《政府采購法》實施問題與對策建議

王叢虎，陳 鵬

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

政府采購制度是現(xiàn)代財政制度的重要治理工具之一，在國家治理體系中具有重要地位，因此受到各國政府的高度重視。近年來，特別是黨的十九大以來，中國的國情發(fā)生了巨大變化?！墩少彿ā冯m然出臺了《實施細則》，但《政府采購法》規(guī)定的許多內(nèi)容與當下的實際環(huán)境已出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，在法律實施過程中也出現(xiàn)了很多問題。這些問題直接影響著我國政府采購法的實施與政策效果的實現(xiàn)。因此，需要對《政府采購法》實施過程中產(chǎn)生的問題以及相應的對策展開研究。

一、法律實施與《政府采購法》實施界定

（一）法律實施的內(nèi)涵與外延

法律實施，直接的理解就是指法律實施主體將已有的法律文本在現(xiàn)實活動中付諸實踐用以調(diào)整社會關(guān)系的過程。有學者辨析了法律運行、法律實施、法律執(zhí)行的關(guān)系，指出法律運行包含了法律制定和法律實施的全過程，屬于法律實施的上位概念，而法律執(zhí)行僅指行政機關(guān)的執(zhí)法行為，屬于法律實施的下位概念[1]。從國家的視角來看，法律制定和法律實施共同構(gòu)成了法治建設(shè)的主要內(nèi)容。法律制定是生成適應社會現(xiàn)實環(huán)境的法律的過程，解決了法律從無到有的問題，是實現(xiàn)法治的前提條件；法律實施是對現(xiàn)行法律進行實踐的過程，完成了法律從文本到實踐的工作，是使法律產(chǎn)生效力的必經(jīng)之路。良好的立法和嚴格的施法是實現(xiàn)法治的兩個重要條件，依法治國的十六字方針是“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，其中“科學立法”解決的是法律制定的問題，“嚴格執(zhí)法、公正司法”解決的是法律實施的問題。作為與立法同樣重要的法律實施，一直以來都是法學界關(guān)注的重點內(nèi)容。

學術(shù)界普遍認為法律實施問題涉及多個方面的內(nèi)容，包括法律實施的主體、法律實施的方式、法律實施的具體形式、法律實施的效果和問題等。關(guān)于法律實施的主體，傳統(tǒng)研究主要集中在國家機關(guān)的層面，當下一些學者進行了更加寬泛的界定，將社會組織、公民等法律受眾都納入了法律實施的主體范疇。從國家角度講，法律實施是指國家機關(guān)及其公職人員把法律一般規(guī)范應用到現(xiàn)實具體情況中的過程；從法律受眾的角度講，法律實施是社會組織和公民自覺遵守法律規(guī)范，從而實現(xiàn)法律規(guī)范效力的過程。這一分類方式使法律實施的主體既包含了國家機關(guān)也包含了私人組織和普通公民，擴大了傳統(tǒng)意義上法律實施的概念。在這種情況下，對法律實施的方式和具體形式的分類也將公民群體納入了考慮范疇。法律實施的方式包含了法的遵守、法的執(zhí)行、法的適用和法律監(jiān)督四個方面的內(nèi)容[2]，其中法的遵守主要是指法律受眾自覺遵守法律規(guī)范的要求，維護法律的權(quán)威和效力；法的執(zhí)行是指執(zhí)法機關(guān)將現(xiàn)行法律嚴格落實到實踐中的行為；法的適用是指司法機關(guān)在具體案件的審判過程中選擇適用哪些法律的過程；法律監(jiān)督是指國家機關(guān)和全體社會成員對法律活動的監(jiān)督的過程，是法律正確實施的保障。法律實施的具體形式可分為依靠國家強制力的“硬實施”和采用非暴力手段促成公民守法行為的“軟實施”[3]。法律實施的目的在于使現(xiàn)行法律規(guī)范成功引導受眾的行為和調(diào)整社會關(guān)系，法律實施的效果及其相關(guān)問題也是學術(shù)界關(guān)注的重點。法律實施的效果如何不僅體現(xiàn)在受眾是否按照法律規(guī)范行使權(quán)利和履行義務，還取決于立法者追求的價值是否得以實現(xiàn)。換句話說，實現(xiàn)法律的立法目的和社會價值才是法律實施的最終目標，也是法律實施效果的評價標準。有學者總結(jié)了影響法律實施效果的因素，主要有以下幾個方面：首先，執(zhí)法者和法律受眾的自身素質(zhì)和守法意識；第二，法律執(zhí)行、適用、監(jiān)督機關(guān)的組織體制是否健全合理；第三，法律本身與法律實施的環(huán)境是否相適應；第四，法律的內(nèi)容和形式是否明確、完整、與其他法律相和諧[4]。

