選擇性培育：賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權(quán)的實(shí)踐邏輯及其優(yōu)化

高 翔

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院/民生保障與公共治理研究中心，浙江杭州310058)

1 問題的提出

在現(xiàn)有行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的行政管理權(quán)力與治理能力是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)遭遇城鎮(zhèn)化發(fā)展天花板的重要原因。改革開放后，農(nóng)村工業(yè)化的快速推進(jìn)催生了一大批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，集中分布在廣東、江蘇、浙江和福建等東部沿海發(fā)達(dá)省份。如廣東省佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)2017年的GDP已超過1 000億元，常住人口超過70萬。同年，全國只有24個(gè)縣(市)GDP超過了1 000億元。盡管經(jīng)濟(jì)體量與人口規(guī)模已不亞于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣(市)，獅山鎮(zhèn)的政府治理能力卻明顯不如縣級政府。與獅山鎮(zhèn)GDP規(guī)模相當(dāng)?shù)目h級政府一般有60個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，約3 000個(gè)行政編制。而獅山鎮(zhèn)在與佛山高新區(qū)管委會合署辦公后也只有不到300個(gè)正式編制。既小又簡的管理權(quán)力與治理結(jié)構(gòu)，使得獅山鎮(zhèn)在為轄區(qū)居民提供基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)方面遭遇了較大的限制。

在梯度分權(quán)的行政體制下，獅山鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所遭遇的治理難題并非孤例。梯度分權(quán)的行政體制是指政府層級越低，其所享有的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限越少[1]。不僅如此，縱向政府間再度集權(quán)化的趨勢進(jìn)一步減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的提升[2]。鄉(xiāng)財(cái)縣管后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是設(shè)有金庫的一級財(cái)政，這不僅弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)[3]，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，不少設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級政府垂直管理的派出機(jī)構(gòu)[5]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身也開始承接越來越多的專項(xiàng)項(xiàng)目，兩者共同減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政自主權(quán)[6]，甚至引發(fā)了“空心鎮(zhèn)”的現(xiàn)象[7]。近年來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理困境，一些省份開始采用強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力[8]，并取得了一定的成效[9]。不過，由于上下級政府間目標(biāo)不一致等因素，縣級政府往往會選擇性放權(quán)給鎮(zhèn)級政府[10]，且擴(kuò)權(quán)改革本身也面臨著法律、制度、觀念、利益等多個(gè)層面的障礙[11]。

已有研究注意到了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中行政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的制約，也刻畫了各省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的主要模式與挑戰(zhàn)。不過，現(xiàn)有研究更側(cè)重于討論實(shí)務(wù)、刻畫現(xiàn)象，未能深入審視改革的性質(zhì)，如現(xiàn)有行政體制改革如何回應(yīng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的治理挑戰(zhàn)?它們是否擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)?以城鎮(zhèn)化為背景，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以順應(yīng)外部環(huán)境的變化，因地制宜調(diào)整治理結(jié)構(gòu)、拓展資源投入，自下而上地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力提升。換句話說，賦予地方政府更多自主權(quán)的核心目標(biāo)在于建立地方政府治理能力提升的內(nèi)源生長機(jī)制。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)為著眼點(diǎn)，本文主要以浙江省小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)為研究對象，分析現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的性質(zhì)及其限度。在研究中，我們一方面系統(tǒng)搜集了浙江省中心鎮(zhèn)培育、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的文件，另一方面實(shí)地調(diào)研了諸暨市店口鎮(zhèn)、吳興區(qū)埭溪鎮(zhèn)、義烏市大陳鎮(zhèn)等。為更好地理解這一問題，我們也前往廣東省佛山市、東莞市與福建省晉江市等地了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革現(xiàn)狀，以便探討在梯度分權(quán)的行政管理體制結(jié)構(gòu)中賦予地方政府更多自主權(quán)改革下鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何有效實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)與提高治理能力的問題。

2 選擇性培育：高層級政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)訴求的策略性回應(yīng)

