治理理論視角下的國(guó)家職能轉(zhuǎn)型

馬 嘯

（首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京 100089）

治理理論起源于20世紀(jì)末興起的全球性行政改革。20世紀(jì)90年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍遭遇市場(chǎng)失靈以及政府失靈的二元困境，此外，受全球化浪潮和新公共管理理論及其政策體系的影響，一種致力于達(dá)至國(guó)家、社會(huì)及市場(chǎng)和諧共治價(jià)值追求的治理理論應(yīng)運(yùn)而生。在其龐大而復(fù)雜的理論體系中，國(guó)家主體這一核心要素的突出作用和意義始終不容忽視，而由此引發(fā)的對(duì)于國(guó)家角色定位、國(guó)家職能轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究則更具有其深刻的理論及現(xiàn)實(shí)意義。

一、治理理論視角下國(guó)家職能轉(zhuǎn)型的重要意義

國(guó)家作為治理體系的主體發(fā)揮著其鮮明的決定性與自主性作用。國(guó)家治理眾多功能的實(shí)現(xiàn)及良好目標(biāo)的達(dá)成均有賴于國(guó)家職能的妥善轉(zhuǎn)型和有效發(fā)揮。以治理理論為視角進(jìn)而審視國(guó)家職能轉(zhuǎn)型對(duì)于國(guó)家治理的重要意義主要體現(xiàn)在以下三方面：

（一）優(yōu)化國(guó)家治理的范圍和強(qiáng)度

國(guó)家治理的范圍涉及到國(guó)家職能的作用領(lǐng)域，而國(guó)家治理的強(qiáng)度也與國(guó)家能力緊密相關(guān)?！扒罢咧饕竾?guó)家所承擔(dān)的各種職能和追求的目標(biāo)，后者主要指國(guó)家制定并實(shí)施政策的能力即我們通常所指的國(guó)家治理的能力”[1]。國(guó)家職能與國(guó)家能力并不是相互割裂存在的，相反，二者具有密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和相互作用。

從治理理論的視角加以審視，國(guó)家職能與國(guó)家能力的相互聯(lián)系使二者共同構(gòu)成了表示國(guó)家治理范圍和強(qiáng)度的兩個(gè)重要維度，以此衡量國(guó)家治理的有效性。以國(guó)家職能范圍及國(guó)家能力強(qiáng)弱作為縱橫兩軸可將現(xiàn)今世界各國(guó)國(guó)家治理的情況大致分為四種類型。其中，國(guó)家職能范圍小—國(guó)家能力強(qiáng)的類型普遍被視為國(guó)家治理最有效率的一種模式，也是眾多國(guó)家在進(jìn)行治理改革中所追求的一種較為理想的狀態(tài)。反之，當(dāng)前世界大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的治理現(xiàn)狀卻處于國(guó)家職能范圍大—國(guó)家能力弱的困境中，國(guó)家職能涉及的領(lǐng)域極廣，國(guó)家事務(wù)也由此復(fù)雜繁瑣，而國(guó)家的治理能力卻很弱，治理有效性極低。而國(guó)家職能范圍大—國(guó)家能力強(qiáng)的模式則是歐洲國(guó)家較為青睞的模式。“他們認(rèn)為如果一個(gè)國(guó)家的職能過(guò)于接近坐標(biāo)的原點(diǎn)可能連最基本的國(guó)家秩序和穩(wěn)定都保證不了，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就根本無(wú)從談起”[2]，因而在進(jìn)行國(guó)家治理的過(guò)程中，歐洲國(guó)家更為注重國(guó)家職能在社會(huì)領(lǐng)域的有效發(fā)揮，對(duì)社會(huì)公正給予更多的關(guān)注。此外，國(guó)家職能范圍小—國(guó)家能力弱的類型則屬于低統(tǒng)治程度的國(guó)家治理模式，國(guó)家職能范圍的縮減并沒(méi)有得到國(guó)家能力的顯著提高，相反則是導(dǎo)致了國(guó)家資源的大幅度流失，公民社會(huì)與國(guó)家的疏離與矛盾。因此，就國(guó)家治理的有效性程度而言，國(guó)家職能的妥善轉(zhuǎn)型和有效發(fā)揮有利于進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家能力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)并以此影響和優(yōu)化國(guó)家治理的范圍和強(qiáng)度，以更好地尋求一條適應(yīng)本國(guó)發(fā)展需要的治理路徑，提高國(guó)家整體治理的有效性。

