論社會治理模式的轉(zhuǎn)變：從制度到行動

張康之

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872)

在20世紀(jì)80年代開始的全球性的改革運(yùn)動中,包含著一種越來越注重行動而盡可能回避在制度方面開展?fàn)幷摰默F(xiàn)象。特別是社會治理的實(shí)踐者在謀劃幾乎所有改革方案時,都直接地把要加以改革的對象指向既有的制度?？梢哉J(rèn)為,一種“輕制度”“重行動”的策略在世界各國都得到了推行,似乎表現(xiàn)為改革中的一種重要趨向。但是,這一發(fā)生在改革進(jìn)程中的實(shí)踐特征并未被人們明確地認(rèn)識到,因而,沒有從理論上去加以思考和總結(jié)。當(dāng)然,在發(fā)展中國家的改革中,情況是有所不同的,學(xué)者們往往更多地去思考建立替代性制度的問題,而且更傾向于把發(fā)達(dá)國家正在要求加以革除的制度搬過來。從發(fā)達(dá)國家的改革狀況看,雖然也能看到一些強(qiáng)化制度建設(shè)的策略,但往往都會在很短的時間內(nèi)就發(fā)現(xiàn)了這種做法的不妥當(dāng),許多在較早時期的制度建設(shè)中已經(jīng)消除了的問題又出來了。也就是說,新建立和實(shí)施的制度往往并不比原先的制度更優(yōu)越,甚至是回到了被革除的制度建立之前的某種狀態(tài)之中去了。這種把改革的關(guān)注點(diǎn)放在制度上的做法往往是以改革進(jìn)程中的“瞎折騰”現(xiàn)象出現(xiàn)的,即“改過來了又改過去”。這就是制度主義思維在改革中的消極影響,即把人們帶入了制度建設(shè)的某種惡性循環(huán)之中了。也就是說,人們陷入了制度主義窠臼,所要改革的是制度,名義上是革除舊制、建立新制,但在缺乏對基本的社會背景的判斷時,僅僅把視線放在了所面對的一些表象層面的問題而要求改革制度。在每一項(xiàng)具體的改革方案的實(shí)施中,以為做出了制度創(chuàng)新,實(shí)際上卻是回到了所要革除的制度得以建立起來之前的狀態(tài)中去了。

其實(shí),社會基本條件的變化是一個非常重要的因素。我們在工業(yè)社會中所建立起來的所有制度都是在社會低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下做出的,是能夠適應(yīng)社會低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下的社會生活和活動的?，F(xiàn)在,我們已經(jīng)處在社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài)中,原先通過制度建設(shè)去解決問題以及確立社會生活和活動框架的做法本身已經(jīng)成了問題。自20世紀(jì)80年代起,社會復(fù)雜性和不確定性程度的迅速提升使得制度導(dǎo)向的治理方式在公私部門都陷入了困境。其實(shí),在社會復(fù)雜性和不確定性增長的條件下,行動導(dǎo)向的思路似乎更為合適。所以,我們在思考高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的人類社會生活模式時,提出行動主義主張。我們的目的就是要把人們的關(guān)切點(diǎn)從制度引到行動上來。當(dāng)然,這并不意味著對制度功能的否定,制度作為行動框架的功能依然存在,制度的規(guī)范功能和秩序功能也不會減弱。所以,我們的行動主義主張主要是一種對社會治理以及生活中的行動導(dǎo)向的倡導(dǎo),希望人們在社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下堅(jiān)持行動優(yōu)先的原則,而不是更多地囿于制度而顯得縮手縮腳。

1 社會治理的制度性思維遇到困難

我們同意吉登斯對制度的界定,他說,“制度可以被看作是實(shí)踐在時-空當(dāng)中的深度沉積。也就是說,它們是一些在‘橫向’意義上具有持久性和包容性的實(shí)踐,在共同體或者社會成員中具有廣泛的散播”[1]88。雖然我們經(jīng)常說“制度設(shè)計”“制度安排”等,但制度的實(shí)踐品質(zhì)任何時候都不應(yīng)受到忽視。也許“制度設(shè)計”“制度安排”等理念和追求反映了工業(yè)社會理性的雄心壯志,但是如果脫離了實(shí)踐的話,對社會所造成的破壞則是巨大的。從歷史上看,在農(nóng)業(yè)社會的歷史階段中產(chǎn)生的各種制度,用吉登斯的“實(shí)踐在時-空當(dāng)中的深度沉積”來描述是再貼切不過的了。所以,雖然我們把工業(yè)社會中所擁有的一切制度都?xì)w于18世紀(jì)啟蒙思想的貢獻(xiàn),但是啟蒙思想的貢獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)被理解為完成了使人從各種各樣的壓迫和束縛中解放出來、確立了契約精神等宏觀層面。關(guān)于工業(yè)社會中的人們?nèi)绾伍_展社會生活以及如何進(jìn)行社會治理等問題,應(yīng)當(dāng)看作是在社會生產(chǎn)和生活的實(shí)踐中逐漸實(shí)現(xiàn)的“深度沉積”,而不應(yīng)認(rèn)為是主觀性的制度設(shè)計的結(jié)果。