在現(xiàn)有行政體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政權(quán)力、要素資源和治理結(jié)構(gòu)等方面都受到了明顯的制約。一是行政權(quán)力。在梯度分權(quán)的行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是各層級政府中掌握經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限最少、最小的地方政府。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備管理當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會事務(wù)的自主權(quán)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)化布局、企業(yè)投資項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)布局等方面都受制于縣、設(shè)區(qū)的市(即地級市)等更高層級政府。二是要素資源。要素資源首先是指財(cái)政資源。鄉(xiāng)財(cái)縣管不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握的財(cái)政資源有限，更使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏支配財(cái)政資金的自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面要素資源的稀缺也表現(xiàn)為土地、資本等資源的稀缺?，F(xiàn)有行政體制依舊較多采用指標(biāo)分配的方式下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)。在行政體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級最低，實(shí)際分配到的各類指標(biāo)數(shù)量也就最少。三是治理結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置較為簡單、人事編制也十分有限，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常需要依賴縣級政府的職能部門來開展征地拆遷等工作，自身也缺乏提供公共服務(wù)的足夠人力資源。

在城市化進(jìn)程緩慢或人口流出較多的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，行政體制對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的約束并不突出。不過，在產(chǎn)業(yè)迅速集聚、人口規(guī)模持續(xù)膨脹的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，現(xiàn)有行政體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力有限、資源缺失和機(jī)構(gòu)過小的問題就顯得特別突出。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的不足并非城市化進(jìn)程中的短期困境，而是既有行政體制下的長期現(xiàn)象，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備根據(jù)城市化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求擴(kuò)大自身經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限、財(cái)政權(quán)限和組織規(guī)模的自主權(quán)。在實(shí)踐中，即便是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府也較難順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚的趨勢實(shí)現(xiàn)政府職能的調(diào)整與治理能力的提升。也就是說，行政體制從權(quán)力配置、要素資源配置以及機(jī)構(gòu)編制配置等三個(gè)層面共同制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)，進(jìn)而制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。

在高速城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以自下而上地實(shí)現(xiàn)政府治理的調(diào)適與成長，高層級政府的主動介入就成為緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)治理挑戰(zhàn)的必然選擇。在2010年4月，中央編辦會同中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部等聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》(中央編辦發(fā)〔2010〕50號)，決定在13個(gè)省的29個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)推行試點(diǎn)工作。此后，浙江、廣東、福建和江蘇等省都開始探索改革行政體制、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)治理能力的實(shí)現(xiàn)路徑。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，其中明確要求“以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限、完善基層政府功能為重點(diǎn)”，建立“適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動力”。

那么，各地高層級政府是如何改革行政管理體制的呢?這些改革是否賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)?是否達(dá)到了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動力的目標(biāo)?浙江省培育中心鎮(zhèn)和小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的案例表明，“選擇性培育”是當(dāng)前時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的突出特征。其中，高層級政府并不致力于通過系統(tǒng)性的制度變革同等提高所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)，而是以行政干預(yù)的方式將土地、資本等要素直接配置給部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在改革中，各地高層級政府的確賦予了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，但并未實(shí)質(zhì)性賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立財(cái)權(quán)，也未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)整機(jī)構(gòu)編制的自主權(quán)限。這一“選擇性培育”的策略造成了兩個(gè)后果。從宏觀層面的改革對象來看，“擴(kuò)權(quán)予利”受到了有限資源的較大約束，使得高層級政府只能有重點(diǎn)、分層次的培育部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從微觀層面的培育效果來看，“擴(kuò)權(quán)予利”的做法可以在相對較短的時(shí)間內(nèi)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，但并未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府順應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程自下而上轉(zhuǎn)變政府職能、提高治理能力的內(nèi)源成長機(jī)制。在實(shí)踐中，浙江省也設(shè)計(jì)了準(zhǔn)市場化的競爭機(jī)制來保證政策理性，強(qiáng)調(diào)高層級政府的“選擇性培育”旨在確認(rèn)、放大市場機(jī)制的篩選結(jié)果，這一做法可以強(qiáng)化試點(diǎn)鎮(zhèn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的內(nèi)在激勵(lì)。但長遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革仍然面臨著如何實(shí)質(zhì)性地賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權(quán)的突出挑戰(zhàn)。