（二）維護(hù)國(guó)家治理機(jī)制的運(yùn)行秩序

在國(guó)家治理的宏觀層面，國(guó)家職能的履行依托于國(guó)家主體在系統(tǒng)的國(guó)家治理體系中的支柱地位，無(wú)論是“行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的理性布局、擴(kuò)大社會(huì)保障和公共財(cái)政的二次分配、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、促進(jìn)某個(gè)生產(chǎn)和公共服務(wù)部門的發(fā)展”[3]，國(guó)家主體一直居于國(guó)家治理機(jī)制的核心位置。由此，國(guó)家職能的發(fā)揮才可完成其應(yīng)有的任務(wù)、發(fā)揮應(yīng)有的作用，維護(hù)國(guó)家治理機(jī)制的秩序和諧。

具體而言，國(guó)家職能轉(zhuǎn)型的意義體現(xiàn)在國(guó)家主體應(yīng)在國(guó)家治理機(jī)制中發(fā)揮元治理者的功能和效用。治理理論核心內(nèi)涵在于“國(guó)家、社會(huì)以及市場(chǎng)將以新的方式構(gòu)成一個(gè)試圖克服不可治理性的網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)多種新的政策工具的使用和治理能力的加強(qiáng)，以應(yīng)對(duì)呈現(xiàn)出日趨復(fù)雜、多樣和動(dòng)態(tài)的社會(huì)問(wèn)題以及傳統(tǒng)政治社會(huì)格局中的不可治理性”[4]。而在這一個(gè)以國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)為主體相互作用的新型治理機(jī)制中，由于各要素主體的屬性和作用方式的不同，存在于采取治理手段的協(xié)調(diào)方式、治理客體以及不同目標(biāo)之間的沖突在所難免，如若處理不當(dāng)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致國(guó)家治理的混亂和失效，造成國(guó)家資源的浪費(fèi)及國(guó)家力量的削弱。由此，元治理者的角色便顯得尤為重要，而承擔(dān)這一角色的國(guó)家主體的作用也因此得到了強(qiáng)調(diào)和凸顯。在既定的政治運(yùn)作中，國(guó)家職能的作用很大程度上體現(xiàn)在緩和沖突，將沖突控制在法制所構(gòu)建的秩序框架內(nèi)。而在國(guó)家治理體系中，國(guó)家主體則理應(yīng)承擔(dān)起協(xié)調(diào)者、調(diào)停者的角色，通過(guò)國(guó)家各職能的適當(dāng)轉(zhuǎn)型和發(fā)揮以妥善協(xié)調(diào)各要素間的利益分配，保持治理體系中各社會(huì)角色間的平衡發(fā)展，進(jìn)而維護(hù)國(guó)家治理機(jī)制良好運(yùn)行的和諧秩序。

（三）提升國(guó)家治理能力

首先，較強(qiáng)的國(guó)家治理能力體現(xiàn)在國(guó)家具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，主要包括實(shí)施有效率的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)國(guó)家財(cái)政的汲取能力以及宏觀調(diào)控能力等等。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快及經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的影響加劇，國(guó)家內(nèi)部面臨的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)將更為復(fù)雜和嚴(yán)峻，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理能力也就愈發(fā)顯得至關(guān)重要，“如果這種能力強(qiáng)的話，國(guó)家的合法性基礎(chǔ)就不會(huì)弱，合法性基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)，自然社會(huì)控制就不會(huì)困難了”。而國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)型則有利于進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，適時(shí)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)以維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的有效運(yùn)行，提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理的能力與水平。