然而,在20世紀(jì)中,由于科學(xué)的發(fā)展給予了人們自信,一度使“制度設(shè)計”“制度安排”等詞語變得流行起來,人們以為在制度創(chuàng)新方面可以無所不能。特別是在20世紀(jì)80年代開始的改革過程中,人們過高地估計了自己在制度設(shè)計和制度安排方面的能力,往往一拍腦袋就設(shè)計出一種制度,而且在改革的名義下獲得了合法性。在這種背景下,似乎只要在改革的名義下行事,不管正確與否,人們往往也不去懷疑。就是這個原因,經(jīng)歷了數(shù)十年的改革之后,全球都陷入了風(fēng)險社會之中。諸如恐怖主義、民粹主義、全球化與反全球化間的沖突、環(huán)境危機(jī)跨境轉(zhuǎn)移、貧富分化、難民潮等,都在撕裂人類社會。雖然不能說這些都是改革帶來的,卻又無疑是在這場始于20世紀(jì)80年代的全球性改革過程中發(fā)生的。至少說明這場全球性的改革運(yùn)動未能解決人類社會的一些根本性問題。其中一個重要原因就是,這場全球性的改革運(yùn)動是在制度性思維中繞圈子,沒有看到人類社會已經(jīng)走進(jìn)高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài),沒有根據(jù)這一點(diǎn)去重新思考社會生活和社會治理模式的問題。我們已經(jīng)指出,在這場改革運(yùn)動中,包含著從制度向行動的導(dǎo)向性轉(zhuǎn)化。但是,這個方面在短時期內(nèi)并未實(shí)現(xiàn)“深度沉積”,以至于人們在制度設(shè)計和制度安排方面表現(xiàn)出一種浮躁的狀況。

在制度性思維中,人們追求的是同一性,或者說,人們對同一性的追求轉(zhuǎn)化成了制度性思維。與之不同,在行動導(dǎo)向的思維中,人們是直面差異的。也可以說,人們對差異的承認(rèn)會反映在對行動本身而不是對制度的偏愛上。顯然,差異是天然的,自然界本身就包含著無限的差異。但是在人開始尋求差異背后的同一性之前,自然狀態(tài)中的差異性對于社會治理沒有什么意義。也許人們會說,在農(nóng)業(yè)社會的等級制條件下,當(dāng)人們意識到等級之間的差異時,也同時看到了處在同一等級中的人的同一性。事實(shí)并不是這樣的,同一性的尋求雖然在古希臘哲學(xué)的水、氣、原子等概念之中就存在了,但真正對現(xiàn)實(shí)生活產(chǎn)生影響的則是現(xiàn)代社會的同一性追求。作為概念的同一性本身只能視作現(xiàn)代性的范疇,在農(nóng)業(yè)社會中,人們是沒有同一性意識的。同一等級中的人所看到的只是他們之間的相似性,而不是作為抽象結(jié)果的理性同一性。只是在現(xiàn)代化的過程中,哲學(xué)思考才發(fā)現(xiàn)同一性,并在同一性的基礎(chǔ)上去確定普遍性,進(jìn)而轉(zhuǎn)化為制度設(shè)計和社會治理方式的建構(gòu)。

所以說,工業(yè)社會是人類尋求同一性和利用同一性的歷史階段,而且也只有在這個歷史階段中,同一性才成為有著實(shí)際價值的思想造物。當(dāng)我們把對同一性的尋求與工業(yè)社會這個特定的歷史時期聯(lián)系在一起的時候,其實(shí)是說,在全球化、后工業(yè)化運(yùn)動中,人們?nèi)绻で笸恍院途S護(hù)同一性的話,可以相信其所有尋求同一性的努力都會被自己的行動所否定。在社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,一方面人們在思維活動中由于某種慣性而必然會按照近代以來已成傳統(tǒng)的路徑去尋求同一性;另一方面又在行動中承認(rèn)差異和包容差異,在某種意義上,無視差異或排斥差異的行動總會落得失敗的下場。對此,我們可以領(lǐng)悟到這樣一條道理,在一切天然的差異中,都是包含著同一性的。之所以農(nóng)業(yè)社會的人們發(fā)現(xiàn)了相似性而不是同一性,那是因?yàn)榭茖W(xué)理性尚未發(fā)育成熟。在人類步入工業(yè)社會后,科學(xué)理性迅速成長和壯大,從而揚(yáng)棄了相似性而去尋求同一性?，F(xiàn)在,我們的世界中已經(jīng)很少天成的差異了,我們滿眼所見的都是由人再造的差異。在這些差異中,也許只有極小的部分包含著同一性,而絕大多數(shù)差異是拒絕以抽象的方式去尋求同一性的。也就是說,人造的差異可能并不包含同一性,而是需要回歸到從相似性的角度去發(fā)現(xiàn)差異間的洽接點(diǎn)。

總體看來,全球化、后工業(yè)化將我們引進(jìn)了一個差異化的時代,社會治理必須在承認(rèn)差異和包容差異的前提下開展行動,即便是基本的社會制度,也必須從基于同一性、體現(xiàn)普遍性而轉(zhuǎn)變?yōu)槌姓J(rèn)差異和包容差異上來。差異是我們正在遭遇和即將面對的最大現(xiàn)實(shí),只有承認(rèn)差異和包容差異,才能在為了人的共生共在的行動中確定其正確的方向。當(dāng)然,我們今天面對著許多在工業(yè)社會的歷史階段中造就出來的“惡差異”和“消極性差異”,比如,人的財富占有、貧富差別等,這些差異是需要加以消除的。易言之,一切與人的共生共在相沖突和相背離的差異都是必須加以消除的。但是,消除這些“惡差異”和“消極性差異”的路徑不應(yīng)從尋求同一性開始。因?yàn)?這些差異恰恰是在對同一性的利用和物化過程中產(chǎn)生的,再次寄托于同一性尋求而去消除這些差異,只能陷入黑格爾所說的那種“惡無限”。從思維方式上看,消除“惡差異”和“消極性差異”的著眼點(diǎn)也許應(yīng)該放在對相似性的認(rèn)識和把握上,即在比較中去發(fā)現(xiàn)相似性,以相似性為目標(biāo),并用實(shí)際行動去抑制甚至消除那些反相似性的差異。需要指出的是,這僅僅是針對“惡差異”和“消極性差異”而言的。

