中國(guó)特色城市環(huán)境治理的道路特質(zhì)

余敏江

(同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，上海200092)

中國(guó)城市環(huán)境治理是在一個(gè)特殊的背景下進(jìn)行的：一方面，中國(guó)正經(jīng)歷著西方近代以來(lái)工業(yè)化的進(jìn)程，致力于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和城市化、工業(yè)化的實(shí)現(xiàn);另一方面，世界已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)走向后工業(yè)化的進(jìn)程，中國(guó)無(wú)法游離于后工業(yè)化進(jìn)程之外，需要提前研判和逐步解決后工業(yè)化的問(wèn)題。與此同時(shí)，由于中國(guó)城市環(huán)境治理體制改革是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的混合體，又受到急劇發(fā)育的社會(huì)組織和執(zhí)政黨力量的約束。在這樣一個(gè)極其復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中，地方政府必須立足于現(xiàn)實(shí)性的情境觀照進(jìn)行獨(dú)立的城市環(huán)境治理探索。也就是說(shuō)，在工業(yè)化與后工業(yè)化的雙重使命驅(qū)動(dòng)下，在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與環(huán)境資源巨大壓力并存、多種城市環(huán)境治理問(wèn)題疊加的復(fù)雜背景下，城市環(huán)境治理呈現(xiàn)出與別國(guó)不同的道路特質(zhì)。

1 城市環(huán)境治理結(jié)構(gòu)：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體

從主體力量的結(jié)構(gòu)來(lái)看，城市環(huán)境治理主體的定位、功能、角色與職責(zé)具有明顯的層次性與差異性。其中，中國(guó)共產(chǎn)黨是城市環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、保障者和激勵(lì)者，地方政府是城市環(huán)境的“元治理者”，企業(yè)與社會(huì)組織是城市環(huán)境治理的重要主體。也就是說(shuō)，中國(guó)城市的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體結(jié)構(gòu)，各治理主體相互聯(lián)系、相互依存，共同作用于城市生態(tài)文明建設(shè)這一目標(biāo)。

1.1 中國(guó)共產(chǎn)黨：城市環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)者

就中國(guó)的政治生態(tài)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨是總攬全局領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的十七大修改和通過(guò)的黨章中，特別提出中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。黨的十八大修改和通過(guò)的黨章中，使用了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”的提法[1]46。黨的十九大修改和通過(guò)的黨章除了繼續(xù)沿用“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”這一提法外，還增加了中國(guó)共產(chǎn)黨要“增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識(shí)”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”等內(nèi)容[2]14-15。許多公共政策最初都是在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中提出的，反映了黨在政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)上的頂層設(shè)計(jì)作用。從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明建設(shè)到美麗中國(guó)建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終掌握環(huán)境政治話語(yǔ)的制定和傳播權(quán)，是環(huán)境政策的設(shè)計(jì)者和引導(dǎo)者，也是環(huán)境政策制定和執(zhí)行的動(dòng)力源。這些環(huán)境政治話語(yǔ)在價(jià)值、目標(biāo)和內(nèi)涵上具有繼承性，其價(jià)值導(dǎo)向均集中于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

就城市而言，中國(guó)城市面臨的歷史任務(wù)以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)的復(fù)雜性遠(yuǎn)比西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市在同階段的發(fā)展形態(tài)要艱巨復(fù)雜得多。這就決定了中國(guó)城市環(huán)境治理不能按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的科層式邏輯進(jìn)行。唯有組建一個(gè)強(qiáng)大的組織性權(quán)威力量并賦予這個(gè)組織性權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)者、組織者的地位，才能承擔(dān)工業(yè)化與后工業(yè)化的雙重使命?；趯?duì)政黨在城市環(huán)境治理中重要地位的認(rèn)知以及“政黨-國(guó)家”體制優(yōu)越性的體現(xiàn)，地方黨委作為城市環(huán)境治理的核心行動(dòng)者，是城市政策議程的啟動(dòng)者和政策方案選擇的話語(yǔ)權(quán)擁有者。地方黨委不僅決定城市環(huán)境治理的政策走向和績(jī)效，而且能夠整合城市范圍內(nèi)的各種資源和多方力量為城市環(huán)境治理服務(wù)。

黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心，其在城市環(huán)境治理的角色主要定位在四個(gè)方面：一是城市環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)者。在城市環(huán)境治理主體中，黨組織在組織網(wǎng)絡(luò)與權(quán)力關(guān)系中發(fā)揮著支配性作用，是城市環(huán)境治理的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)核心。地方黨委根據(jù)黨中央和上級(jí)黨委的環(huán)境政治話語(yǔ)和政策，制定具有城市特色的理念、話語(yǔ)、目標(biāo)、戰(zhàn)略和方針，不同類型和層次的城市環(huán)境治理主體在黨領(lǐng)導(dǎo)下成為一個(gè)有機(jī)整體。二是城市環(huán)境治理的協(xié)調(diào)者。城市環(huán)境問(wèn)題背后的利益關(guān)系十分復(fù)雜。政黨這種“形”在制度外，“體”在制度中獨(dú)特的政治角色定位，使其在制度的設(shè)計(jì)和自身的政治活動(dòng)中，組織和指導(dǎo)社會(huì)發(fā)展[3]52。在城市環(huán)境治理中，黨組織不僅可以通過(guò)意識(shí)形態(tài)控制和政治動(dòng)員大力宣傳和普及環(huán)保知識(shí)，還可以暢通和拓寬政府與城市居民之間相互溝通的渠道，很好地進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。三是城市環(huán)境治理的保障者。一方面是針對(duì)城市環(huán)境治理存在的“多頭治理”“無(wú)主管部門治理”“無(wú)具體制度治理”“有制度而無(wú)辦法治理”等現(xiàn)象，黨發(fā)揮“查漏補(bǔ)缺”的政治彈性作用;另一方面是從整體上化解、應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件，確保社會(huì)穩(wěn)定。四是城市環(huán)境治理中的激勵(lì)者。通過(guò)發(fā)揮黨員先鋒模范作用、基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、干部骨干帶頭作用、黨員志愿者“微”服務(wù)作用，進(jìn)一步發(fā)揮各級(jí)黨組織的凝聚力和強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，推動(dòng)城市環(huán)境治理創(chuàng)新。