3 選擇性培育中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的規(guī)劃邏輯

在梯度分權(quán)的行政體制中，較低層級地方政府的治理能力不足早已不是新現(xiàn)象。在20世紀(jì)90年代，浙江省多個(gè)縣級政府就曾遭遇“小馬拉大車”的相似困境?！靶●R拉大車”是指地方政府受制于梯度分權(quán)的行政權(quán)力配置方式，本級政府有限的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限無法適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動體量的快速增長。例如，20世紀(jì)90年代不少縣級政府能夠自行審批的生產(chǎn)性外商投資項(xiàng)目規(guī)模上限為1 000萬。一旦某個(gè)企業(yè)投資項(xiàng)目的投資額度超過了這個(gè)限度，縣級政府就必須向地級市提出申請，由地級市決定是否審批。漫長的審批周期極大限制了縣級政府推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)。為解決這一問題，浙江省從1992年開始試行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，有選擇性地賦予了蕭山、余杭等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣更大的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。在經(jīng)歷了1997年、2002年、2006年三輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革后，浙江省于2008年實(shí)現(xiàn)了從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的轉(zhuǎn)變，即賦予了所有縣級政府同等的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。由此，浙江省鞏固了財(cái)政、人事和行政等三個(gè)層面“省管縣”的行政體制基本框架。

這種一視同仁的“擴(kuò)權(quán)”做法并未延續(xù)到浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革之中。相反，“選擇性培育”始終主導(dǎo)了浙江省的中心鎮(zhèn)、小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)工作。早在2007年，浙江省就開始把中心鎮(zhèn)作為就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的重要平臺，要求“有重點(diǎn)地選取200個(gè)左右的中心鎮(zhèn)”培育為小城市①《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》(浙政發(fā)〔2007〕13號)，2007年4月。。最終，浙江省選取了141個(gè)鎮(zhèn)列入“‘十一五’中心鎮(zhèn)培育工程的省級中心鎮(zhèn)名單”。到2010年，浙江省進(jìn)一步明確了要把中心鎮(zhèn)培育作為城市化發(fā)展的“戰(zhàn)略支點(diǎn)”，亦要求選取200個(gè)中心鎮(zhèn)作為未來“縣域人口集中的新主體”②《中共浙江省委辦公廳浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》(浙委辦〔2010〕115號)，2010年10月。。同年，浙江省又篩選了27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)，賦予了它們更大的行政權(quán)限、更多的政策支持③《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于開展小城市培育試點(diǎn)的通知》(浙政辦發(fā)〔2010〕162號)，2010年12月。。此后，浙江省于2014年、2016年擴(kuò)大了小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的范圍，分別新增了9個(gè)鎮(zhèn)和7個(gè)縣城①《關(guān)于公布小城市培育試點(diǎn)擴(kuò)圍名單的通知》(浙政辦發(fā)〔2014〕43號)，2014年3月。、24個(gè)鎮(zhèn)和2個(gè)縣城②《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于公布第三批小城市培育試點(diǎn)名單的通知》(浙政辦發(fā)〔2016〕168號)，2016年12月。。

浙江省在選擇培育小城市或中心鎮(zhèn)的過程中包含了三條基本邏輯：一是重點(diǎn)支持那些已經(jīng)具備較好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人口集聚潛力的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，順應(yīng)市場機(jī)制助力這些城鎮(zhèn)發(fā)展壯大為中小城市。二是根據(jù)行政區(qū)劃支持部分經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)的城關(guān)鎮(zhèn)，以行政力量推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。換言之，浙江省的小城市培育既是對市場競爭結(jié)果的確認(rèn)，但也有著行政主導(dǎo)的意圖，即政府以有形之手干預(yù)、規(guī)劃了城鎮(zhèn)空間布局。三是高層級政府在改革過程中沒有一視同仁地面向所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施行政體制改革，而是只面向納入“選擇性培育”范圍的鎮(zhèn)實(shí)施“擴(kuò)權(quán)予利”。

這種改革邏輯與“選擇性培育”這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革策略下高層級政府提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的途徑密切相關(guān)。在實(shí)踐中，擴(kuò)權(quán)予利構(gòu)成了浙江省選擇性培育小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的主要做法。擴(kuò)權(quán)予利是指高層級政府以行政命令的方式給予小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)更大的行政權(quán)力和資源支持。其中，“擴(kuò)權(quán)”的做法與以往省管縣體制改革中的體制變革保持了一致的邏輯，旨在擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限?！坝枥钡年P(guān)鍵卻不在改革體制(特別是財(cái)政體制)，而是以行政干預(yù)的方式直接將稀缺資源配置給小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)。不過，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置等客觀約束尚未突破，實(shí)踐中“予利”比“擴(kuò)權(quán)”更能在短期內(nèi)有效提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動產(chǎn)業(yè)集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的治理能力。相應(yīng)地，由于資源下沉構(gòu)成了浙江省提高小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)治理能力的主要途徑，浙江省在培育小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的方案中只選取了少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還沒有從“選擇性培育”走向“普遍培育”。