此外，國(guó)家治理能力在社會(huì)領(lǐng)域的體現(xiàn)同樣也是治理理論著重強(qiáng)調(diào)的一個(gè)方面。塑造一個(gè)有活力、有責(zé)任的公民社會(huì)由此成為了國(guó)家治理的關(guān)鍵能力，其主要包括國(guó)家再分配能力以及維護(hù)社會(huì)公正的能力等。國(guó)家再分配能力意指國(guó)家對(duì)本國(guó)稀缺資源進(jìn)行權(quán)威性再次分配的能力，目的在于補(bǔ)償和救助利益受損的社會(huì)弱勢(shì)群體，解決市場(chǎng)機(jī)制的分配方式在公共產(chǎn)品和社會(huì)福利領(lǐng)域的失靈問(wèn)題，而維護(hù)社會(huì)公正的國(guó)家治理能力也同樣致力于保持一種符合正義原則且行之有效的分配方式以適度緩解社會(huì)領(lǐng)域的矛盾沖突，維持社會(huì)秩序與穩(wěn)定。而國(guó)家社會(huì)職能的轉(zhuǎn)型則旨在進(jìn)一步構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)的新型互動(dòng)關(guān)系，“改造傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)威形態(tài)，使其在新的基礎(chǔ)上重新獲致合法性和社會(huì)支持力量，并轉(zhuǎn)換成具有現(xiàn)代化導(dǎo)向的政治核心”[5]，同時(shí)完善社會(huì)公共服務(wù)功能，規(guī)范社會(huì)組織的活動(dòng)方式，進(jìn)而可有效提升國(guó)家在公民社會(huì)方面的治理能力。

二、治理理論視角下國(guó)家職能轉(zhuǎn)型的目標(biāo)

國(guó)家職能的妥善轉(zhuǎn)型對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理具有鮮明而重要的意義，而治理理論內(nèi)涵的核心精神則為治理領(lǐng)域下國(guó)家職能的轉(zhuǎn)型問(wèn)題提供了思考的角度及實(shí)踐的依據(jù)，以此探究國(guó)家職能轉(zhuǎn)型的目標(biāo)可進(jìn)一步明確國(guó)家職能的功能定位，準(zhǔn)確發(fā)揮國(guó)家各領(lǐng)域職能的實(shí)施效用，并通過(guò)各國(guó)家職能的綜合運(yùn)用以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的穩(wěn)定與和諧。治理理論視角下國(guó)家職能轉(zhuǎn)型的目標(biāo)具體有以下三個(gè)方面：

（一）國(guó)家與市場(chǎng)的均衡合作

國(guó)家系統(tǒng)組成要素中市場(chǎng)主體的作用在國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理的實(shí)踐中得到了充分發(fā)揮，其優(yōu)勢(shì)也伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的顯著增長(zhǎng)而得到彰顯。作為最富有效率的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式，市場(chǎng)機(jī)制為開放市場(chǎng)環(huán)境中各利益主體提供了自由而平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在此機(jī)制下，市場(chǎng)各主體可最大限度地利用其自身優(yōu)勢(shì)攫取發(fā)展所需的資源與利益，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式及資源利用方式。此外，競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境也有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，調(diào)動(dòng)社會(huì)潛力，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供不竭動(dòng)力。另一方面，市場(chǎng)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面也頗具效率，市場(chǎng)通過(guò)“看不見的手”對(duì)全社會(huì)的物質(zhì)資源及人力資源進(jìn)行導(dǎo)向和分配，從而引導(dǎo)及調(diào)節(jié)著整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方向?；谑袌?chǎng)機(jī)制的先天優(yōu)勢(shì)，古典自由主義者認(rèn)為國(guó)家履行經(jīng)濟(jì)職能的范圍應(yīng)盡可能縮小以給予市場(chǎng)充分的自由，國(guó)家應(yīng)扮演好“守夜人”的角色，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最低限度的干預(yù)。然而二戰(zhàn)后，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)促使西方資本主義各國(guó)開始普遍秉持以國(guó)家干預(yù)為核心的經(jīng)濟(jì)管理方式，在改革實(shí)踐的過(guò)程中，各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)“在缺乏必要規(guī)范和約束的情況下，它自身不但難以確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，而且難以確保人類自然資源和生態(tài)環(huán)境的合理利用與保護(hù)”[6]?，F(xiàn)實(shí)情況是市場(chǎng)在“限制壟斷、提供公共品、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無(wú)政府狀態(tài)、統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著內(nèi)在的局限”[7]，而國(guó)家與市場(chǎng)的合作則應(yīng)通過(guò)彌補(bǔ)市場(chǎng)自身缺陷、市場(chǎng)失靈等弊端來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。然而另一方面，國(guó)家理性的運(yùn)用也有其限度，若是完全依賴國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的能力，拒斥市場(chǎng)自身的自發(fā)秩序，那么國(guó)家經(jīng)濟(jì)的滯漲現(xiàn)象以及福利國(guó)家的危機(jī)勢(shì)必將愈演愈烈，威脅國(guó)家的秩序與安全。