1.2 地方政府：城市環(huán)境的“元治理者”

元治理概念的開創(chuàng)者杰索普認(rèn)為“元治理”即是作為“治理的治理”。在杰索普的“元治理”中，政府扮演著重要的角色。政府是“作為政策主張不同的人士進(jìn)行對(duì)話的主要組織者，作為有責(zé)任保證各個(gè)子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)某種程度的團(tuán)結(jié)的總體機(jī)構(gòu)，作為規(guī)章制度的制定者，使有關(guān)各方遵循和運(yùn)用規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)各自的目的，以及在其他子系統(tǒng)失敗的情況下作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施”[4]。

作為城市環(huán)境的“元治理者”，從宏觀層面看，地方政府的職責(zé)一是針對(duì)具體環(huán)境問(wèn)題選擇合適的治理模式，制定切實(shí)可行的環(huán)保法律、法規(guī)和可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境政策，并通過(guò)這些法律法規(guī)和政策對(duì)城市生態(tài)環(huán)境的破壞者和拒絕承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的主體給予相應(yīng)的懲罰。二是政府向環(huán)保非政府組織和市場(chǎng)購(gòu)買環(huán)保服務(wù)，比如2013年12月，貴州省清鎮(zhèn)市政府與貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心簽訂中國(guó)首例政府購(gòu)買第三方監(jiān)督協(xié)議，對(duì)政府及相關(guān)職能部門的環(huán)境執(zhí)法和轄區(qū)的第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的污染治理行為進(jìn)行第三方監(jiān)督。三是促進(jìn)各個(gè)職能部門“綠色化”政策的協(xié)調(diào)。從微觀層面看，地方政府主要發(fā)揮著引導(dǎo)者、扶持者和監(jiān)督者的功能。作為引導(dǎo)者，地方政府引導(dǎo)其他治理主體制度化地表達(dá)利益訴求和政策建議，形成共同的價(jià)值觀和目標(biāo);作為扶持者，地方政府發(fā)起自愿性的協(xié)議，包括政府與企業(yè)簽訂的節(jié)能減排自愿協(xié)議、與商戶簽訂的“門前三包”協(xié)議、政府主導(dǎo)的環(huán)境認(rèn)證方面的自愿性協(xié)議，允許他們?cè)谄跫s條件下參與城市環(huán)境治理;作為監(jiān)督者，由于市場(chǎng)逐利的本性使得部分環(huán)境敏感性企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中不顧對(duì)環(huán)境的破壞，或因供求信息不暢導(dǎo)致生產(chǎn)過(guò)剩和資源浪費(fèi)，這些都需要地方政府發(fā)揮好監(jiān)管作用。

1.3 企業(yè)與社會(huì)組織：城市環(huán)境治理的重要主體

從理論上說(shuō)，通過(guò)優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)能夠不斷改革生產(chǎn)技術(shù)或引進(jìn)綠色技術(shù)，降低原材料消耗，推動(dòng)清潔能源的開發(fā)，選擇更有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)模式。有一部分有責(zé)任感的企業(yè)自動(dòng)發(fā)起自愿性承諾或協(xié)議，主動(dòng)通過(guò)單邊承諾、私下協(xié)議、談判性協(xié)議與開放性協(xié)議自覺(jué)治理污染。也有一部分追求綠色競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，在綠色利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，主動(dòng)參與到城市環(huán)境保護(hù)中，成為充滿活力的“清潔科技”市場(chǎng)上的重要成員。而且，企業(yè)參與城市環(huán)境保護(hù)行動(dòng)還通過(guò)環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證、ISO14000環(huán)境管理體系認(rèn)證以及企業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的捐助中表現(xiàn)出來(lái)。

社會(huì)組織(包括公民和公民團(tuán)體)與企業(yè)相比，他們更關(guān)注自己生活于其中的社會(huì)環(huán)境，更有動(dòng)力去建設(shè)好、維護(hù)好自己所在的生態(tài)環(huán)境。從社會(huì)組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來(lái)看，黨的十七大以來(lái)，中央政府就開始不斷釋放積極發(fā)展社會(huì)組織的政策信號(hào)，提出健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，并將發(fā)展社會(huì)組織納入社會(huì)治理創(chuàng)新的重要范疇。十八屆三中全會(huì)將激發(fā)社會(huì)組織活力納入創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重要范疇。黨的十九大報(bào)告提出推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用。地方政府的制度創(chuàng)新步伐更快，北京、上海、廣州、深圳等城市的地方政府自2005年以來(lái)就嘗試使用寬松的“備案”制度幫助一些活躍于基層社區(qū)的社會(huì)組織獲得合法性地位，并探索“公益招投標(biāo)”等政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的新型制度。

從環(huán)保非政府組織的公益行動(dòng)看，隨著污染形勢(shì)的加劇，各類環(huán)保組織通過(guò)募捐籌資、技術(shù)推廣、法律幫助、防霾知識(shí)宣傳等方式，自發(fā)地進(jìn)行大氣污染防治活動(dòng)，促進(jìn)公眾大氣環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，并在一定程度上推進(jìn)了相關(guān)政策的制定與調(diào)整。20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)涌現(xiàn)了一批自下而上的環(huán)保非政府組織，包括“自然之友”“北京地球村”“綠家園志愿者”“重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)”等，他們一直通過(guò)開展環(huán)保行動(dòng)、批評(píng)破壞環(huán)境的行為、提出環(huán)保建議等方式主動(dòng)與政府取得合作。環(huán)保非政府組織可以憑借其在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專長(zhǎng)，為地方黨委政府決策做前期調(diào)研或出謀劃策，與地方黨委政府共同履行綠色行政的職責(zé)，與企業(yè)友好協(xié)商推動(dòng)低碳生產(chǎn)、綠色生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)。同時(shí)，也憑借其較強(qiáng)的公信力在城市社區(qū)中進(jìn)行綠色理念的宣傳與教育、環(huán)保動(dòng)員、環(huán)保公益訴訟，還獨(dú)立自主地進(jìn)行環(huán)境調(diào)查、評(píng)價(jià)、科研以及環(huán)境治理監(jiān)督等。由于環(huán)保非政府組織在經(jīng)費(fèi)、組織隸屬關(guān)系上有一定的獨(dú)立性，它們敢于針對(duì)與地方政府利益相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題發(fā)布環(huán)保信息，反對(duì)和制止那些嚴(yán)重破壞環(huán)境的工程，因而是城市環(huán)境治理的重要力量。