同一性追求反映在社會治理實(shí)踐上就是壓制和努力消除差異。誠如艾麗斯·楊所說的,“雖然某個群體的所有個體成員承認(rèn)他們之間的群體關(guān)系,但是,在他們對于那些相同特性的共享程度上,以及在解釋和處理他們與那些相同特性的關(guān)系的方式上,他們通常存在著差異”[2]312。如果我們告別了同一性追求,轉(zhuǎn)而用相似性去理解和規(guī)范人的關(guān)系,就會在實(shí)踐上采取承認(rèn)差異和包容差異的態(tài)度。當(dāng)然,差異的強(qiáng)弱會對相似性造成影響,會使相似性表現(xiàn)為強(qiáng)弱不等的狀況。但是,就對承認(rèn)差異和包容差異的實(shí)踐而言,并不構(gòu)成沖擊。因?yàn)?在這種實(shí)踐中,相似性是一種借以開展行動的依據(jù),而不是行動所追求的目標(biāo)。也就是說,人們將根據(jù)差異的強(qiáng)弱去選擇或設(shè)計不同的行動策略,而不是對差異本身作出排斥。其實(shí),在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,差異的強(qiáng)弱并無定數(shù),而是處在變化之中的,即便是依據(jù)差異的強(qiáng)弱而開展行動,也必須隨時準(zhǔn)備對行動策略進(jìn)行調(diào)整。另外,差異本身也是非常復(fù)雜的。在人們之間多維度的關(guān)系中,某個維度上的差異很強(qiáng),而另一個維度上的差異可能很弱。所以,在行動策略的安排上,主要以承擔(dān)任務(wù)的需要而定。這就要求合作行動者首先需要擁有對差異的包容精神,并帶著這種精神去認(rèn)識差異,在開展行動的過程中根據(jù)承擔(dān)任務(wù)的需要去決定與誰合作以及怎樣合作,以達(dá)到完成任務(wù)的效用最大化。

從尋求同一性到承認(rèn)和包容差異,這是社會治理觀念的根本性轉(zhuǎn)變。我們指出這一點(diǎn)的基本依據(jù)就是全球化、后工業(yè)化是一場歷史性的社會轉(zhuǎn)型運(yùn)動,而且在此過程中,我們的社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性。也就是說,其一,工業(yè)社會與全球化、后工業(yè)化所指向的后工業(yè)社會屬于人類歷史的兩個不同的階段,如果后工業(yè)社會中的社會治理模式與工業(yè)社會中的社會治理模式不同的話,那么根據(jù)我們的判斷,這種不同反映在工業(yè)社會的社會治理上是制度導(dǎo)向的,而后工業(yè)社會中的社會治理則是行動導(dǎo)向的。制度導(dǎo)向必然反映在制度建設(shè)優(yōu)先于行動的實(shí)踐原則上,而制度建設(shè)的思維前提又是謀求同一性,在何種程度上認(rèn)識和把握了同一性,也就能夠在同一種意義上建構(gòu)起相應(yīng)的制度。對于行動導(dǎo)向的后工業(yè)社會中的社會治理而言,制度的優(yōu)先性將轉(zhuǎn)化為行動的優(yōu)先性,行動所面對的是差異化的事項(xiàng),而制度建構(gòu)中的同一性思維導(dǎo)向?qū)π袆铀纬傻耐羌s束和限制。其二,既然我們的社會在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性,也就意味著社會治理的基本條件發(fā)生了變化。在工業(yè)社會的低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下開展社會治理時,制度為社會治理提供的是一種可靠的保障,而在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,制度將成為一種僵化的、頑固的約束力量,以至于人們不得不寄托于行動的靈活性去應(yīng)對高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的各類事項(xiàng)。總之,在追求同一性的思路中產(chǎn)生的制度遭遇了高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的差異,以至于必須尋求承認(rèn)差異和包容差異的社會治理模式,而行動優(yōu)先的實(shí)踐原則就是這種新型社會治理模式的靈魂。其三,就全球化、后工業(yè)化運(yùn)動是一場歷史性的社會轉(zhuǎn)型運(yùn)動而言,就此進(jìn)程中出現(xiàn)的社會高度復(fù)雜性和高度不確定性來看,人類在這個過程中所遇到的是一個新的機(jī)遇還是挑戰(zhàn),也需要通過人的行動去作出回答。如果說地球上曾經(jīng)發(fā)生過的大規(guī)模種群滅絕事件基本上都是由自然的災(zāi)變引發(fā)的,那么社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性卻是由人制造的,盡管人們是在無意之中制造出了這種境況。顯而易見,社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性不是相對于人而言的“友好界面”,它完全有可能導(dǎo)致人類的滅絕,或者是人類相鄰生物相繼滅絕后的人類滅絕,或者是同時滅絕。但是,也存在著另一種可能性,那就是人類的社會進(jìn)化將因此而實(shí)現(xiàn)一次飛躍,從而使人類在新的社會條件下獲得繁衍的機(jī)遇。