4 選擇性培育中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“擴(kuò)權(quán)予利”的實(shí)踐困境與調(diào)適

與20世紀(jì)90年代縣級政府“小馬拉大車”的困境相似，有限的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。浙江省從2007年中心鎮(zhèn)培育工程開始提出了“依法下放、能放則放”的擴(kuò)權(quán)原則，要求賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，并于2010年進(jìn)一步明確要求縣級政府“出臺中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)目錄”，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和服務(wù)水平。相比之下，小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的擴(kuò)權(quán)力度更大，即縣級政府應(yīng)當(dāng)“在符合法律法規(guī)的前提下，通過委托、交辦、延伸機(jī)構(gòu)等方式和途徑，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)與縣級政府基本相同的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限”。換言之，中心鎮(zhèn)是“按需擴(kuò)權(quán)”，而小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)則是“縣級擴(kuò)權(quán)”。

然而，與20世紀(jì)90年代縣級政府主動要求省政府下放更多權(quán)力的熱忱反應(yīng)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)出了不要擴(kuò)權(quán)的矛盾態(tài)度。這一態(tài)度來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制上的限制。在國務(wù)院出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革政策后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能機(jī)構(gòu)大為精簡，一般只有五六個(gè)綜合辦公室，而其他設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)大多是縣(市、區(qū))政府的派駐機(jī)構(gòu)，在人事任免和職能履行等方面都?xì)w屬縣級職能部門直接管理。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不完備，部分機(jī)構(gòu)在管理上屬于條條管理而非塊塊管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能就相對不完善，治理能力也就受到了極大的限制。換句話說，原有行政體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備承接經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的能力。針對這一問題，浙江省在小城市試點(diǎn)文件中明確要求將縣(市、區(qū))政府部門派駐在試點(diǎn)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)由條條管理向塊塊管理轉(zhuǎn)變，即派駐機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上接受上級職能部門的指導(dǎo)，但其日常管理則以試點(diǎn)鎮(zhèn)為主，其負(fù)責(zé)人的任用、調(diào)整及工作人員調(diào)動，也應(yīng)該得到試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委的書面同意。但這一改革只是擴(kuò)大了試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委書記在派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負(fù)責(zé)人的人事任免中的影響力，而沒有能夠改變實(shí)質(zhì)性的人事權(quán)歸屬。不僅如此，受制于有限的機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政使用自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也較難擴(kuò)大行政編制，或采用較為靈活的人員聘用方式增加雇員數(shù)量。總的來說，由于條條管理難以實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)化為塊塊管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員編制的自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理結(jié)構(gòu)始終未有實(shí)質(zhì)性的變化，難以承擔(dān)作為一級政府的完備功能。

在治理結(jié)構(gòu)難有突破的情況下，浙江省開始采用給予政策優(yōu)惠的方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，即以行政干預(yù)的手段增加了培育鎮(zhèn)的可用資源。針對城市化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際需要，浙江省有傾向性地向中心鎮(zhèn)和小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)配置了更多土地資源、財(cái)政資金和金融資源。為了盡可能保證資源配置的效率，浙江省也相應(yīng)構(gòu)建了準(zhǔn)市場化的競爭機(jī)制，建立了考核激勵(lì)為基礎(chǔ)的退出機(jī)制。

第一，通過多種途徑擴(kuò)大中心鎮(zhèn)、小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)可用的城鎮(zhèn)建設(shè)用地來源。早在2007年，浙江省就鼓勵(lì)中心鎮(zhèn)“向國家有關(guān)部委申報(bào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)”①城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤是指地方政府可以通過農(nóng)村土地整治等方式減少村集體建設(shè)用地，相應(yīng)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的做法。在實(shí)踐中，這是地方政府在約束條件下擴(kuò)大城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍、增加工業(yè)用地來源的重要途徑。在全國層面，國土資源部于2008年才正式發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》(國土資發(fā)〔2008〕138號)，在全國范圍內(nèi)正式允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤。，在政策上給予了中心鎮(zhèn)更大的靈活空間。不過，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的空間有限。為此，浙江省在2010年進(jìn)一步要求為中心鎮(zhèn)“安排一定的土地啟動指標(biāo)”，甚至允許“適度調(diào)整(小城市培育)試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，拓展發(fā)展空間”。同時(shí)，浙江省也要求地級市和縣級政府給予這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多支持，即“建立試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)用地支持保障制度，各地在省下達(dá)的年度城鎮(zhèn)建設(shè)用地切塊指標(biāo)中優(yōu)先予以安排”。