2 城市環(huán)境治理行動(dòng)：黨政共同負(fù)責(zé)與“治理聯(lián)盟”

隨著環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的日益凸顯，黨中央加大了城市治污攻堅(jiān)、解決突出城市環(huán)境問(wèn)題的力度，明確提出地方各級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)是抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的“關(guān)鍵少數(shù)”，提出環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的措施。在2015年1月全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢強(qiáng)調(diào)要著力推動(dòng)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，把生態(tài)文明建設(shè)作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)重要內(nèi)容[5]。2015年3月，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在河北省唐山市現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研大氣污染防治工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)推動(dòng)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，進(jìn)一步明確各級(jí)各部門的責(zé)任，各負(fù)其責(zé)、通力協(xié)作，共同推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展。環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”思想的提出，是針對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻的局面而提出的重要政策，屬于頂層設(shè)計(jì)。

2015年3月，中共中央政治局審議通過(guò)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，要求各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)。2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第14次會(huì)議審議通過(guò)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》。2015年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》規(guī)定，地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任[6]。習(xí)近平在2018年5月召開的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，各相關(guān)部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)[7]?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》明確指出，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)[8]。地方各級(jí)黨委和政府必須堅(jiān)決扛起生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任，對(duì)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，至少每季度研究一次生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。這樣一來(lái)，實(shí)際上形成了中國(guó)特色的黨政共同負(fù)責(zé)的城市環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)制，呈現(xiàn)出“高位推動(dòng)”特點(diǎn)。地方黨委和政府在城市環(huán)境治理行動(dòng)中共同負(fù)責(zé)，具體體現(xiàn)在“環(huán)保軍令狀”“任務(wù)型組織”和運(yùn)動(dòng)式治理三個(gè)方面。

2.1 “環(huán)保軍令狀”

“環(huán)保軍令狀”是中國(guó)特色城市環(huán)境治理中的一項(xiàng)重要政策制度，是實(shí)現(xiàn)地方黨委政府環(huán)保第一責(zé)任人的制度化方式。“環(huán)保軍令狀”通常由上一級(jí)黨委政府對(duì)下一級(jí)黨委政府下發(fā)的目標(biāo)責(zé)任書，規(guī)定在一定時(shí)間段內(nèi)下級(jí)黨委政府應(yīng)該完成的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和責(zé)任及其相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施。上級(jí)部門通過(guò)“環(huán)保軍令狀”在制度上獲得了地方政府的承諾。目標(biāo)和任務(wù)自上而下的層次分解和上級(jí)對(duì)下級(jí)的定量化考核是主要特點(diǎn)。如果下級(jí)不能全力以赴地完成目標(biāo)，除了會(huì)受到經(jīng)濟(jì)上的處罰之外，其政治晉升也會(huì)受到極大影響?！碍h(huán)保軍令狀”對(duì)推動(dòng)城市生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染治理起了重要作用，一方面明確了相應(yīng)的環(huán)保責(zé)任，基本擺脫了以前環(huán)境問(wèn)題治理推諉扯皮等現(xiàn)象，極大地提高了環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能部門的動(dòng)力;另一方面，“環(huán)保軍令狀”對(duì)內(nèi)容和目標(biāo)進(jìn)行層層分解和落實(shí)，有利于環(huán)境保護(hù)工作的順利開展。從過(guò)去環(huán)保部門一家管逐步發(fā)展為地方黨委政府負(fù)總責(zé)牽頭，各相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工和齊抓共管，開創(chuàng)了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制。

2.2 環(huán)保任務(wù)型組織

城市環(huán)境政策往往具有多屬性目標(biāo)，執(zhí)行過(guò)程中需要跨部門的合作而不是某個(gè)部門的單一行為。信任、合作和整合構(gòu)成了多屬性治理的基本策略。緊密的交往紐帶和積極的信任互動(dòng)共同構(gòu)成了城市環(huán)境治理不可或缺的社會(huì)基礎(chǔ)。如果將城市環(huán)境治理視為一種博弈，那么缺少信任支撐的博弈必將是零和博弈，甚至是負(fù)和博弈。信任是合作達(dá)成的黏合劑，各執(zhí)行主體間的信任關(guān)系意味著溝通機(jī)制的暢通、信息交流的低成本，因而在一定程度上決定了共同體達(dá)成一致行動(dòng)的可能性與效率。在城市環(huán)境政策執(zhí)行中，相關(guān)部門需要以基本規(guī)則作為支撐，建立一種信任機(jī)制來(lái)擴(kuò)大共識(shí)，降低合作成本。城市環(huán)境政策執(zhí)行是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及資源、技術(shù)、資金、法律、政策等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要科技、環(huán)保、財(cái)政、國(guó)土管理、法律制定、監(jiān)察等多個(gè)部門的聯(lián)動(dòng)。一般來(lái)說(shuō)，市人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)起草生態(tài)保護(hù)的相關(guān)法律文件和審議、監(jiān)督環(huán)保執(zhí)法;生態(tài)環(huán)境局作為省政府下屬部門，負(fù)責(zé)對(duì)全市生態(tài)保護(hù)工作進(jìn)行規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督;水利、林業(yè)、土地、交通、公安等政府部門協(xié)助參與生態(tài)保護(hù)等。只有通過(guò)多個(gè)部門的合作，出臺(tái)相關(guān)的配套政策，才能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性績(jī)效。除了信任和合作以外，通過(guò)整合機(jī)制可以有效降低部門狹隘利益的消極影響，防止政策內(nèi)容陷入碎片化。在城市環(huán)境政策執(zhí)行中，生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、工商、金融、司法、信訪等多部門可通過(guò)一定的整合機(jī)制，克服單一部門執(zhí)行的限度而達(dá)至合力。