工業(yè)社會的社會治理模式、人的交往和行為模式、文化觀念等如果得到延續(xù)的話,那么人類的滅絕就是不可避免的。單就競爭文化帶來的種族沖突和階級對抗而言,也有可能把人類導(dǎo)向滅絕的境地,近一個時期頻繁發(fā)生的種族間的恐怖事件就包含著人類在種族沖突中滅絕的可能,更不用說人類所制造出來的生態(tài)災(zāi)難了。所以,只有在工業(yè)社會的所有這些得以揚(yáng)棄的情況下,人類才有可能繞過滅絕的陷阱。這就是我們在全球化、后工業(yè)化時代竭力思考和努力追求的。當(dāng)我們的視線集中到社會治理方面時,首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這樣一個基本判斷,即全球化、后工業(yè)化意味著人類的社會治理模式應(yīng)當(dāng)發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。這種根本性轉(zhuǎn)變的標(biāo)志就是關(guān)注重心或思維導(dǎo)向的變化。如果說在工業(yè)社會低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下社會治理一直把關(guān)注重心放在制度方面,在制度性思維的引導(dǎo)下去開展行動,那么在業(yè)已走進(jìn)社會高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài)中的時候,我們的關(guān)注重心應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從制度向行動的轉(zhuǎn)移,需要直接地圍繞著行動去建構(gòu)一種全新的思維導(dǎo)向。

2 民主政治生活方式變化的趨向

在現(xiàn)代性的意義上,社會治理的基軸表現(xiàn)為民主和法治,社會治理的話語也是建立在這兩條軸線上的,或者說,通過社會治理的話語建構(gòu)而使這兩條軸線上展開的社會治理體系以及運(yùn)行過程既顯得合理又能夠得到實(shí)踐的證明。“真實(shí)民主的唯一條件是要求人們在交往中對偏好的考慮的非強(qiáng)制性,這相應(yīng)地要求排除因權(quán)力運(yùn)用形成的支配,以及控制、灌輸、宣傳、欺騙、純私利的表達(dá)、脅迫和進(jìn)行意識形態(tài)同化的企圖?！盵3]1-2然而,在近代以來的民主社會中,通過控制的排除卻是時時處處都有的。特別是在民主的話語霸權(quán)之下,一切被認(rèn)為是或被指責(zé)為“非民主”的做法,都受到了無情的排斥。同樣,就法治而言,意味著社會生活的一切都必須有規(guī)則可循和依規(guī)則而行,為了維護(hù)規(guī)則的權(quán)威和使得規(guī)則能夠時時處處發(fā)揮作用,就必須讓社會生活中的每一個方面和每一處角落都處在控制之下,而規(guī)則本身也是控制的工具和途徑。

當(dāng)然,如果與農(nóng)業(yè)社會進(jìn)行比較的話,民主與法治無論是在社會治理中還是在其他社會生活中,都有著迷人的魅力。但是,就民主與法治仍然包含著排除、控制、脅迫等而言,又不能被視為一種理想形態(tài)。最為重要的是,人們沒有對民主與法治中所包含的這些問題為什么會產(chǎn)生作出認(rèn)真的探究,沒有從根本上去尋找解決這些問題的出路?，F(xiàn)在情況不同了,在追求合作治理的過程中,民主與法治中所包含的這些問題都將消失。只有到了這個時候,我們才會迎來真正合乎人的本性以及人的社會生活需要的社會治理。也就是說,真正的民主和法治是包含在合作行動之中的,可以被作為合作的同義語來看。在今天,這也許只是一個理想,但全球化、后工業(yè)化卻向我們展示了這個前景。而且,全球化、后工業(yè)化運(yùn)動包含著一個明確的、歷史性的必然趨勢,那就是我們不能夠在停留于工業(yè)社會的形式民主的政治方式中去處理社會生活中的各種各樣的事項(xiàng),而是需要去建構(gòu)起一種實(shí)質(zhì)性的民主。這種實(shí)質(zhì)性的民主包含在合作行動之中,是以合作行動的形式出現(xiàn)的。

在現(xiàn)代民主體制中,社會治理體系的層級結(jié)構(gòu)一旦落實(shí)到社會管理上,就會以中心-邊緣結(jié)構(gòu)的形式出現(xiàn)。社會治理體系處在中心,社會治理的對象則處于邊緣。在社會治理根據(jù)民主的理念而以行動去詮釋制度和貫徹制度要求的時候,是以公眾參與這種形式出現(xiàn)的。公眾參與作為一場“運(yùn)動”性質(zhì)的民主政治實(shí)踐,是在20世紀(jì)后期得到大力推薦和倡導(dǎo)的。在歷史的維度上去看這場運(yùn)動,似乎有著從制度向行動轉(zhuǎn)變的隱喻。也就是說,20世紀(jì)后期社會所表現(xiàn)出來的復(fù)雜化和不確定性開始使民主制度顯現(xiàn)出僵化的狀況,以至于人們自然而然地想到通過行動去加以補(bǔ)救的方案。在此過程中,協(xié)商民主、公眾參與等都反映出這種精神,只不過尚無學(xué)者從這個角度加以解讀。不過,我們卻看到,協(xié)商民主理論一直未能在民主政治實(shí)踐中作出成功的表現(xiàn),而公眾參與雖然在形式上搞得紅紅火火,而就其實(shí)際作用來看,也是非常可疑的。這是因?yàn)?在社會治理依然擁有中心-邊緣結(jié)構(gòu)的情況下,試圖把公眾參與原則引入到社會治理過程中來,是不可能真正彌補(bǔ)制度因?yàn)樯鐣兓霈F(xiàn)的缺陷的。也就是說,社會治理的中心-邊緣結(jié)構(gòu)決定了公眾參與極易受到其中心中的力量的影響,從而使其流于形式。所以,民主的行動原則,或者說,這些行動原則背后所包含的民主理想,是不可能在既有的社會治理結(jié)構(gòu)中得到實(shí)現(xiàn)的,而是需要在社會治理體系得到了根本性的變革后,才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)?？墒?當(dāng)社會治理的變革展現(xiàn)出合作治理模式生成的跡象時,這種由一個壟斷性的社會治理體系實(shí)施對社會的統(tǒng)一治理的狀況,也就不存在了。因而,也就使得參與等行動變得不再有意義。在合作治理中,多樣化或多元化的社會治理者是在平等的基礎(chǔ)上以合作的方式開展社會治理的,并不存在著“以誰為主”和“誰去參與”的問題。所以,當(dāng)我們說合作行動意味著實(shí)質(zhì)民主的時候,其實(shí)是包含著對既有的形式民主樣式的揚(yáng)棄之判斷的。