綜上，法學界對于法律實施做了很好的探索，雖尚難以統(tǒng)一，但亦有諸多共識。而隨著我國國家治理現(xiàn)代化的深入推進，我們對于法律實施的界定也應該與時俱進，不應再將其簡單理解為單純依靠國家強制力來推行法律。實際上，法的實施機制正在演變成一種由自愿服從、習慣性服從、社會強制服從和國家強制服從等多種方式共同構(gòu)成的混合結(jié)構(gòu)。同樣，法的效果的優(yōu)化也不再單純以強化國家強制力為前提[5]。為此，本文側(cè)重于從更廣泛的視角來界定法的實施。

（二）《政府采購法》實施的分析維度

基于以上分析，我們更傾向于認為：《政府采購法》的實施是指相關(guān)政府部門、司法機關(guān)和法律受眾對該法的執(zhí)行、適用和遵守，屬于以國家強制力保障的“硬實施”為主的多元主體共同參與的一系列行為過程。本文采用廣義的法律實施概念，擬從國家機關(guān)和法律受眾兩個角度出發(fā)研究《政府采購法》執(zhí)行、適用和遵守過程中的問題及其解決方案，采用實施環(huán)境、實施主體、實施依據(jù)和實施效果四個維度對《政府采購法》實施過程中的問題進行分析，并探索解決這些問題的對策。

1.法律實施的環(huán)境

法律環(huán)境是影響法律內(nèi)容和形式的重要因素，同時也是影響法律實施效果的外在因素?！墩少彿ā返膶嵤┉h(huán)境可以從國內(nèi)外政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、行政環(huán)境、法治環(huán)境四個角度進行考察。政治環(huán)境主要體現(xiàn)在國家治理理念、主要政策方向和國際化進程等方面?！墩少彿ā返膶嵤┦欠裼兄趯崿F(xiàn)國家的政策性要求、是否順應國際化進程是考察其實施效果的重要標準；經(jīng)濟環(huán)境包括國家宏觀經(jīng)濟形勢、相關(guān)財政政策以及與各采購主體直接相關(guān)的財政收支制度等；行政環(huán)境主要指國家行政體制機制現(xiàn)狀及其改革動向，它影響著政府采購主體的地位和職能變化；法治環(huán)境是指我國推進依法治國的情況，對《政府采購法》實施的難易程度有較大影響。我國《政府采購法》在頒布實施之初是符合我國宏觀環(huán)境的要求，但隨著國際國內(nèi)形勢的快速變化，相關(guān)問題則逐漸顯露。

2.法的實施主體

從執(zhí)行主體角度看，《政府采購法》的實施主體是負責監(jiān)管政府采購活動的相關(guān)政府部門，包括地方各級政府的財政部門、審計部門、行政監(jiān)察部門和行業(yè)主管部門等，還包括近年來新成立的綜合監(jiān)管部門，即公共資源交易監(jiān)督管理機關(guān)。從適用主體角度看，《政府采購法》的實施主體是國家司法機關(guān)，由各級司法機關(guān)依據(jù)《政府采購法》處理政府采購中的矛盾和糾紛。從守法主體看，政府采購的主體包括采購人、采購代理機構(gòu)和供應商。采購人是使用財政資金，依法進行政府購買的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織等。采購代理機構(gòu)則包括政府集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)。集中采購機構(gòu)是由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府設(shè)立的非營利事業(yè)法人單位，對于納入集中采購目錄的政府采購項目，受采購人委托進行集中采購業(yè)務。供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。