在中國(guó)的政治制度框架下，如何將多種策略糅合在一起?僅僅依靠官僚制來(lái)推動(dòng)，其力量和靈活性明顯不足。因?yàn)?，“官僚制組織變成一個(gè)巨大的機(jī)器，緩慢且笨重地在最初確定的方向上蹣跚前行。它仍然提供服務(wù)，或許數(shù)量與質(zhì)量都不錯(cuò)，但其運(yùn)作的速度與靈活性卻在逐步下降”[9]171。因此，必須充分根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有的政治體制框架特征，運(yùn)用“任務(wù)型組織”的邏輯來(lái)推動(dòng)。任務(wù)型組織是為應(yīng)對(duì)非常規(guī)任務(wù)而設(shè)立的具有臨時(shí)性特征的組織，它所承擔(dān)的任務(wù)往往是非常規(guī)性的，是重大的、緊迫的或復(fù)雜的任務(wù)，是常規(guī)組織無(wú)法應(yīng)對(duì)的任務(wù)[10]。城市環(huán)境治理的信任、合作和整合需要任務(wù)型組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椤霸S多任務(wù)不是高度專業(yè)分工和業(yè)務(wù)分散的政府體系所能勝任的”[11]。根據(jù)這一邏輯，很多城市成立了諸如生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、治理?yè)P(yáng)塵污染專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組、黑臭水體整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組等任務(wù)型組織，極快地推進(jìn)了城市生態(tài)保護(hù)和污染治理工程項(xiàng)目的實(shí)施。

2.3 環(huán)保動(dòng)員式治理

環(huán)保動(dòng)員式治理是具有一定政治權(quán)力的政治主體，為實(shí)現(xiàn)特定環(huán)境治理目標(biāo)所采取的一種自上而下式的政治行動(dòng)。這種政治行動(dòng)以黨政機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮為抓手，期望在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)部門力量的橫向聯(lián)合和縱向推動(dòng)，對(duì)城市某些重大的突發(fā)性事件或一些久拖不決、積重難返的環(huán)境問(wèn)題采取專項(xiàng)行動(dòng)的迅疾治理過(guò)程。動(dòng)員式環(huán)境治理實(shí)際上是為了克服科層體制運(yùn)行的內(nèi)在弊端。環(huán)保動(dòng)員式治理具有針對(duì)性強(qiáng)和就事論事的特點(diǎn)，以及帶有明顯權(quán)力先導(dǎo)、體制發(fā)動(dòng)取向的特點(diǎn)。這種治理模式往往能得到城市居民的呼應(yīng)和支持，使之迅速、全面地推行，并且政策執(zhí)行成效顯著。動(dòng)員式的城市環(huán)境政策執(zhí)行表現(xiàn)為以下四個(gè)方面特征：一是城市環(huán)境治理在特定時(shí)期內(nèi)成為一項(xiàng)政治任務(wù)?！霸谥袊?guó)的政治體制中，一旦事件上升到‘政治任務(wù)’的高度就變成了一個(gè)不計(jì)成本、不講代價(jià)、必須完成的工作，沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地?！盵12]二是城市環(huán)境政策執(zhí)行在短期內(nèi)超越其他的工作，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政等因素都讓位于環(huán)境保護(hù)，環(huán)境治理成為地方黨委政府的中心工作。三是城市環(huán)境治理以地方黨委政府資源動(dòng)員為特征，對(duì)政治話語(yǔ)權(quán)、行政權(quán)力、財(cái)政資源、人力資源等進(jìn)行統(tǒng)一組織和分配。四是“任務(wù)制”打破常規(guī)政策執(zhí)行模式，環(huán)境政策執(zhí)行圍繞其賴以設(shè)立的任務(wù)而展開，完成任務(wù)也就是它的總目標(biāo)。

城市環(huán)境治理很可能面臨跨越行政區(qū)的困境，環(huán)境治理收益和破壞成本都很可能蔓延到鄰近地區(qū)，這種外部性決定了形成城市環(huán)境“治理聯(lián)盟”的必要性。從理論上說(shuō)，要縮小中國(guó)政策設(shè)計(jì)和具體實(shí)施之間的差距需要政府部門之間的密切合作，這一點(diǎn)恰恰是很難做到的，不同的政府部門不是持合作的態(tài)度，而是通常相互競(jìng)爭(zhēng)有限的資源和影響力[13]104-185。一般說(shuō)來(lái)，地方政府的治理行為更容易受周圍群體的影響，也因此容易結(jié)成利益同盟?！耙粋€(gè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)群體是動(dòng)態(tài)的而不是靜止的。其中某些組織只是在特定的問(wèn)題提出或解決時(shí)與機(jī)構(gòu)相關(guān)，另一些則或多或少不斷地與機(jī)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，并將構(gòu)成該機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的核心群體……在其他條件相同的情況下，那些經(jīng)常與某一機(jī)構(gòu)接觸的相關(guān)群體可能更能夠成功地影響這一機(jī)構(gòu)的行為。”[14]249中國(guó)通過(guò)規(guī)則嵌入、機(jī)構(gòu)嵌入和行政嵌入等多種政策工具，將中央政府縱向嵌入與地方政府橫向協(xié)作有機(jī)結(jié)合形成“治理聯(lián)盟”，從而形成了一條有中國(guó)特色的城市環(huán)境政策跨區(qū)域執(zhí)行之路。

規(guī)則嵌入主要是通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)則，如區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度、區(qū)域貿(mào)易-環(huán)境關(guān)聯(lián)協(xié)議、產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)以及進(jìn)行相應(yīng)的制度激勵(lì)等，解決跨界污染合作治理中成本分擔(dān)和利益分配的問(wèn)題。機(jī)構(gòu)嵌入是指由中央政府根據(jù)區(qū)域環(huán)境合作治理的需要，牽頭區(qū)域環(huán)境所涉地方政府或政府職能部門組成常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)建立溝通、協(xié)調(diào)和協(xié)同平臺(tái)來(lái)嵌入?yún)^(qū)域環(huán)境合作過(guò)程，以處理城市間環(huán)境合作的日常事務(wù)以及對(duì)突發(fā)性跨界污染事件的緊急事務(wù)。行政嵌入是指中央政府通過(guò)規(guī)定行政法規(guī)和規(guī)章、行政措施、行政決定和命令等方式介入?yún)^(qū)域環(huán)境合作的政策工具。行政嵌入主要表現(xiàn)為三種具體方式：一是強(qiáng)化環(huán)境治理任務(wù)分工和責(zé)任落實(shí)，二是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，三是加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督檢查。

3 城市環(huán)境治理激勵(lì)機(jī)制：政治、財(cái)政與道德激勵(lì)