因此，在現(xiàn)代國(guó)家治理的改革實(shí)踐中，有效的經(jīng)濟(jì)管理及協(xié)調(diào)方式應(yīng)是國(guó)家與市場(chǎng)的均衡合作。其中，二者合作的必要性在于現(xiàn)代國(guó)家與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共生關(guān)系，國(guó)家及市場(chǎng)在資源配置的過(guò)程中既相互競(jìng)爭(zhēng)又相互依賴。良好的市場(chǎng)體系離不開國(guó)家公共權(quán)威的介入，而市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益無(wú)疑為國(guó)家治理的合法性提供了依據(jù)和保障。另一方面，治理理論所倡導(dǎo)的有效率的治理也要求國(guó)家主體與市場(chǎng)的合作應(yīng)盡力實(shí)現(xiàn)均衡。治理理論所強(qiáng)調(diào)的有效率一是在于國(guó)家總體生產(chǎn)效率的高低，意指國(guó)家在實(shí)行治理的過(guò)程中是否能夠充分利用國(guó)內(nèi)資源以最大限度地攫取有價(jià)值的產(chǎn)品，從而獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益。二是從經(jīng)濟(jì)制度層面分析而言的帕累托效率，指“一種經(jīng)濟(jì)制度達(dá)到了不減少給予某個(gè)人的好處就無(wú)法增加給予另一個(gè)人的好處的程度，或者說(shuō)，如果這個(gè)制度能很好利用資源并分配商品和勞務(wù)，從而若不使該制度中的某些人生活得差一些，就不可能讓另外一些人生活得好一些”[8]，這一效率概念突出體現(xiàn)了治理內(nèi)涵的綜合性要素，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最優(yōu)配置，而這目標(biāo)的達(dá)成則有賴于國(guó)家主體與市場(chǎng)間的合作應(yīng)盡力尋求一個(gè)準(zhǔn)確的平衡點(diǎn)，使市場(chǎng)調(diào)節(jié)及國(guó)家干預(yù)在不斷的博弈和磨合中達(dá)至一種均衡的狀態(tài)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，切實(shí)提高人民生活水平以及國(guó)家治理的管理效率。

（二）國(guó)家與公民社會(huì)的整合互動(dòng)

國(guó)家與公民社會(huì)的整合關(guān)系首先體現(xiàn)在國(guó)家與公民社會(huì)應(yīng)致力于維持一種平等、非壓迫性的內(nèi)在聯(lián)系。公民社會(huì)主體的特殊性在于它既不屬于國(guó)家政府部門，又不歸于市場(chǎng)系統(tǒng)，而是介于政府與市場(chǎng)之間的第三部門。公民社會(huì)所具有的獨(dú)立性與自治性特點(diǎn)對(duì)于在社會(huì)公共領(lǐng)域解決政府失敗及市場(chǎng)失靈等問(wèn)題有其顯著及鮮明的優(yōu)勢(shì)所在。因此，公民社會(huì)絕不應(yīng)成為國(guó)家公共權(quán)威下的附屬或是試圖加以制衡和控制的對(duì)象，相反則要從國(guó)家層面突破政府—市場(chǎng)兩分而立的傳統(tǒng)思維方式，適當(dāng)放開國(guó)家職能的專屬性和排他性，以平等、民主的方式處理國(guó)家與公民社會(huì)間的關(guān)系，共同承擔(dān)社會(huì)管理的各項(xiàng)事務(wù)與責(zé)任，由二元對(duì)立走向一元協(xié)調(diào)。其次，國(guó)家與公民社會(huì)的關(guān)系應(yīng)更加趨于整合，突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體性特征。作為治理理論發(fā)展演變的一個(gè)重要趨勢(shì)，各治理主體要素間的合作整合對(duì)于彌補(bǔ)科層治理缺陷、改善國(guó)家治理體系的破碎化格局以及實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)的全面協(xié)調(diào)均有其顯著和深遠(yuǎn)的意義。在現(xiàn)代國(guó)家治理格局中，國(guó)家與社會(huì)主體相互依賴，通過(guò)信息的交互及利益共享“最終便形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)”[9]，進(jìn)而有效提升國(guó)家治理能力與水平，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性治理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)與保障。