3.法的實施依據(jù)

《政府采購法》的實施依據(jù)是指法律實施主體在法律實施過程中行使權(quán)利和履行義務的法律依據(jù)。政府采購主體從事采購活動的法律依據(jù)主要包括四類，分別是法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章。法律包括《政府采購法》、《招標投標法》、《合同法》等法律；行政法規(guī)是指國務院頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》、《招標投標法實施條例》等法規(guī)；部門規(guī)章是指財政部、發(fā)改委等中央部委發(fā)布的規(guī)范性文件；地方性法規(guī)、規(guī)章是指具有立法權(quán)的人民代表大會、人民政府根據(jù)本地情況發(fā)布的地方性法規(guī)和規(guī)章。這四類法律依據(jù)中法律的地位是最高的，也是處理政府采購糾紛最常用的，法律文本的瑕疵與法律之間的沖突會直接導致政府采購主體的權(quán)益得不到有效保護，相關(guān)主體之間“依法”產(chǎn)生沖突，增加了行政機關(guān)和司法機關(guān)的負擔。鑒于法律在《政府采購法》實施過程中首當其沖的重要性，本文選擇僅從法律層面探討《政府采購法》的實施依據(jù)的問題，并提出相應的對策。

4.法的實施效果

《政府采購法》的實施效果評價可以分為三個方面討論，一是《政府采購法》實施后是否產(chǎn)生了法律實效，即《政府采購法》在實際活動中是否得到了相關(guān)法律實施主體的遵守和執(zhí)行，其程度是什么樣的；二是《政府采購法》的法律效果如何，即其立法目標和追求的價值是否已經(jīng)達到；三是《政府采購法》的法律效益如何，即該法律實施之后政府采購領(lǐng)域的問題在多大程度上得到了解決、該法律的實施給社會帶來了哪些好處等。法律實效是最淺層的實施效果，其要求僅限于法律文本得到遵守，屬于程序上的要求；法律效果在法律實效的基礎(chǔ)上提高了一個層次，不僅要求法律文本被嚴格執(zhí)行，更要求法律執(zhí)行后達到立法目標，即《政府采購法》第一條要求的規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、保護政府采購當事人的合法權(quán)益、促進廉政建設(shè)等；法律效益是法律效果延伸，主要關(guān)注達到立法目標的程度如何、耗費的成本多少、實現(xiàn)的社會功能和社會效果如何等。

二、《政府采購法》實施的問題分析

根據(jù)法律實施問題的分析框架，以下則分別從實施環(huán)境、實施主體、實施依據(jù)和實施效果四個維度分析《政府采購法》實施的情況。

（一）實施環(huán)境的問題

21世紀初期制定的《政府采購法》是符合我國當時的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、行政體制環(huán)境和法治環(huán)境的。因此，在法律實施的最初階段獲得了極大支持，使《政府采購法》在形式上和內(nèi)容上取得了很好效果。但是，隨著實施環(huán)境的變遷，《政府采購法》對一些現(xiàn)實問題的調(diào)整顯得有些力不從心。

1.政治環(huán)境的變化

2017年10月，黨的十九大報告首次提出了中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。而上個世紀末、21世紀初制定并頒布的《政府采購法》顯然已經(jīng)不能適應已經(jīng)發(fā)生了巨大變化的新時代。經(jīng)過了近20年的發(fā)展，我們總體上實現(xiàn)了小康。社會各界不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。這些都需要對現(xiàn)行的《政府采購法》內(nèi)容進行調(diào)整。除此之外，現(xiàn)行的《政府采購法》還不能完全適應國際環(huán)境。隨著我國市場化和國際化程度逐漸加強，我國《政府采購法》的功能也不斷擴大，不僅國內(nèi)的采購當事人受到本法約束，國際供應商進入我國政府采購市場也必須遵守本法。在這種情況下，《政府采購法》的具體內(nèi)容應當向WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）對接，以保證中國政府采購市場與國際接軌。目前，中國還沒有加入GPA，這些無疑阻礙了中國政府采購市場的國際化進程。

