“個人所得稅APP”的下載通道、填報方式等進(jìn)行廣泛宣傳,并要求各級稅務(wù)機(jī)關(guān)派出專門的政策培訓(xùn)宣講員進(jìn)駐黨政群機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位開展政務(wù)APP使用的講座,發(fā)放操作指南,現(xiàn)場指導(dǎo)并答疑,以提升納稅人對于這一利民政策的理解度與認(rèn)知度,幫助其及時享受政策優(yōu)惠。

需要指出的是,以上結(jié)論僅適用于大部分發(fā)展中國家,因為處于發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)體多處于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的政策過程中常出現(xiàn)“自上而下”的特征,即重視依靠國家強(qiáng)制力與行政手段的政策執(zhí)行與監(jiān)督,容易忽視政策制定階段與目標(biāo)群體的溝通與協(xié)作。本文結(jié)論對于歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的適用性還需進(jìn)一步檢驗,在這些國家中,許多企業(yè)組成利益集團(tuán)通過各種方式對決策者進(jìn)行游說,主動尋求影響政策過程,從而導(dǎo)致政策溝通對于政策理解的作用也可能有所不同。

本文僅以遼寧省高新技術(shù)企業(yè)為調(diào)研對象,所提出的概念框架和研究結(jié)論對于全國其他地區(qū)的解釋力仍有待進(jìn)一步驗證。此外,本文考察的重點(diǎn)在于政府溝通對政策理解的影響效應(yīng),但事實(shí)上,還存在諸如政府透明度、政策文本呈現(xiàn)方式等影響政策理解水平的其他因素,未來可對不同因素或不同因素組合對政策理解的作用機(jī)制開展深入研究。