此外，國(guó)家與公民社會(huì)的積極互動(dòng)同樣不容忽視。國(guó)家治理目標(biāo)的達(dá)成不僅有賴于國(guó)家強(qiáng)大的權(quán)威力量，同時(shí)也依托于社會(huì)領(lǐng)域中眾多自治組織的積極參與，“作為社會(huì)這一控制體系的治理，它強(qiáng)調(diào)政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)”[10]。在社會(huì)治理的諸多領(lǐng)域，相比于政府實(shí)行的公共政策和市場(chǎng)進(jìn)行的自主調(diào)控，社會(huì)組織因其自身特點(diǎn)可以更好地實(shí)現(xiàn)流暢而自然的治理效果。其原因在于“凡辦理一項(xiàng)事業(yè)或決定怎樣來(lái)辦和由誰(shuí)來(lái)辦那項(xiàng)事業(yè)，最適宜的人莫若在那項(xiàng)事業(yè)上有切身利害關(guān)系的人”[11]。并且通過(guò)協(xié)商妥協(xié)的參與過(guò)程，公民社會(huì)成員的理性思考方式將得到進(jìn)一步的體現(xiàn)，更加能夠適合參與現(xiàn)代政治生活的素質(zhì)和能力，“公民不那么道德的、自私自利的偏好會(huì)消除，從而形成對(duì)眼前事務(wù)有道德的判斷”[12]。雖然這一方式在治理實(shí)踐的操作中仍然避免不了公民意見的諸多分歧，但協(xié)商機(jī)制對(duì)于公民超越自身自利性的局限依然具有其鮮明的價(jià)值和突出的作用。另一方面而言，國(guó)家政治體系中社會(huì)力量的廣泛參與不僅是治理方式的一個(gè)重要特點(diǎn)，同時(shí)也是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程發(fā)展的必然要求。從積極的角度來(lái)看，“作為一種政治形式的國(guó)家，凸顯出來(lái)的更多的是國(guó)家政權(quán)組織及運(yùn)用的制度安排和運(yùn)行機(jī)制，以及國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系”[13]。從相對(duì)消極的角度分析，許多傳統(tǒng)型國(guó)家之所以陷于轉(zhuǎn)型困境無(wú)法開啟現(xiàn)代化進(jìn)程，其原因很大程度上在于國(guó)家缺乏社會(huì)動(dòng)員及社會(huì)力量組織的能力，“國(guó)家的抱負(fù)與其能力之間明顯存在嚴(yán)重的差距，社會(huì)已經(jīng)把試圖對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)治的政治體制甩在身后”[14]。而現(xiàn)代民主政治的發(fā)展趨勢(shì)即在于加強(qiáng)有效的公民參與，“凡生活受某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制訂過(guò)程”[15]。同時(shí)，國(guó)家與各社會(huì)組織間采取協(xié)作模式而非對(duì)抗競(jìng)爭(zhēng)的互動(dòng)方式也是治理理論所突出強(qiáng)調(diào)的。協(xié)同參與作為治理過(guò)程的主要運(yùn)行機(jī)制，基于社會(huì)資源提供治理體系各主體一個(gè)可以平等交流的廣闊平臺(tái)，“其目的是實(shí)現(xiàn)重視所有人需求和利益的、具有集體約束的‘重疊共識(shí)’”[16]。這種全新的治理格局“將公共部門、私人部門、非營(yíng)利組織組成的水平網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)視為與傳統(tǒng)垂直式?jīng)Q策系統(tǒng)相對(duì)的事物”[17]，展現(xiàn)了更強(qiáng)的包容性及更為深刻的民主內(nèi)涵，有利于充分利用公民社會(huì)領(lǐng)域豐富的優(yōu)勢(shì)資源，提高政府決策透明度和社會(huì)公正。

（三）參與型國(guó)家治理結(jié)構(gòu)