2.經(jīng)濟環(huán)境的變化

中國社會主義建設(shè)進入新時代，經(jīng)濟發(fā)展理念和環(huán)境都發(fā)生了變化。黨的十八屆五中全會首次提出，要實現(xiàn)“十三五”時期發(fā)展目標，破除發(fā)展難題。我國經(jīng)濟發(fā)展理念和方向是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”。具體而言，創(chuàng)新是動力、協(xié)調(diào)是方法、綠色發(fā)展是方向、開放發(fā)展是戰(zhàn)略、共享發(fā)展是歸宿。顯然，上個世紀末、本世紀伊始制定并頒布的《政府采購法》在這些經(jīng)濟發(fā)展理念和環(huán)境上滯后于當下的時代潮流。尤其是，近年來環(huán)境問題愈發(fā)嚴重，綠色發(fā)展成為全體國民的一致追求，政府也在多個方面加強了環(huán)保工作，打擊破壞換環(huán)境、浪費資源的行為。在這樣的時代背景下，政府采購活動不應再以過去的單一標準來選擇采購產(chǎn)品和供應商，更應該加入“綠色環(huán)保、循環(huán)利用”等新的采購標準，引領(lǐng)國家資源使用的轉(zhuǎn)型升級，推動國家經(jīng)濟走上綠色發(fā)展的道路。除此之外，現(xiàn)行的《政府采購法》還缺乏對電子采購、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟興起的回應。大力開展電子采購、助推共享經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)成為政府采購面臨的全新環(huán)境?！墩少彿ā窇搶Υ俗龀鲈敿氁?guī)定。

3.行政體制環(huán)境的變化

開啟于2002年浙江紹興的公共資源交易平臺整合運動，已經(jīng)經(jīng)歷了十多年的演進。當下，原本依據(jù)《政府采購法》建立起來的政府集中采購體制機制，隨著全國公共資源交易平臺整合的發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了很大變化?！墩少彿ā返?3條規(guī)定的“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責”在安徽合肥等已經(jīng)發(fā)生了根本性改變[6]。而《政府采購法》第16條規(guī)定的“集中采購機構(gòu)為采購代理機構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)。集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜”情況，在全國大部分地區(qū)也已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，而且絕大部分地區(qū)集中采購機構(gòu)已經(jīng)被并入到了公共資源交易中心。不難看出，政府采購的具體管理體制和運行機制都已發(fā)生了很大變化，《政府采購法》需要對此作出回應。

4.法治環(huán)境的變化

黨的十八大以來，我國提出了要開創(chuàng)法治國家、法治政府、法治社會的一體建設(shè)的新局面。2014年10月，黨的十八屆四中全會又通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。為此，我國新時代確立了全面依法治國的戰(zhàn)略地位，全面依法治國也納入到了中國特色社會主義的“十四個堅持”基本方略之中。隨著行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核等新制度全面推行，我國的法治環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，這也對我國法治建設(shè)提出了更高更新的要求。《政府采購法》及其相應法律體系作為整個國家法治體系的重要組成部分，應該做出積極回應[7]。