我們已經(jīng)指出,在歷史的維度上去看,協(xié)商民主理論同樣包含著一種從制度到行動轉(zhuǎn)向的隱喻。協(xié)商民主的目的是要讓每一個生活在民主社會中的人都能夠直接參與到商談和對話過程中來,無論個人是自由的還是被強(qiáng)制的,都被要求參與協(xié)商,而且認(rèn)為這是人不可推卸的責(zé)任。根據(jù)協(xié)商民主的主張,一個協(xié)商體系中參與協(xié)商的人在分布范圍上愈是廣泛,就愈能取得理想的協(xié)商效果。當(dāng)然,協(xié)商民主也是建立在承認(rèn)差異的前提下的。人的差異越大,協(xié)商的結(jié)果也被認(rèn)為越是公正,越能反映社會正義。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),在20世紀(jì)中后期的特定時代背景下,特別是在民主政治開始呈現(xiàn)疲弱的跡象時,提出協(xié)商民主的構(gòu)想,并期冀通過協(xié)商民主去實(shí)現(xiàn)對民主的根本性挽救,是一項(xiàng)積極的構(gòu)想。但是,一些顯而易見的問題卻沒有得到協(xié)商民主理論的考慮,比如為什么啟蒙思想家的民主理想會被近代以來的民主實(shí)踐所閹割,為什么在人們普遍接受了民主的意識形態(tài)的情況下卻使民主實(shí)踐走向了衰落。如果協(xié)商民主理論考慮了這些問題,也許就不會在代表制之外異想天開了。

其實(shí),在民主實(shí)踐歷經(jīng)數(shù)百年后,當(dāng)人們不得不對它進(jìn)行重新審視的時候,是不應(yīng)著眼于它的運(yùn)行方式的,因?yàn)槌绦虻母聼o助于挽救民主的生命。相反,我們需要的是對民主這個概念本身提出疑問,需要探求一種可以代替民主的治理方式,而不是沉湎于對它的改造。這就是我們構(gòu)想合作治理的原因。在社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的時代,以民主的名義或以民主的形式出現(xiàn)的社會治理已經(jīng)無法滿足人的社會生活的要求,更不可能在人的社會行動中表現(xiàn)出效率,特別是在應(yīng)對危機(jī)事件等社會行動中,民主反而會延宕人的行動,以至于錯失采取行動的最佳時機(jī)。比如,面對必須立即采取行動的事項(xiàng)時,如果我們坐下來進(jìn)行理性的和充分的協(xié)商,希望在協(xié)商的基礎(chǔ)上去開展行動。從理論上看,這無疑是最合乎民主精神的,是制度的剛性要求,也是能夠形成最為科學(xué)的行動方案的。但是,當(dāng)我們協(xié)商結(jié)束的時候,需要采取行動的目標(biāo)也許已經(jīng)消失了,不需要再去采取什么行動了。在不需要采取行動的情況下,再好的行動方案又有什么意義呢?因此,在應(yīng)對危機(jī)事件的時候,不論傳統(tǒng)的制度民主的要求,還是協(xié)商民主的要求,都無法得到實(shí)行。因?yàn)?制度民主的運(yùn)作程序是需要得到時間支持的。同樣,按照協(xié)商民主的要求去協(xié)商對策,也許在我們關(guān)于協(xié)商的準(zhǔn)備工作還沒做完的時候,危機(jī)已經(jīng)演化成大面積的危險,甚至產(chǎn)生了破壞性的影響。

這就不能不讓我們發(fā)出這樣的提問,在社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,是民主的制度得到維護(hù)和遵從重要還是行動重要?對此,顯然人們不需要任何猶豫就可以把問題的答案向我們和盤托出。但是,學(xué)者們可能會提出抗辯說,在具體的事項(xiàng)上,行動應(yīng)當(dāng)立即提起,而就整個社會的運(yùn)行而言,民主制度是不可懷疑的。這看上去是一種顯得非常理性和非?？茖W(xué)的觀點(diǎn),但如果說制度不僅無法規(guī)范人的行動,反而時時處處束縛了人的行動,我們就無法認(rèn)同這種抗辯的理性和科學(xué)性了。我們知道,所謂危機(jī)事件就是那些非預(yù)期的、無法預(yù)測的事件,它的發(fā)生處于人的認(rèn)知之外,我們在謀求人的行為規(guī)范的時候,并不知道這些事件是什么樣子和具有什么性質(zhì),也無法認(rèn)識到人們面對這些事件時會采取什么行動。那樣的話,我們?nèi)绾瓮ㄟ^制度等去規(guī)范人的行為和引導(dǎo)人的行動呢?同樣地,在面對危機(jī)事件的時候,意味著人們必須立即采取行動,而我們?yōu)榱斯沧R追求而進(jìn)行協(xié)商的話,就會錯過行動的時機(jī)。所以,包括協(xié)商民主在內(nèi)的所有民主方案在應(yīng)對危機(jī)事件的行動中都是不適宜的。擴(kuò)大而言,在社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,我們只能提出行動至上的原則,而不是囿于近代以來的民主信念。