參與型治理結(jié)構(gòu)是指政府與非政府組織在進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理的過(guò)程中，通過(guò)吸收公民及社會(huì)組織成員參與到公共決策及其實(shí)施執(zhí)行階段，使公民及社會(huì)組織成員從公共事務(wù)的邊緣走向中心地位，公民由此成為國(guó)家治理體系中的重要主體之一。而參與型治理方式的目的即在于充分發(fā)揮公民及社會(huì)組織成員的政治判斷能力及社會(huì)管理能力，增進(jìn)公共利益及社會(huì)公平，同時(shí)借助國(guó)家公共權(quán)力的引導(dǎo)，控制并規(guī)范公民及各社會(huì)組織進(jìn)行政治參與的活動(dòng)方式，完善民主治理的監(jiān)督及約束機(jī)制，以有效推動(dòng)國(guó)家共治、善治的實(shí)現(xiàn)。

構(gòu)建參與型國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的意義旨在強(qiáng)調(diào)民主化進(jìn)程中參與式民主的回歸。相較于傳統(tǒng)的代議制民主形式，參與式民主更加凸顯公民和社會(huì)組織成員在公共管理領(lǐng)域中所發(fā)揮的作用，它不是對(duì)代議制民主的摒棄和否定，而是在其基礎(chǔ)上的進(jìn)步與超越。作為近代以來(lái)民主理論的主流觀點(diǎn)，代議制民主有其自身的顯著優(yōu)勢(shì)，不可否認(rèn)的是在政府公共管理的某些領(lǐng)域，代表和專家確實(shí)有能力做出比公民更為準(zhǔn)確及合理的判斷，但是“把一些非同尋常的決定委托給專家，并不等于放棄了對(duì)最終控制權(quán)的掌握”[18]，公民對(duì)于國(guó)家公共治理過(guò)程的決定及監(jiān)督作用仍然不容忽視。另一方面，代議制民主在長(zhǎng)久以來(lái)的實(shí)踐過(guò)程中愈發(fā)暴露出其內(nèi)在的缺陷與弊端，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到參與國(guó)家公共事務(wù)管理和決策活動(dòng)的往往是社會(huì)少數(shù)的精英人物，而占據(jù)絕大多數(shù)比例的公民個(gè)人的意愿與訴求則很大程度上被這些精英群體所忽略或淹沒(méi)，這種結(jié)果阻礙了公民及社會(huì)組織成員參與政治生活的方式和渠道，同時(shí)也極大程度上抹殺了公民參與的積極性與創(chuàng)造性，實(shí)則導(dǎo)致了社會(huì)不平等的產(chǎn)生。因此，參與式民主主張“真正的民主政治不應(yīng)當(dāng)在單獨(dú)的、無(wú)所不能的議會(huì)中尋找，而應(yīng)當(dāng)在各種有調(diào)節(jié)職能的代表團(tuán)體這種制度中尋找”[19]，同時(shí)也表明“盡管每個(gè)公民都可以在公共事務(wù)中承擔(dān)一部分角色，但他們確實(shí)像一個(gè)人一樣‘行動(dòng)’，既不會(huì)出現(xiàn)內(nèi)部紛爭(zhēng)，更談不上派系沖突”[20]，相反則可以使公民更加直接、充分地參與到公共事務(wù)的決策中來(lái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的民主化。此外，民主治理的意義也在于其滿足了國(guó)家治理目標(biāo)的需要。一方面，民主治理所采取的協(xié)商互動(dòng)的決策模式進(jìn)一步提高了政府決策的合理性及科學(xué)性。作為一種正在成長(zhǎng)發(fā)展中的新型公共治理模式，“協(xié)商民主的吸引力得自于其能夠分享具有高度民主合法性決策的承諾”[21]。而就其治理形式而言，協(xié)商民主尤在強(qiáng)調(diào)對(duì)共同利益的承諾、促進(jìn)政治話語(yǔ)的相互理解、辨別所有政治意愿以及識(shí)別重視所有人的需要與利益的有約束力的公共政策上，是一種具有重大潛能的民主治理形式，它能成功回應(yīng)文化間對(duì)話與多元文化社會(huì)理解的一些核心問(wèn)題。其二，參與型國(guó)家治理也憑借其運(yùn)行機(jī)制有效維持穩(wěn)定的社會(huì)秩序。在強(qiáng)調(diào)參與的政治環(huán)境中，社會(huì)矛盾及政治沖突通?？梢栽诩榷ǖ某绦蛑杏靡环N和平、公開的方式來(lái)加以緩和并得到合理妥善的解決。其原因在于“人們不是通過(guò)必然性而是通過(guò)信任感而互相結(jié)合成為一種有秩序的狀態(tài)”[22]。在此意義上，參與型的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)作為治理理論視角下國(guó)家主體職能轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)被給予積極地關(guān)注與回應(yīng)。