（二）實施主體的問題

《政府采購法》自實施之日起就存在對實施主體界定的爭議，經(jīng)過十幾年的法律實施，法律實施主體的問題主要體現(xiàn)在四個方面。第一，采購人的范圍界定過于狹窄?！墩少彿ā返?條規(guī)定，政府采購的主體是國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用的采購資金是財政性資金。隨著中國在世界舞臺上地位的提升和融入國際環(huán)境速度的加快，僅以狹義財政性資金來約束采購主體已難以適應形勢。尤其是國際通行的國有企業(yè)被視為政府采購主體的做法，對于我國當下實施的《政府采購法》將國有企業(yè)排除在外的做法是一個不小的挑戰(zhàn)。第二，政府采購監(jiān)管主體的權(quán)責設(shè)置難以適應變化了的現(xiàn)實?！墩少彿ā芬?guī)定政府采購活動的監(jiān)管主體是各級政府的財政部門和其他有監(jiān)督權(quán)力的部門，包括行業(yè)主管部門、審計部門和行政監(jiān)察部門等，這些部門有權(quán)針對政府采購主體的違法行為進行執(zhí)法。然而，一方面是財政部門的權(quán)力過于集中。在政府采購的規(guī)則制定、預算審批、采購過程、投訴受理等環(huán)節(jié)均發(fā)揮領(lǐng)導作用，既不利于財政部門聚焦監(jiān)管活動，也容易因無人制約財政部門而導致壟斷性腐?。涣硪环矫媸恰墩少彿ā穼ω斦块T的授權(quán)是清晰的，對其他監(jiān)管部門的權(quán)責規(guī)定較為模糊，使政府采購監(jiān)管主體之間不易形成監(jiān)管合力，導致長期以來監(jiān)管效率低下，政府采購腐敗案件頻發(fā)，資金浪費情況嚴重[8]。第三，現(xiàn)實中出現(xiàn)了新的監(jiān)管主體。隨著近年來各地公共資源交易中心及其綜合監(jiān)管機構(gòu)的成立，政府采購活動已被融入公共資源交易活動中，并在統(tǒng)一的平臺進行交易，監(jiān)管工作也隨之進行了整合。不少地方通過法規(guī)授權(quán)，使得公共資源交易管理局與行政監(jiān)督部門合作進行“綜合監(jiān)管”；也有一些地方委托公共資源交易管理綜合部門對政府采購活動進行“統(tǒng)一監(jiān)管”。這樣的變化直接挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的“行業(yè)分散監(jiān)管模式”。為此，《政府采購法》需要對新出現(xiàn)的監(jiān)管主體改革作出回應。第四，政府采購代理機構(gòu)與采購人合謀?！墩少彿ā芬?guī)定集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)為政府采購代理機構(gòu)，根據(jù)采購人的委托執(zhí)行政府采購任務。隨著政府采購代理機構(gòu)資質(zhì)許可的取消，社會代理機構(gòu)迅速增加，出現(xiàn)了社會代理機構(gòu)魚目混珠的現(xiàn)狀。而實踐中，采購代理機構(gòu)的業(yè)務范圍涵蓋了政府采購活動的全過程，政府采購需求編寫、制定采購文件、組織實施評審、合同簽訂以及合同履行都是采購代理機構(gòu)承攬的業(yè)務范圍。代理、交易業(yè)務集于一身的采購代理機構(gòu)擁有了大量與供應商合謀的機會?，F(xiàn)實中也出現(xiàn)了采購代理機構(gòu)無條件服從采購人、串通或內(nèi)定中標人的現(xiàn)象。顯然，這不利于建立廉潔公正、公開透明的政府采購環(huán)境[9]。