為了把城市環(huán)境政策落細(xì)落實(shí)落地，只設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策實(shí)施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)?，這些專門機(jī)構(gòu)不是一個(gè)價(jià)值中立和完全理性的代理人，而是治理過(guò)程內(nèi)生的參與人，需要給予相應(yīng)的激勵(lì)以保證執(zhí)行者具有執(zhí)行動(dòng)力。改革開放以來(lái)，中央政府對(duì)地方黨委政府的激勵(lì)主要通過(guò)政治激勵(lì)、財(cái)政激勵(lì)和道德激勵(lì)等維度來(lái)實(shí)現(xiàn)。政治激勵(lì)主要是通過(guò)干部績(jī)效考核這種較為制度化的考核體系來(lái)促使地方黨委政府執(zhí)行環(huán)境政策;財(cái)政激勵(lì)表現(xiàn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與項(xiàng)目支持影響地方黨委政府的環(huán)境保護(hù)行為;道德激勵(lì)則是通過(guò)一定的形式和手段引發(fā)、激活核心行為者的道德需要和動(dòng)機(jī)，激發(fā)地方黨委政府環(huán)境治理行為的發(fā)生。

3.1 政治激勵(lì)：干部績(jī)效考核

城市環(huán)境治理的自主性在不同的政策類型中表現(xiàn)出風(fēng)格迥異的執(zhí)行行為：既可能“十分賣力”地執(zhí)行環(huán)境政策，也可能“十分巧妙”地逃避環(huán)境政策。造成基層官員選擇性執(zhí)行環(huán)境政策的一個(gè)重要原因，在于政策執(zhí)行是否具有以及在多大程度上具有政治激勵(lì)。政治激勵(lì)是指政策執(zhí)行者通過(guò)忠實(shí)地執(zhí)行上級(jí)的政策所獲得的政治層面的獎(jiǎng)勵(lì)。作為政府官員，政治權(quán)力的最大化是其追求的重要目標(biāo)。在中國(guó)特色的政治體系中，上級(jí)黨委的競(jìng)爭(zhēng)性選拔和任命是產(chǎn)生地方官員的主要方式，因此提拔是對(duì)地方干部最重要的政治激勵(lì)方式。由組織部門主導(dǎo)的自上而下的干部指標(biāo)考核體系定期對(duì)各級(jí)黨政官員進(jìn)行政績(jī)考核，是體現(xiàn)黨管干部和監(jiān)督地方官員落實(shí)中央政策的一種制度性安排。在改革開放以來(lái)的一段時(shí)間里，中國(guó)采取非常獨(dú)特的激勵(lì)方式來(lái)調(diào)動(dòng)地方官員推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，這種激勵(lì)方式就是將地方官員的政治升遷與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掛鉤。GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率是具備嚴(yán)格約束力的“硬指標(biāo)”，旨在向下級(jí)政府闡明絕對(duì)要避免的情況或必須滿足的標(biāo)準(zhǔn)。

2006年7月，中央組織部印發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，加大了環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)和比重。2009年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》。2009年7月，中組部印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法》《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法》等文件。根據(jù)文件規(guī)定，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)績(jī)考核除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，還需考查節(jié)能減排與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與耕地等資源保護(hù)等與生態(tài)文明相關(guān)的指標(biāo)。2009年9月，黨的十七大報(bào)告明確提出建設(shè)生態(tài)文明，要求完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部考核評(píng)價(jià)體系，形成干部選拔任用科學(xué)機(jī)制，使關(guān)于改進(jìn)干部績(jī)效考核的探索更加深入。

黨的十八大以來(lái)，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的干部績(jī)效考核制度成為改進(jìn)干部績(jī)效考核的新思路。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)提出，完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究制度，將生態(tài)建設(shè)指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，并且要占很大的權(quán)重。這些新思路快速轉(zhuǎn)化為改進(jìn)干部績(jī)效考核的制度。2013年12月，中組部出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，要求各地區(qū)各部門抓緊清理和調(diào)整考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，廢止不符合中央要求的制度規(guī)定，樹立正確的考核導(dǎo)向;2014年1月，中央新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，提出在考察黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選的環(huán)節(jié)要注重考察工作實(shí)績(jī)，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)、債務(wù)狀況等指標(biāo)的權(quán)重，防止單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定工作實(shí)績(jī)。上述文件標(biāo)志著改進(jìn)干部績(jī)效考核已經(jīng)從中央的宏觀戰(zhàn)略思路正式進(jìn)入組織部門的操作層面，為生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過(guò)程建立了制度規(guī)范。

3.2 財(cái)政激勵(lì)：縱向和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

從內(nèi)在動(dòng)機(jī)來(lái)看，對(duì)于地方城市政府而言，政治人是核心的特質(zhì)，所以以政治晉升為代表的政治利益是其利益追求的重要組成部分。同時(shí)，為了有效實(shí)現(xiàn)地方治理目標(biāo)，地方城市政府盡可能地獲取更多的財(cái)政收入。與政治激勵(lì)論的邏輯不同，財(cái)政激勵(lì)論認(rèn)為，預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益對(duì)地方政府執(zhí)行中央政策的影響更具根本性，如果執(zhí)行一項(xiàng)政策能夠增加財(cái)政收益或獲取附加性優(yōu)惠政策，地方政府就會(huì)真正行動(dòng)起來(lái)，將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果。政府的公共財(cái)政投入在環(huán)境保護(hù)上能夠起到特殊的作用，“一是強(qiáng)制作用，通過(guò)足夠的政府投入，建立環(huán)境監(jiān)管能力，保證各類主體履行環(huán)保投入的職責(zé);二是引導(dǎo)作用，通過(guò)政府的環(huán)保投入，創(chuàng)造有利條件，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域;三是平衡作用，平衡區(qū)域間的差異，特別是中央政府的環(huán)保投資，重點(diǎn)在于平衡區(qū)域差異”[15]。公共財(cái)政投入在一定程度上可視為再分配政策，地方黨委政府為了“綜合效益最大化”而采取環(huán)境治理行動(dòng)。