我們知道,正是在18世紀(jì)啟蒙思想的權(quán)利設(shè)定中,產(chǎn)生了民主制度,有了民主這種政治生活模式。不過,從民主政治的發(fā)展來看,20世紀(jì)后期出現(xiàn)的協(xié)商民主表現(xiàn)出了與制度民主的不同,協(xié)商民主看到了人們間的差異,而且這種差異決定了人是不能被代表的,人因?yàn)椴荒鼙淮矶辉俦恢贫让裰骺蚣芩?因而也就不再能夠成為民主生活的主體,而是需要在協(xié)商中同他人達(dá)成共識。在這之中,包含著逃離制度民主的傾向,如果能夠付諸實(shí)踐的話,是可以帶來實(shí)質(zhì)民主生成的希望的。然而,我們卻認(rèn)為,協(xié)商民主從一種愿景向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的道路恰恰是永遠(yuǎn)也無法被開拓出來的。一個非?，F(xiàn)實(shí)的原因就是社會生活畢竟不同于家庭生活,也不同于三五人小組的共同行動。對于一個巨型的共同體而言,即便如互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明給予了人們極其方便的討論和協(xié)商空間,而在一些重大的、對于共同體具有全局性意義的問題上去達(dá)成共識,也是不可能的。

根據(jù)民主的行動邏輯,在達(dá)不成共識的條件下就開展行動,必然導(dǎo)致反民主的結(jié)果。這樣一來,按照民主的要求,在無法達(dá)成共識的情況下又不應(yīng)貿(mào)然地去開展行動。如果協(xié)商民主并不指向行動,這些問題當(dāng)然可以不予考慮。但是,一種不指向行動的理論構(gòu)想又有什么意義呢?當(dāng)然,我們也應(yīng)當(dāng)看到,協(xié)商民主理論畢竟是在對制度民主的反思中提出的,是希望在制度民主呈現(xiàn)出疲態(tài)的情況下而提出的新設(shè)計。就此而言,它可以視作民主理論發(fā)展的新成果,這項(xiàng)成果對于合作治理理論的建構(gòu)是有積極意義的。不過,合作治理理論由于把基本的關(guān)注點(diǎn)放在合作行動的行動者上,而不是沉溺于對民主的改進(jìn)策略的思考上,也就實(shí)現(xiàn)了對包括協(xié)商民主在內(nèi)的所有民主理論的超越。在合作行動中,不管是否斤斤計較于達(dá)成共識,但都總會把商談放在首位。正是在此意義上,協(xié)商民主理論的許多主張是可以為合作治理理論所采納的。

3 樹立社會治理行動導(dǎo)向的原則

社會治理一切目標(biāo)和目的的實(shí)現(xiàn)都需要落實(shí)在行動上。在制度導(dǎo)向的思維中,也是需要通過行動去實(shí)現(xiàn)社會治理的目標(biāo)的。所以,我們不可以想象只有制度沒有行動的社會治理過程。盡管如此,我們還是提出了行動導(dǎo)向的問題。因?yàn)?這兩種導(dǎo)向所擁有的觀念和帶來的社會治理形態(tài)都是完全不同的。在制度導(dǎo)向下,社會治理所追求的是穩(wěn)定性、所要營造的是秩序。在制度導(dǎo)向的思維中,即便把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為社會治理的目的,也必須建立在社會穩(wěn)定和有秩序的前提下。然而,在行動導(dǎo)向下,則要求承認(rèn)客觀現(xiàn)實(shí)中的流動性、復(fù)雜性和不確定性,并在對所有這些作出承認(rèn)的前提下去開展行動。這是由基本的歷史背景所決定的。

也就是說,在低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下,社會治理通過對“化簡原則”和“以不變應(yīng)萬變原則”的應(yīng)用,有效地克服了復(fù)雜性和不確定性。其中,確立制度框架,以制度的方式去處理常規(guī)性的問題,依照制度去開展行動,是最為簡便的方式,既經(jīng)濟(jì)又合理。所以,制度化是近代以來社會治理中的基本追求,也是理性的體現(xiàn)。只要制度具有合理性,就能夠使社會治理活動具有理性的特征。總之,所有復(fù)雜的和不確定的問題,在被納入制度框架中之后,都被簡化了,都能夠按照一定的程序去加以解決。然而,在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,“化簡原則”和“以不變應(yīng)萬變的原則”都不可能在社會治理中繼續(xù)得到有效的應(yīng)用。在后工業(yè)化進(jìn)程中遭遇的高度復(fù)雜性和高度不確定性是無法控制、無法抵消和無法消除的,我們只能適應(yīng)高度復(fù)雜性和高度不確定性,只能在我們開展行動時將其設(shè)定為一個無法改變的前提而加以接受。