第二，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)、小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的可用財(cái)政資金和金融資源。為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的資金用于城鎮(zhèn)化所必須的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入，浙江省調(diào)整了縣鄉(xiāng)財(cái)政的分成比例。在2010年加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)發(fā)展的文件中，浙江省要求“實(shí)現(xiàn)財(cái)力適度向中心鎮(zhèn)傾斜”，同時(shí)也鼓勵(lì)“中心鎮(zhèn)土地出讓金凈收益留成部分返還用于中心鎮(zhèn)建設(shè)”。相比之下，小城市不僅享有了更高的財(cái)政分成比例，也被允許“建立試點(diǎn)鎮(zhèn)政策傾斜、設(shè)有金庫的一級財(cái)政體制”，即超越了鄉(xiāng)財(cái)縣管的傳統(tǒng)體制。但在實(shí)踐中，不少小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)都表示，他們并沒有真正建立一級財(cái)政體制，只是增加了可支配的財(cái)政資源，仍然延續(xù)了鄉(xiāng)財(cái)縣管的傳統(tǒng)做法，因而并未實(shí)質(zhì)性地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)。當(dāng)然，小城市培育鎮(zhèn)最重要的資金來源是專項(xiàng)資金。如某小城市培育鎮(zhèn)一年的一般預(yù)算收入大約在1千萬～2千萬元，但專用基金收入達(dá)到了4億元。在實(shí)踐中，浙江省要求“省級有關(guān)部門要整合各類專項(xiàng)資金，合力支持培育中心鎮(zhèn)”，并提出了中心鎮(zhèn)“千億產(chǎn)業(yè)集聚提升”和“千億公共設(shè)施建設(shè)”工程項(xiàng)目。同時(shí)，浙江省安排了每年10億元的小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)專項(xiàng)資金，專門用于支持試點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等的發(fā)展。此外，浙江省也安排了金融機(jī)構(gòu)到試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，支持試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司等，進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需金融資本的來源。

第三，構(gòu)建準(zhǔn)市場化競爭機(jī)制，提高政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的政策理性。省級政府以“擴(kuò)權(quán)予利”方式選擇性培育中心鎮(zhèn)、小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的做法，既使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)做法較難復(fù)制擴(kuò)散，也迫使省級政府必須建立一個(gè)準(zhǔn)市場化的競爭機(jī)制，以保證資金等要素資源投入的使用效率。在實(shí)踐中，浙江省明確列出中心鎮(zhèn)、小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的政策目標(biāo)，也專門成立了“中心鎮(zhèn)發(fā)展改革和小城市培育試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組”，每年考核各小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的績效表現(xiàn)，并在媒體上公開發(fā)布考核優(yōu)秀、良好和達(dá)標(biāo)的名單，激勵(lì)中心鎮(zhèn)、小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)改善治理績效。一是明確中心鎮(zhèn)、小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的政策目標(biāo)。與“選擇性培育”邏輯相對應(yīng)，浙江省對中心鎮(zhèn)、小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)等提出了差異化的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)。對比浙江省關(guān)于中心鎮(zhèn)培育、小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)培育的兩個(gè)文件，在城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面浙江省對小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的要求顯然高于對中心鎮(zhèn)的要求。二是建立中心鎮(zhèn)、小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)等的考核指標(biāo)體系。在考核中，浙江省為了推動小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)積極履職，不僅把經(jīng)濟(jì)實(shí)力、內(nèi)涵提升、生活品質(zhì)等城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)的結(jié)果指標(biāo)納入了考評，也把體制創(chuàng)新、扶持力度等過程性指標(biāo)納入了考核。浙江省特別注重考核公共財(cái)政投入支持小城市建設(shè)的杠桿效應(yīng)，即公共財(cái)政專項(xiàng)資金投入撬動了多少地方配套財(cái)政資金和社會投入，以此評估小城市在招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場競爭力。同時(shí)，浙江省也把財(cái)政資金的使用與考核結(jié)果關(guān)聯(lián)了起來，連續(xù)兩年考核不合格的試點(diǎn)鎮(zhèn)將被取消試點(diǎn)資格。