2006年以前，環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出在政府收支科目分類中并沒(méi)有獨(dú)立的賬戶，相關(guān)的財(cái)政支出列入“城市維護(hù)建設(shè)支出”中。2007年之后，環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出首次擁有了獨(dú)立的賬戶——“211環(huán)境保護(hù)”支出，包括10大項(xiàng)、50小項(xiàng)，不再依附于其他政府職能的支出款項(xiàng)。財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出賬戶的獨(dú)立化，意味著環(huán)境保護(hù)工作日益得到政府的關(guān)注和支持。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，從2007年到2015年，中國(guó)政府用于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出從995.82億元增加到4 802.89億元，年均增長(zhǎng)22.31%，超過(guò)了同期財(cái)政總支出17.22%和GDP的8.64%的增長(zhǎng)速度。近年來(lái)，各地方政府不斷加大財(cái)政投入。例如，2016年上海市的《政府工作報(bào)告》顯示，環(huán)保投入占GDP的3%左右;2017年重慶市“211節(jié)能環(huán)?！敝С?54.5億元，同比增長(zhǎng)13.5%;2017年蘇州市環(huán)保投入資金約661.07億元，比上年增長(zhǎng)3.1%，占地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)的比重達(dá)3.82%。

在城市環(huán)境治理過(guò)程中，地方官員不僅面臨財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付的強(qiáng)激勵(lì)，同時(shí)也面臨著財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付的軟激勵(lì)。由于生態(tài)環(huán)境具有較強(qiáng)的外溢性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市免費(fèi)享受欠發(fā)達(dá)城市提供的生態(tài)服務(wù)。因此，建立基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度能有效激勵(lì)各城市保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。生態(tài)補(bǔ)償是為改善、維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征的制度[16]。實(shí)際上，生態(tài)補(bǔ)償是一種“削峰填谷”式的財(cái)政平衡機(jī)制。“削”多少、“填”到什么程度，都關(guān)系支援地和受援地是否“心平氣和”和“心安理得”。十八大報(bào)告提出，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y金有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。十八屆三中全會(huì)提出，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中將完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，并明確要求探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，逐步增加對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。2016年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中將完善重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制列為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制創(chuàng)新的重要任務(wù)之一。十九大報(bào)告明確指出，在生態(tài)文明建設(shè)中應(yīng)堅(jiān)持人與自然和諧共生，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[17]50-52。

3.3 道德激勵(lì)：黨校系統(tǒng)環(huán)境教育和黨委理論學(xué)習(xí)中心組專題學(xué)習(xí)

激勵(lì)是個(gè)體行為的內(nèi)在動(dòng)力，對(duì)行為具有驅(qū)動(dòng)(正面行為)和抑止(負(fù)面行為)功能。在此意義上，任何激勵(lì)其實(shí)都包含著道德激勵(lì)的意義。與政治、物質(zhì)形式對(duì)城市環(huán)境政策執(zhí)行者的激勵(lì)不同，道德激勵(lì)的價(jià)值主要體現(xiàn)在心理和認(rèn)知層面。作為道德教化的一種內(nèi)在機(jī)制和重要手段，道德激勵(lì)往往與以教育為基礎(chǔ)形成的價(jià)值觀念、認(rèn)知方式、態(tài)度、信仰等密切相關(guān)，是把道德理性轉(zhuǎn)化為道德行為必不可少的中介和橋梁。具體到城市環(huán)境政策執(zhí)行中的道德激勵(lì)，可將其簡(jiǎn)單定義為：對(duì)政策執(zhí)行者建立政策學(xué)習(xí)機(jī)制，讓他們知悉某一項(xiàng)政策是合理、合法和正當(dāng)?shù)?，忠誠(chéng)執(zhí)行是應(yīng)該做的正確事情。美國(guó)學(xué)者薩巴蒂爾、詹金斯-史密斯提出“政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)”這一概念：“以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)是在人們針對(duì)價(jià)值的權(quán)威分配和運(yùn)用政府政策工具維護(hù)自身利益、展開相互競(jìng)爭(zhēng)這一政治過(guò)程的背景下發(fā)生的?！盵18]44這種政策學(xué)習(xí)不同于為了尋求真理而展開的自由探索，它具有明確的目的性和導(dǎo)向性，“根據(jù)過(guò)去政策的結(jié)果和新的信息，調(diào)整政策的目標(biāo)和技術(shù)的有意嘗試，以更好地實(shí)現(xiàn)政府的最終目標(biāo)”[19]。

中國(guó)一向重視干部的思想政治教育工作，認(rèn)為有效的政策執(zhí)行依賴于建立學(xué)習(xí)機(jī)制。按照規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部都必須定期到各級(jí)相關(guān)黨校或行政學(xué)院進(jìn)行培訓(xùn)，目的是為了培養(yǎng)一批既忠誠(chéng)又有能力執(zhí)行中央政府各項(xiàng)政策的政治精英。趙勇認(rèn)為，黨校培訓(xùn)能夠起到政策制定與執(zhí)行之間的銜接作用。“一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)人或黨的部門負(fù)責(zé)人定期到黨校作報(bào)告，介紹當(dāng)前最新政策和形勢(shì)，使作為政策執(zhí)行者的學(xué)員了解政策制定背景和意圖等，有利于政策執(zhí)行的推進(jìn);另一方面，教師對(duì)政策進(jìn)行分析和解讀，有利于加深學(xué)員作為執(zhí)行者對(duì)政策的理解?！盵20]

中央黨校(2018年與國(guó)家行政學(xué)院合并)的培訓(xùn)能夠塑造城市環(huán)境政策執(zhí)行者對(duì)中央政策的解讀和認(rèn)知。一是城市環(huán)境政策執(zhí)行者無(wú)法獲得所需知識(shí)的情況下，通過(guò)權(quán)威官員或?qū)W者的解讀或信息傳遞，能夠在學(xué)習(xí)培訓(xùn)中明晰“做正確的事”和“正確地做事”。二是城市環(huán)境政策執(zhí)行者在遇到棘手問(wèn)題時(shí)，能夠根據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)判斷解決問(wèn)題所需要的知識(shí)，即對(duì)所需知識(shí)有判斷和自主選擇的能力。在此過(guò)程中，城市環(huán)境政策執(zhí)行者并非被動(dòng)學(xué)習(xí)，而是會(huì)根據(jù)本地情況采取調(diào)適性策略，有學(xué)者將這種發(fā)展路徑稱為“邊干邊學(xué)”模式[21]。三是城市環(huán)境政策執(zhí)行者為了知識(shí)獲得，需要與他人溝通，并與他人建立伙伴關(guān)系。對(duì)知識(shí)型組織的城市環(huán)境政策執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，學(xué)習(xí)培訓(xùn)的內(nèi)在自我激勵(lì)效果甚至優(yōu)于外在激勵(lì)。因而在黨?；蛐姓W(xué)院設(shè)置更全面有效的環(huán)境教育課程可以成為中央政府從道德上激勵(lì)地方官員執(zhí)行環(huán)境政策的一個(gè)主要渠道。黨的十八大以后，中央黨校進(jìn)修部舉辦了多期地廳級(jí)“生態(tài)文明”專題班作為加強(qiáng)“五個(gè)建設(shè)”內(nèi)容的一部分。在地方層面，一些省級(jí)、市級(jí)黨校也開設(shè)了“生態(tài)文明”課程。云南省委黨校舉辦“云南跨越式發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)專題培訓(xùn)班”;浙江省委黨校把“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)”作為一個(gè)專題輔導(dǎo)課。