（三）實施依據(jù)的問題

《政府采購法》實施依據(jù)的問題主要有三個方面，一是《政府采購法》與《招標投標法》的沖突，二是《政府采購法》與《合同法》的沖突，三是《政府采購法》自身條款的不足之處。《政府采購法》與《招標投標法》最明顯的沖突表現(xiàn)在對招投標工作管轄權(quán)的爭議，《招標投標法》規(guī)定我國所有招投標活動都適用《招標投標法》，意味著政府采購貨物、工程和服務都必須遵守《招標投標法》的程序；但是《政府采購法》僅規(guī)定政府采購工程適用于《招標投標法》，言下之意貨物和服務的招投標程序不適用《招標投標法》，這讓《招標投標法》的效力產(chǎn)生動搖。此外，在投標人資格、投標人數(shù)量底線、非公開招標的審批機關(guān)、監(jiān)管主體等方面，《政府采購法》和《招標投標法》也存在嚴重的矛盾[10]?！墩少彿ā吩试S自然人作為供應商參與投標，而《招標投標法》僅允許個人參與科研項目的投標活動；《政府采購法》規(guī)定如果符合專業(yè)條件或?qū)φ袠宋募龀鰧嵸|(zhì)性響應的供應商不足三家則廢標，《招標投標法》規(guī)定只要投標人達到三家以上就也可以確定中標人；《政府采購法》規(guī)定采用非公開招標的采購方式需要獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準，即財政部門的批準；《招標投標法》規(guī)定不宜進行公開招標的項目，經(jīng)國務院發(fā)展計劃部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準可以進行邀請招標，排除了財政部門對非公開招標的審批權(quán)[11]。這些沖突導致政府采購各方當事人“依法打架”，不利于政府采購活動的穩(wěn)定開展，同時加大了司法機關(guān)處理爭議問題的難度?！墩少彿ā放c《合同法》的沖突體現(xiàn)在政府采購合同的性質(zhì)上，《政府采購法》第43條規(guī)定“政府采購合同適用合同法“，說明政府采購合同屬于民事合同的范疇；但是政府采購主體的權(quán)利在采購活動中受到嚴格的限制，采購人不能像普通采購一樣按照自己的意志選擇供應商，也不能隨意向集中采購機構(gòu)提出自己的主張，集中采購機構(gòu)必須嚴格依法采購，接受監(jiān)管部門的考核監(jiān)督，此外《政府采購法》還授予了政府采購主體因維護公共利益的需要單方面變更、中止或者終止合同的權(quán)利。從這些特征可以看出政府采購合同不同于一般的民事合同，它同時適用《合同法》與《政府采購法》，且《政府采購法》具有優(yōu)先地位?！墩少彿ā纷陨項l款也存在一定的缺陷，如救濟程序要求“質(zhì)疑前置”，先向采購人書面質(zhì)疑然后才能投訴，耗費供應商大量精力卻起不到救濟的作用，反而延誤進入司法程序的時間[12]。

（四）實施效果的問題

《政府采購法》的實施效果可以從法律效果和法律效益兩方面進行考察。從法律效果的角度講，《政府采購法》的實施效果不顯著，并沒有達到立法預期。第一，注重程序正當忽略實質(zhì)正義，無法遏制腐敗行為。政府采購主體大多局限于遵守法律條文開展采購活動，使法律實施淪為“走程序”，鉆法律漏洞的行為層出不窮、形式多樣，“低價中標”、“奢華采購”等情況多有發(fā)生?！墩少彿ā返牧⒎_突和自身缺陷更為腐敗行為提供了方便。一方面采購人利用自身地位對集采機構(gòu)和社會代理機構(gòu)的工作橫加干涉、暗中指定供應商、隨意變更政府采購合同；另一方面集采機構(gòu)、社會代理機構(gòu)與供應商存在合謀、圍標串標現(xiàn)象。這些行為破壞了公平競爭的采購環(huán)境，使《政府采購法》規(guī)范政府采購行為和預防腐敗的目標難以實現(xiàn)。第二，“物有所值”帶來功利主義，忽略更高的價值追求。《政府采購法》規(guī)定要扶持中小企業(yè)和促進落后貧困地區(qū)發(fā)展、注重保護環(huán)境，但由于缺乏實施細則而難以實現(xiàn)。第三，政府采購活動中地方保護主義嚴重，公平開放的采購環(huán)境沒有建立起來。各地區(qū)的政府借政府采購市場準入審查的機會設(shè)置“門檻”，限制其他地區(qū)供應商進入本地政府采購市場，不利于政府采購市場的規(guī)?；ㄔO(shè)，更容易滋生權(quán)錢交易等腐敗行為。因此，《政府采購法》的實施效果需要改進的空間依然很大。