通過建立更具市場競爭力導(dǎo)向的評估和獎(jiǎng)懲機(jī)制，浙江省在選擇性培育中心鎮(zhèn)、小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的過程中盡可能地促進(jìn)了政府有形之手和市場無形之手的結(jié)合，也激勵(lì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好推進(jìn)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚。從實(shí)踐來看，“擴(kuò)權(quán)予利”的培育政策促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的地方發(fā)展型政府行為模式，在較短時(shí)間之內(nèi)提高了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府推動產(chǎn)業(yè)集聚與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理能力。

5 結(jié)論與討論

城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)改變了中國不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力的新要求。不過，在梯度分權(quán)的行政體制內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力、要素資源和機(jī)構(gòu)編制都受到了較大制約。在不具備自主權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以自下而上地完成調(diào)適與成長的新目標(biāo)。如何破解這一難題?以浙江省為研究對象，本文指出“選擇性培育”是當(dāng)前時(shí)期高層級政府改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制的突出特點(diǎn)?！斑x擇性培育”區(qū)別于“擴(kuò)權(quán)讓利”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等旨在擴(kuò)大地方政府自主權(quán)的行政體制改革策略，它是指高層級政府在改革中并未一視同仁地為所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造同等的治理能力提升環(huán)境，也未能真正破除體制約束，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政、財(cái)政和機(jī)構(gòu)編制等方面的更大自主權(quán)。在“選擇性培育”這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制的改革策略中，高層級政府有重點(diǎn)、分層次地賦予了部分中心鎮(zhèn)和小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)更大的行政權(quán)力、更多的資源支持。權(quán)力下放是一種制度安排，可以復(fù)制擴(kuò)散;要素資源則涉及有限資源的配置，只能競爭性地使用。在這一意義上，選擇性培育是擴(kuò)權(quán)予利的前提條件，而擴(kuò)權(quán)予利則是選擇性培育的具體表現(xiàn)，兩者是相輔相成的匹配關(guān)系。也正是在這一意義上，學(xué)界更傾向于將“選擇性培育”這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革概括為“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革”，以突出其有限的覆蓋面。

以“選擇性培育”的方式提高部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)限與治理能力是改革開放后政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化模式在行政體制改革中的又一表現(xiàn)形態(tài)。從宏觀層面來看，“中心鎮(zhèn)”和“小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)”的選擇、確認(rèn)與發(fā)展是市場與政府共同作用的結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革中，省級政府盡管也會尊重市場在資源配置中的基礎(chǔ)性、決定性作用，即選擇那些經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)相對出色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為培育對象，但政府有形之手確實(shí)干預(yù)了城鎮(zhèn)化的自然演進(jìn)。一方面，政府在選擇性培育中有意引導(dǎo)了城鎮(zhèn)空間布局，為相對欠發(fā)達(dá)的縣提供了更好的發(fā)展條件。另一方面，浙江省面向中心鎮(zhèn)、小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的權(quán)力下放和資源下沉也為這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展增添了新優(yōu)勢。當(dāng)然，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化不同于政府計(jì)劃的城鎮(zhèn)化。在培育中心鎮(zhèn)、小城市的過程中，浙江省建立了準(zhǔn)市場化的競爭機(jī)制，重視及時(shí)淘汰那些績效表現(xiàn)不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一準(zhǔn)市場化的競爭機(jī)制不僅在小城市培育試點(diǎn)政策中有所體現(xiàn)，在浙江省推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中表現(xiàn)得更為明顯。總的來說，浙江省政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化應(yīng)被視為無形市場與有為政府的結(jié)合。

特別需要指出的是，浙江省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革中主要涉及權(quán)力下放、資源下沉，但未能重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級獨(dú)立財(cái)政，也未能從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事編制，而這些恰恰是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權(quán)的關(guān)鍵所在。與治理能力相比，自主權(quán)強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)具備自下而上、因地制宜地調(diào)整自身組織架構(gòu)、人事安排和財(cái)政支出方式從而更好適應(yīng)外部環(huán)境變化的能力。浙江省中心鎮(zhèn)、小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的案例研究表明，現(xiàn)有行政體制改革可以及時(shí)回應(yīng)新型城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的新要求，但這種回應(yīng)是以高層級政府主動介入來調(diào)整部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力、資源配置而實(shí)現(xiàn)的。而且，這一改革主要提高的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。在改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然無法突破自身組織架構(gòu)和行政體制的外在約束，因而依舊缺乏作出主動回應(yīng)的能力。換言之，以“選擇性培育”為特點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革提高了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的治理能力，但未能突破行政體制的制度性約束，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)。