除了黨校系統(tǒng)的培訓(xùn)外，黨委理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)制度也是對(duì)地方政府環(huán)境政策執(zhí)行者開展道德激勵(lì)的一種自我保障性規(guī)定。中央政治局集體學(xué)習(xí)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨從十六大以來(lái)建立的一項(xiàng)重要學(xué)習(xí)制度。比較分析歷次中央政治局集體學(xué)習(xí)的內(nèi)容來(lái)看，從2002年1月至2018年7月，中央政治局共進(jìn)行了127次集體學(xué)習(xí)，涉及生態(tài)環(huán)保相關(guān)主題的有五次，分別為2008年的“全球氣候變化和我國(guó)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)”，2010年的“關(guān)于實(shí)現(xiàn)2020年我國(guó)控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)問(wèn)題”，2013年的“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，2017年的“推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式”和2018年的“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”。其中，2018年的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系明確提出“建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色發(fā)展體系”是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要特征之一。

在地方層面，省、市級(jí)黨委理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)制度化也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，不少城市在黨委理論學(xué)習(xí)中心組專題學(xué)習(xí)中加大了生態(tài)保護(hù)的權(quán)重。2017年7月西寧市委中心組舉行專題學(xué)習(xí)會(huì)，市委中心組成員自學(xué)了習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重要論述摘編，黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見、生態(tài)文明體制改革總體方案等文件。2018年6月11日，重慶市委理論學(xué)習(xí)中心組舉行專題學(xué)習(xí)會(huì)，十三屆全國(guó)政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民就深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)精神做專題輔導(dǎo)報(bào)告。上海市委中心組于2018年6月12日舉行學(xué)習(xí)會(huì)，聽取生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)王金南院士關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的專題輔導(dǎo)報(bào)告。2018年7月6日，深圳市委理論學(xué)習(xí)中心組(擴(kuò)大)學(xué)習(xí)會(huì)邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)趙英民以“深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)推動(dòng)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)”為主題做專題輔導(dǎo)報(bào)告。

4 城市環(huán)境治理約束機(jī)制：地方人大、政協(xié)的監(jiān)督與中央環(huán)保督查

對(duì)城市環(huán)境政策執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與反饋是一個(gè)完整政策過(guò)程的重要階段。為了實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境政策的落實(shí)落地落細(xì)，不但需要恰當(dāng)?shù)募?lì)，更需要強(qiáng)有力的監(jiān)督和反饋。理論上說(shuō)，激勵(lì)應(yīng)該是在政策執(zhí)行之前或者過(guò)程中的鼓勵(lì)性機(jī)制，監(jiān)督和反饋大多是發(fā)生在政策執(zhí)行結(jié)果之后的懲戒性、糾錯(cuò)性機(jī)制[22]。從20世紀(jì)70年代開始，中國(guó)目前已經(jīng)形成了同級(jí)人大法律監(jiān)督[23]、政協(xié)民主監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的符合中國(guó)國(guó)情的城市環(huán)保監(jiān)督體制。其中，人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和中央環(huán)保督查充分彰顯了中國(guó)特色，因此本文重點(diǎn)討論。

4.1 地方人大與政協(xié)的監(jiān)督

在中國(guó)的政治系統(tǒng)中，人大和政協(xié)是目前政治系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)城市環(huán)境政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的核心制度安排之一。從現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，同級(jí)人大對(duì)地方政府環(huán)境治理監(jiān)督的機(jī)制主要有：開展執(zhí)法檢查，聽取和審議政府工作報(bào)告以及環(huán)保專項(xiàng)報(bào)告，對(duì)政府首長(zhǎng)或政府環(huán)保部門有關(guān)負(fù)責(zé)人提出詢問(wèn)，對(duì)政府或環(huán)保部門提出質(zhì)詢案，撤銷同級(jí)政府有關(guān)環(huán)保方面不適當(dāng)?shù)奈募?，等等。不過(guò)，人大和政協(xié)常用的方式是聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查等常規(guī)監(jiān)督手段，而質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職、罷免等硬性的、力度大的監(jiān)督手段用得少[24]。

隨著環(huán)境問(wèn)題的惡化和城市居民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境期望值的不斷提高，環(huán)境議案和提案成為近幾年來(lái)地方人大的焦點(diǎn)。2015年蘇州市十五屆人大四次會(huì)議提交議案19件，其中保護(hù)蘇州水鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境成為代表們關(guān)注的焦點(diǎn)，多名代表提出關(guān)于“提升城區(qū)水巷環(huán)境綜合治理工作成效”“加強(qiáng)蘇州水鄉(xiāng)傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)”“加快劃定城市邊界線，有效保護(hù)蘇州生態(tài)空間”等議案。2017年上海市十四屆人大五次會(huì)議收到議案24件，近四成涉及環(huán)保。人大發(fā)揮監(jiān)督作用的另外一個(gè)表現(xiàn)是專題詢問(wèn)。2017年，山東日照市十八屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議，審議市政府關(guān)于2017年度全市環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報(bào)告，并對(duì)全市環(huán)境保護(hù)工作展開了一場(chǎng)面對(duì)面的專題詢問(wèn)。