從法律效益的角度講，《政府采購法》的實施效益總體不顯著。在經(jīng)濟效益方面，《政府采購法》對提高財政資金使用效率產(chǎn)生了一定的作用，但是規(guī)?；恼少徥袌鲞€有待建設(shè)，繼續(xù)提高經(jīng)濟效益需要進一步規(guī)范政府采購行為；在社會效益方面，《政府采購法》扶持中小企業(yè)和落后地區(qū)的作用沒有發(fā)揮出來，對自然資源和環(huán)境的保護也沒有明顯的幫助，大部分社會成員在《政府采購法》的實施過程中效益獲得感并不強烈?？傮w而言，《政府采購法》在程序上取得了法律實效，但是要達到立法目標和取得社會效益，依然任重道遠。

三、《政府采購法》實施的對策建議

為了推進政府采購活動的規(guī)范化和法治化，使《政府采購法》發(fā)揮應有的作用，需要針對其實施環(huán)境、實施主體、實施依據(jù)和實施效果四個維度出現(xiàn)的問題進行全方位的法律調(diào)整。

（一）根據(jù)環(huán)境變化擴充法律內(nèi)容

隨著十幾年來國內(nèi)外環(huán)境的變遷，《政府采購法》的實施環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，《政府采購法》立法之初對中國現(xiàn)實環(huán)境及其變遷的考慮多有不足，很多條款存在漏洞、原則過于寬泛，操作性不強，必須針對現(xiàn)實環(huán)境出現(xiàn)的問題對法律文本進行修正，使《政府采購法》與實施環(huán)境相適應。第一，《政府采購法》對采購資金范圍的規(guī)定應該擴大?，F(xiàn)行法律規(guī)定政府采購資金是財政性資金，使地方政府機關(guān)及事業(yè)單位使用自收自支的資金和債務收入的采購活動脫離了監(jiān)管范圍，不利于政府采購活動的公開透明和政府的廉政建設(shè)。因此，根據(jù)政府機關(guān)、事業(yè)單位的公共部門屬性和維護公共利益的職能，政府采購資金范圍應該擴大為“公共資金”，任何使用公共資金的政府采購活動都應該接受《政府采購法》的管轄。第二，推動《政府采購法》與WTO《政府采購協(xié)議》相銜接。《政府采購法》應該借鑒《政府采購協(xié)議》的規(guī)定完善我國政府采購制度，建立獨立的投訴受理機構(gòu)、增加“非歧視原則”、知識產(chǎn)權(quán)和專業(yè)技術(shù)等內(nèi)容，提高我國政府采購市場的開放性與透明度，向國際展示中國經(jīng)濟的市場化程度。第三，細化模糊性條款，增強可操作性?！墩少彿ā窇訌姯h(huán)境保護、扶持中小企業(yè)和落后地區(qū)實施功能。對模糊性條款進行細化是提高可操作性的最佳途徑，如制定綠色采購標準和清單、鼓勵采購環(huán)保型產(chǎn)品、要求各地區(qū)每年中標供應商中一定比例來源于中小企業(yè)和落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)、為貧困地區(qū)產(chǎn)品預留采購份額等。第四，增加電子采購的內(nèi)容?！墩少彿ā穼﹄娮硬少彽囊?guī)定是空白的，但是隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的應用和歐美發(fā)達國家的示范，電子采購在不久的將來必將憑借其透明、便捷、高效的優(yōu)勢成為我國政府采購的重要形式。因此現(xiàn)實中需要研究電子采購的問題，彌補《政府采購法》電子采購內(nèi)容的空白，推動構(gòu)建電子化政府采購制度。第五，完善保護本國產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容。開放我國的政府采購市場需要循序漸進，不能一蹴而就，《政府采購法》在與《政府采購協(xié)議》銜接的同時，需要對《政府采購協(xié)議》的適用范圍進行清晰界定，避免外國供應商涌入我國政府采購市場沖擊本國產(chǎn)業(yè)；另外可以設(shè)置相對較高的采購門檻價，為本國產(chǎn)業(yè)留下足夠獨立的競爭空間，將國內(nèi)的專利技術(shù)標準納入政府采購標準，以此提高本國產(chǎn)業(yè)在政府采購中的競爭力等[13]。