如同任何新生事物一樣，尚處于早期階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革仍有限度是正?，F(xiàn)象。但以更好完善基層政府功能、激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動力為目標(biāo)，現(xiàn)有行政體制改革仍需回應(yīng)如何賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權(quán)的問題。《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確指出，要“突出不同層級職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”，這一思路為當(dāng)前時(shí)期高層級政府如何賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權(quán)提供了新的突破口。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的關(guān)鍵制約，結(jié)合基層治理實(shí)際，高層級政府可以從權(quán)力與責(zé)任兩個(gè)方面同時(shí)著手，優(yōu)化甚至超越現(xiàn)有選擇性培育的行政體制改革策略。

第一，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)為著眼點(diǎn)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制的重點(diǎn)應(yīng)在于擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政權(quán)和機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)，以使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠及時(shí)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制，通過優(yōu)化自身的治理結(jié)構(gòu)來完善政府功能、提升治理能力。一是擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)。財(cái)政自主權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提高治理能力的基礎(chǔ)。通過重新建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的獨(dú)立財(cái)政賬戶，財(cái)政自主權(quán)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力能夠與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展同步推進(jìn)，由此不僅可以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際可支配的財(cái)政資源，也可以使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府靈活支配資金，將優(yōu)先財(cái)政配置到更符合可持續(xù)城市化發(fā)展的領(lǐng)域。二是靈活設(shè)置機(jī)構(gòu)和調(diào)整人事編制的自主權(quán)。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城市化進(jìn)程中的實(shí)際治理需要，高層級政府應(yīng)當(dāng)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適當(dāng)擴(kuò)大機(jī)構(gòu)規(guī)模，并開展諸如政府雇員等更為靈活的聘任方式來完善政府功能。相比以行政干預(yù)資源配置為主要內(nèi)容的“選擇性培育”策略，這一以制度變革為主要內(nèi)容的“自主權(quán)擴(kuò)張”策略，不僅可以更加廣泛地運(yùn)用于更大范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制變革，更可以使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀趨勢，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力與城市化進(jìn)程、政府可支配資源與機(jī)構(gòu)規(guī)模共同成長的內(nèi)生型發(fā)展模式。在微觀上，它有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為明智地使用財(cái)政資金，超越“地方發(fā)展型政府”的傳統(tǒng)行為模式，更為充分地履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)、社會治理中的應(yīng)有職能，更好推進(jìn)當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化健康發(fā)展。在宏觀上，它也能夠超越“有規(guī)劃的城鎮(zhèn)化”模式，更加充分地發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的決定性作用。

第二，為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更負(fù)責(zé)任地用好自主權(quán)，高層級政府也需要加強(qiáng)橫向問責(zé)和縱向問責(zé)，規(guī)范、引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分履職，切實(shí)提高治理能力?！皺?quán)力越大，責(zé)任越大”，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權(quán)，內(nèi)在地要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)更多責(zé)任。從橫向問責(zé)來看，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權(quán)的前提是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要更加重視因地制宜、因時(shí)制宜地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也需要及時(shí)識別、回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用裥枨螅峁└哔|(zhì)量的公共服務(wù)。這就要求高層級黨委政府不僅要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體制變革，也要重視建立“以人民為中心”的公共治理體制機(jī)制。在實(shí)踐中，它既包括突出人大、政協(xié)等在地方性公共事務(wù)中的作用，也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政過程中堅(jiān)持需求導(dǎo)向，加強(qiáng)對當(dāng)?shù)鼐用裨V求的回應(yīng)性。從縱向問責(zé)來看，高層級政府也要確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法依規(guī)履職。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權(quán)旨在凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為地方治理主持者的角色，但并不意味著消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為法律法規(guī)與高層級黨委政府下達(dá)的公共政策的執(zhí)行者角色。也正因此，高層級政府仍然需要加強(qiáng)縱向問責(zé)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法依規(guī)履職。在實(shí)踐中，高層級政府除了運(yùn)用督查等傳統(tǒng)政策工具，也可以借助技術(shù)力量做好政策監(jiān)測，以相對較低的成本系統(tǒng)搜集鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職情況，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)提高治理能力。