政協(xié)的民主監(jiān)督是指參加政協(xié)的各個(gè)黨派、各個(gè)團(tuán)體、各族各界人士通過(guò)政協(xié)組織對(duì)政府機(jī)關(guān)及其人員的一種監(jiān)督，同時(shí)也是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨和作為參政黨的各民主黨派之間的互相監(jiān)督。為了加強(qiáng)對(duì)人口、資源和環(huán)境問(wèn)題的政治協(xié)商和民主監(jiān)督，各級(jí)政協(xié)大部分都專門設(shè)立了人口資源環(huán)境委員會(huì)。在政治協(xié)商和民主監(jiān)督的實(shí)踐中，一些地方政協(xié)充分利用政協(xié)界別和政協(xié)委員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。2017年11月，江蘇省政協(xié)組織政協(xié)委員到常州市開展重點(diǎn)提案督辦，推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)。河北省政協(xié)近5年來(lái)分別把改善大氣環(huán)境質(zhì)量、科學(xué)治霾、加快城鄉(xiāng)綠化步伐、加強(qiáng)水資源保護(hù)、推進(jìn)清潔取暖列為年度1號(hào)提案，推動(dòng)了該省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。浙江省杭州市政協(xié)設(shè)立了市政協(xié)派駐市環(huán)保局民主監(jiān)督小組組長(zhǎng)，這是政協(xié)委員積極投身生態(tài)環(huán)境整治、推進(jìn)環(huán)境建設(shè)、督查環(huán)境問(wèn)題、遏制環(huán)境污染和建言環(huán)境保護(hù)的排頭兵。

4.2 中央環(huán)保督查

中央政府的高位推動(dòng)以及在政策落地過(guò)程中的巡視、監(jiān)督和檢查是中央環(huán)保政策在城市層面得到真實(shí)執(zhí)行的關(guān)鍵。2015年7月，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，明確建立環(huán)境保護(hù)督察制度。2016年成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察辦公室，中央環(huán)境保護(hù)督察是加快生態(tài)文明建設(shè)、落實(shí)黨政同責(zé)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)規(guī)范化、常態(tài)化的核心制度[25]。中央環(huán)保督察具有以下特點(diǎn)：第一，巡視級(jí)別高。從2015年底到2017年10月，中央環(huán)保督查分4批完成了對(duì)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的督察。從4次督察的督察組成員來(lái)看，中央環(huán)保督察的組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)是“高配”。組長(zhǎng)主要由全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)各專門委員會(huì)主任或副主任擔(dān)任，他們大多曾在省(自治區(qū)、直轄市)、各部委或兩院擔(dān)任過(guò)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，副組長(zhǎng)由環(huán)境保護(hù)部現(xiàn)職副部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，從而形成了“中央環(huán)保督察組—督察辦公室”自上而下的督察組織體系，大大提高了組織的權(quán)威性。第二，強(qiáng)化“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”。中央環(huán)保督察組同時(shí)督察黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員，被督察對(duì)象包括：各省(自治區(qū)、直轄市)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)成員及班子其他領(lǐng)導(dǎo)成員，省人大和政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)、黨委和政府相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)以及所在地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)成員及班子其他領(lǐng)導(dǎo)成員，其他的市州(直管縣)黨政領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)視頻會(huì)議的形式列席。第三，督察自省下沉，壓力逐級(jí)傳導(dǎo)。中央環(huán)保督察組從省級(jí)層面督察開始，延伸至地市級(jí)黨委政府及問(wèn)題突出的縣級(jí)黨委政府。督察內(nèi)容是重點(diǎn)了解省級(jí)黨委和政府貫徹落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)決策部署，解決突出的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染問(wèn)題，落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任情況等。督察方式主要包括召開會(huì)議、與省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人個(gè)別談話、查閱文件、走訪問(wèn)詢各有關(guān)部門、受理舉報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)抽查等。根據(jù)省級(jí)層面梳理出的問(wèn)題，中央環(huán)保督察組將督察進(jìn)一步下沉至地市級(jí)，對(duì)各類問(wèn)題梳理歸檔，開展有針對(duì)性的補(bǔ)充督察[25]。為了防止生態(tài)環(huán)境問(wèn)題反彈，持續(xù)發(fā)揮督察震懾效果，中央環(huán)保督察還開展了“回頭看”工作。在“回頭看”期間，督察組深入調(diào)查核實(shí)具體生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，及時(shí)轉(zhuǎn)辦督辦公眾生態(tài)環(huán)境舉報(bào)，進(jìn)一步傳導(dǎo)督察壓力。

環(huán)保約談是中央環(huán)境保護(hù)督查制度的依托載體。環(huán)保督政約談實(shí)踐始于地方，但它被當(dāng)作環(huán)保法實(shí)施的“利器”進(jìn)而刮起“約談風(fēng)暴”是在2014年5月《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》實(shí)施之后。盡管中央環(huán)保督察取代環(huán)保約談成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，但作為其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)保約談依然在督促黨委政府履行環(huán)境職責(zé)方面得到了頻繁應(yīng)用。環(huán)保約談最初是針對(duì)某一個(gè)污染嚴(yán)重企業(yè)或事件，由環(huán)保部約談相關(guān)負(fù)責(zé)人或單位督促其積極采取污染治理行動(dòng)的非強(qiáng)制行政行為。隨著環(huán)保責(zé)任和監(jiān)督對(duì)象的明確，環(huán)保約談制度的重點(diǎn)開始從“督企”轉(zhuǎn)向“督企與督政并重”。環(huán)保約談實(shí)際上充當(dāng)了生態(tài)環(huán)境部執(zhí)行其環(huán)保監(jiān)督權(quán)的一種政策工具，一方面明確了環(huán)保監(jiān)督的對(duì)象為企業(yè)和政府，而不僅僅為企業(yè);另一方面促使地方政府明確環(huán)保為其法定職責(zé)，而非僅為環(huán)保部門的“獨(dú)角戲”，使地方政府履行地方環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)。環(huán)保部與地方政府間的關(guān)系由“權(quán)威-服從/對(duì)抗”轉(zhuǎn)向共同監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)管體系由“區(qū)域限批、考核追責(zé)”的“對(duì)抗型”機(jī)制向“環(huán)保約談、落實(shí)整改”的“合作型”機(jī)制轉(zhuǎn)變[26]。在縱橫交織的政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)中，約談制的實(shí)施使各方達(dá)成了一種政策執(zhí)行上的共識(shí)，圍繞環(huán)保監(jiān)督而形成權(quán)力資源的整合。