也許人們以為高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的行動體系會傾向于集權(quán)。這是因?yàn)?一方面,在人們的經(jīng)驗(yàn)中,在面對復(fù)雜而棘手的問題時,往往需要通過集權(quán)來整合行動體的力量,認(rèn)為集權(quán)可以把行動體的力量集中到某個具體的點(diǎn)上,只要能夠突破那個點(diǎn),就會使問題迎刃而解;另一方面,集權(quán)也能夠使行動體展現(xiàn)出靈活性,能夠擁有更強(qiáng)的隨機(jī)反應(yīng)能力。筆者不認(rèn)同這種經(jīng)驗(yàn)的普遍性。在筆者看來,應(yīng)對復(fù)雜而棘手的問題時之所以表現(xiàn)出行動體集權(quán)的狀況,恰恰是因?yàn)樵诃h(huán)境的低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下因?yàn)樾袆咏ㄖ频娜毕荻鴮?dǎo)致的一種集權(quán)要求。也就是說,在低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下,問題解決機(jī)制可以包含在人們從容應(yīng)對的行動之中,隨著經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制和理論化的提升,形成民主體制。如果輔之以科學(xué)的話,還能夠取得更為良好的效果。這就是低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下常規(guī)性問題的解決模式。一旦出現(xiàn)了非常規(guī)性的問題,也就需要從常規(guī)性模式的反面尋求問題解決方式,因而出現(xiàn)了集權(quán)式的解決問題的行動方式。筆者將這種情況看作是“行動建制的缺陷”。是因?yàn)橹贫让裰鲀H僅提供了常規(guī)性問題的行動策略,缺乏處理非常規(guī)性問題的行動策略,以至于出現(xiàn)了非常規(guī)性的偶發(fā)事件時,提出了集權(quán)的要求。

在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,無論是民主的或者集權(quán)的方式,都不再能夠成為有效的問題解決途徑,也不會出現(xiàn)集權(quán)的行動體。所以,關(guān)于是否出現(xiàn)集權(quán)體制的擔(dān)憂,完全是沒有必要的。如果我們把視線從微觀的行動體轉(zhuǎn)移到社會治理體系的話,則會發(fā)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)社會的那種簡單的和確定的條件下,幾乎所有成功的社會治理都擁有被現(xiàn)代人看作是集權(quán)式的社會治理體系;在工業(yè)社會的低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下,人們無不表現(xiàn)出或表達(dá)出對民主體制的推崇和向往。這種從簡單和確定到復(fù)雜和不確定的歷史演進(jìn)中所包含的邏輯也說明,行動體系會不會在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下走向集權(quán),并不是由這個社會背景決定的。既然在農(nóng)業(yè)社會簡單和確定的社會背景中普遍產(chǎn)生了集權(quán)的社會治理體系,而在具有低度復(fù)雜性和低度不確定性特征的工業(yè)社會中卻建構(gòu)起了以制度民主為軸心的社會治理體系,也就意味著社會的復(fù)雜性和不確定性并不是集權(quán)或民主的決定性因素。可以認(rèn)為,就人類政治文明已經(jīng)取得的成就而言,在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下重拾集權(quán)是不被允許的,也是不可能的。我們認(rèn)為,在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,行動體系無論巨微,都將是合作的。在形式上和性質(zhì)上,都必須用合作這個概念來加以標(biāo)識。這種合作既是對形式民主的揚(yáng)棄,也是對任何形式的集權(quán)的根本否定。

然而,從宏觀意義上的社會治理來看,行動的自覺性尚未被呼喚出來。在工業(yè)社會的法治建設(shè)不斷得到強(qiáng)化的過程中形成了制度剛性,這種情況在20世紀(jì)后期的從制度導(dǎo)向向行動導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變中仍然存在,而且是與這個轉(zhuǎn)變過程并行的。也就是說,20世紀(jì)后期也呈現(xiàn)出了制度剛性增強(qiáng)的狀況。這既是對社會復(fù)雜化和不確定化的一種回應(yīng),也是源于近代早期的一種現(xiàn)代性努力,并不能視為保守主義者占了上風(fēng)?！敖Y(jié)構(gòu)上的剛性是現(xiàn)代性中對偶然性的特殊的處理所帶來的結(jié)果,它通過特殊化和同時進(jìn)行的功能上的分化,而產(chǎn)生了強(qiáng)有力的復(fù)雜性的提升和因此而來的偶然性的增加,并且隨之而來的是系統(tǒng)的處理過濾器變得更加銳化,從而通過更加銳利的處理過濾器來確定并且‘解決’政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)和法律等方面的問題?！盵4]332正是這些顯得日益過激的安排和行動,迅速地把社會推入了高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài)中,從而對制度等結(jié)構(gòu)上的剛性作出了否定。也就是說,“選擇越是劇烈地增多和變化,就需要越多地變動‘機(jī)構(gòu)的和結(jié)構(gòu)的前提條件,在這些前提條件之上,那些偶然性……從政治的甚至是想象中的安排的地平線中跑了出來’”[4]332。原本消除和控制偶然性的設(shè)置在日益增多的偶然性面前變得非常無奈,通過提升結(jié)構(gòu)上的剛性去回應(yīng)偶然性不僅不能取得希望達(dá)成的結(jié)果,反而陷入更大的被動。因而,不得不在制度之外去謀求行動的補(bǔ)充。