三、治理理論視角下國(guó)家職能轉(zhuǎn)型的基本路徑

基于前文闡述的治理理論視角下國(guó)家職能轉(zhuǎn)型目標(biāo)的分析，進(jìn)而論述達(dá)成國(guó)家職能轉(zhuǎn)型目標(biāo)的基本路徑，具體為以下三個(gè)方面：

（一）有限而有效地履行經(jīng)濟(jì)職能

當(dāng)前，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)合作無(wú)疑是國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能所包含的重點(diǎn)任務(wù)。有限而有效地履行經(jīng)濟(jì)職能，一方面在于政府要努力創(chuàng)造一個(gè)利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，要規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，凈化市場(chǎng)環(huán)境，為企業(yè)的發(fā)展提供更加有利的空間。同時(shí)另一方面，僅僅關(guān)注當(dāng)前國(guó)家密集推出的為市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用“松綁減負(fù)”的措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。國(guó)家還應(yīng)通過(guò)建立起一整套致力于維護(hù)社會(huì)公平正義的分配制度來(lái)提供經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后續(xù)動(dòng)力。在分配機(jī)制方面，要兼顧公平與效率，既不能“獎(jiǎng)懶罰勤”，也要阻止不同群體間收入鴻溝的出現(xiàn)。因?yàn)樽鹬厥袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律絕不意味著無(wú)條件地接受市場(chǎng)機(jī)制所帶來(lái)的一切結(jié)果，作為一種平衡與彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)秩序負(fù)面后果的保護(hù)性社會(huì)機(jī)制，國(guó)家履行經(jīng)濟(jì)職能所發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用仍十分必要。

（二）加快促進(jìn)公民社會(huì)成長(zhǎng)

國(guó)家主體在公民社會(huì)成長(zhǎng)的過(guò)程中占有十分重要的主導(dǎo)地位，對(duì)于國(guó)家社會(huì)職能履行的關(guān)鍵任務(wù)而言，與其說(shuō)是著眼于國(guó)家直接管理社會(huì)事務(wù)工作的績(jī)效提升，不如認(rèn)為是取決于如何讓社會(huì)更多地承擔(dān)起自我管理、自我服務(wù)、自我教育的職能。因此，應(yīng)建立和完善政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與的社會(huì)治理格局，建構(gòu)多元、開放的現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，使各國(guó)家單元形成各行其職并相對(duì)獨(dú)立的平衡格局。而國(guó)家則在公共治理中扮演催化劑和促進(jìn)者的作用，確立公民社會(huì)的普遍性法律規(guī)則，協(xié)調(diào)和仲裁公民社會(huì)的矛盾與沖突，通過(guò)法治保障公民社會(huì)有序成長(zhǎng)。

（三）完善國(guó)家法治規(guī)制

完善國(guó)家法治規(guī)制一方面是要完善與民主秩序相匹配的法治，即國(guó)家制度層面的法治，這種法是通過(guò)國(guó)家制定并以國(guó)家行政力量來(lái)強(qiáng)制實(shí)施的，用以規(guī)定人民在社會(huì)生活中的權(quán)利和義務(wù)。其實(shí)施的基礎(chǔ)在于首先在國(guó)家憲法的指導(dǎo)下建立健全一套相對(duì)完善的法律體系，使公民的日常生活能夠做到有法可依，實(shí)現(xiàn)在法律制度框架下的自由。同時(shí)更為重要的是要在國(guó)家的最高法律——憲法妥善實(shí)施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步控制和約束國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行，將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。“憲法不僅僅確認(rèn)和保障國(guó)家權(quán)力，而且對(duì)其進(jìn)行分割和制約，以建立有效保障人權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)制”[23]。另一方面則是要完善與市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)應(yīng)的法治，即社會(huì)制度層面的法治，其目的在于公民的個(gè)體權(quán)利不受侵犯，以及防范個(gè)體對(duì)其他個(gè)體和群體利益的侵犯，同時(shí)防范資本所蘊(yùn)含的權(quán)力對(duì)公民個(gè)體和社會(huì)整體權(quán)益造成侵害?！?/p>