如果說制度導(dǎo)向的社會治理必然會走向?qū)茖W(xué)及其技術(shù)的依賴,那么行動導(dǎo)向的社會治理將會表現(xiàn)出對道德的倚重。談到道德的問題,我們也許就會想到如何開發(fā)中國社會的道德資源的問題。關(guān)于這個問題,我們看到,阿佩爾在對20世紀(jì)東西方兩種社會治理形態(tài)進(jìn)行比較時認(rèn)為,在西方,形成了公共和私人生活的互補(bǔ)性系統(tǒng),“根據(jù)這種互補(bǔ)性系統(tǒng),在公共的生活領(lǐng)域,即在政治、法律和科學(xué)領(lǐng)域之內(nèi)的實(shí)踐是專門由價值中立的科學(xué)技術(shù)合理性所調(diào)節(jié)的,為此,目標(biāo)和價值的預(yù)先規(guī)定也就可以溯源于民主的多數(shù)決議意義上的一致性”[5]32。阿佩爾認(rèn)為,東方(這實(shí)際上是一個“冷戰(zhàn)”意義上的東西方)與西方不同,有著直接用道德對人們的行動進(jìn)行引導(dǎo)的特征。

阿佩爾說：“當(dāng)我們將它與東方的國家意識形態(tài)訴求相比較的時候,這種國家意識形態(tài)想在公共和私人的生活領(lǐng)域不經(jīng)過民主的多數(shù)決議這個中間連接而僅僅根據(jù)對歷史必然進(jìn)程的科學(xué)認(rèn)識就從道德上對人們的行為加以引導(dǎo)?！盵5]32東方國家之所以能夠做到這一點(diǎn),根據(jù)阿佩爾的看法,是因?yàn)榻⑵鹆艘环N列寧主義的干部體制,這種體制是“由干部精英必然代表廣大民眾真正利益的觀念以及黨紀(jì)所組成的”[5]14。通過這種比較,阿佩爾所形成的認(rèn)識是,“西方的互補(bǔ)性系統(tǒng)需要為其價值中立的合理性概念付出的代價是非常令人擔(dān)憂的,而且這個系統(tǒng)的基礎(chǔ)最終是矛盾的”[5]32。如果要指出兩種體制孰優(yōu)孰劣的話,顯然又會陷入“冷戰(zhàn)”思維之中。但是,阿佩爾指出的這一點(diǎn)卻是合乎實(shí)情的,那就是西方的“互補(bǔ)性系統(tǒng)”所付出的代價在于“為人的集體行動之后果負(fù)起道德責(zé)任的機(jī)制……在互補(bǔ)性的假說下是不可能的。因?yàn)樵谶@個假說之下不僅像康德那里一樣存在著合法性與道德性之間的區(qū)分——亦即,能夠進(jìn)行制度化的規(guī)范奠基或?qū)嵤?為一方)與倫理-哲學(xué)的對話(為另一方)之間的區(qū)分。毋寧說,這使得倫理-哲學(xué)的對話能夠產(chǎn)生主體間有效結(jié)果的可能性被否定了;而且在(康德)‘明辨的公眾’意義上對制度化的規(guī)范奠基程序、頒布程序以及實(shí)施方法的證明或判斷,其要求看起來若不是對民主自由的威脅,就是無用的”[5]32。

表面看來,阿佩爾的論判似乎有過激之嫌,而實(shí)情則正如他所揭示的那樣,因?yàn)閭惱淼赖碌娜笔Ф鴮?dǎo)致了系統(tǒng)性的矛盾,使民主自由的追求陷入自反?；蛘哒f,在遵從價值中立的原則時,極易走向一種極端的狀態(tài),那就是,“根據(jù)這種互補(bǔ)性系統(tǒng),離開了能夠制度化的程序就沒有任何合理性證明的問題。按照這種互補(bǔ)性系統(tǒng),這個程序已經(jīng)是民主的基礎(chǔ),而不是某種僅只是近似的嘗試,這種嘗試本身只是在將共識-交往的對話合理性持續(xù)不斷地加以現(xiàn)實(shí)化的調(diào)節(jié)性觀念之下所形成的”[5]32。程序使得整個對話過程有了民主的形式,但程序本身已經(jīng)潛在地包含了某種觀念,就這種觀念在程序的展開中發(fā)揮著某種可能是絕對性的調(diào)節(jié)作用而言,是一種事實(shí)上的專斷,所造成的后果是在民主的形式下偷用反民主的極權(quán)。阿佩爾將此看作是西方為了價值中立原則和合理性概念的代價,果真如此,這個代價可謂高昂。然而,事實(shí)恰恰如此。如果在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下繼續(xù)堅(jiān)持在這個互補(bǔ)性系統(tǒng)中去開展社會治理的話,社會所付出的代價將是非常巨大的。

在全球化、后工業(yè)化的時代,我們并不認(rèn)為在東西方之間進(jìn)行比較有什么意義,更不應(yīng)在這種比較中去形成所謂否定民主或集權(quán)的結(jié)論,也不應(yīng)苛責(zé)它們存在著道德缺失的問題。制度導(dǎo)向的社會治理是工業(yè)社會的事實(shí),但它是一個正在失去合理性的事實(shí)。在社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的時候,制度導(dǎo)向的社會治理會讓人面對所有偶發(fā)性的事項(xiàng)時顯得失力和無力,不僅不能解決問題,反而會把大規(guī)模的人群置于風(fēng)險和危機(jī)之中。正是由于這個原因,筆者構(gòu)想了從制度導(dǎo)向向行動導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的社會治理重構(gòu)方案。既然制度導(dǎo)向表現(xiàn)出了對剛性規(guī)則的倚重,那么一旦社會治理轉(zhuǎn)移到了行動導(dǎo)向的方面來,也就自然而然地表現(xiàn)出了依據(jù)道德去開展行動的狀況。