（二）厘清實施主體的范圍與權(quán)責

《政府采購法》對實施主體規(guī)定的缺陷和不足使法律實施不能與現(xiàn)實情況完全契合，這是造成政府采購資金使用效率低下、權(quán)責不明、監(jiān)管缺位的重要原因，《政府采購法》應該針對各實施主體出現(xiàn)的問題進行相應的調(diào)整。第一，擴大政府采購主體的范圍，將國有企業(yè)納入政府采購主體。政府采購的最終目的是維護國家利益和社會公共利益，所以應該按照采購資金的性質(zhì)來劃定政府采購主體的范圍。國有企業(yè)是自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體，但是其使用財政撥款從事采購活動就應該屬于政府采購的范疇，所以可以將使用財政性資金從事采購活動的國有企業(yè)納入政府采購主體的范圍，接受《政府采購法》的管轄。第二，明確監(jiān)管主體責任，構(gòu)建權(quán)責清晰的監(jiān)管體系。按照事前、事中和事后劃分監(jiān)管范圍，事前監(jiān)管是對采購需求和預算的監(jiān)管，應由財政部門負責；事中監(jiān)管是對采購流程的監(jiān)管，應由行業(yè)主管部門或各地區(qū)新成立的公共資源交易管理局負責；事后監(jiān)管是對采購合同履行、集采機構(gòu)績效的監(jiān)管，應由審計部門、監(jiān)察部門負責。如此劃分監(jiān)管范圍，既可以避免財政部門一家獨大、監(jiān)而不管的情況，又可以消除監(jiān)管責任不清、多頭監(jiān)管的弊端。第三，根據(jù)現(xiàn)實情況，納入新的監(jiān)管主體。《政府采購法》應參考各地公共資源交易管理的各種模式，對不同監(jiān)管模式下的監(jiān)管主體進行法律授權(quán)。如“統(tǒng)一監(jiān)管模式”下的公共資源交易管理局承擔了政府采購活動的整體監(jiān)管職責，其監(jiān)管主體地位應該得到《政府采購法》的確認；對于“綜合監(jiān)管+行業(yè)部門監(jiān)管模式”，應該確定不同監(jiān)管主體的監(jiān)管范圍，避免重復監(jiān)管和缺管缺位。第四，分離代理業(yè)務與交易業(yè)務，發(fā)揮采購人的積極性。由于政府采購代理業(yè)務與交易業(yè)務沒有分離，致使集中采購機構(gòu)承擔了過多的職責，不利于保證政府采購的效率和公平?！墩少彿ā窇摓榧胁少彊C構(gòu)劃定清晰的職責邊界，使之專注于政府采購代理業(yè)務，交易業(yè)務由公共資源交易中心負責，避免集中采購機構(gòu)負擔過重，同時也減少腐敗的可能性，促進廉潔采購；同時需要激發(fā)采購人在制定采購需求、監(jiān)督采購執(zhí)行等方面積極性，使政府采購更好地滿足采購人的需要。

（三）消除實施依據(jù)的沖突和缺陷

《政府采購法》實施依據(jù)不清晰、不全面，與其他法律存在法律適用上的沖突，使采購當事人和司法機關(guān)在法律適用上無所適從，不得不耗費大量精力去解讀和分析法律條文，阻礙了政府采購活動的高效率進行，需要對這些爭議較大的法律條款進行修改。第一，銜接《政府采購法》與《招標投標法》的內(nèi)容，解決兩法沖突問題。處理兩部法律沖突的問題，需要明確兩部法律的交叉重疊之處，《政府采購法》是管理政府采購活動的實體法，《招標投標法》是管理招投標工作的程序法，二者的交叉之處在于政府采購活動的招投標工作[14]。依據(jù)新法優(yōu)先于舊法的法律適用原則，《政府采購法》與《招標投標法》存在沖突的，應優(yōu)先適用《政府采購法》；《政府采購法》有明確規(guī)定的，可以適用《招標投標法》。按照《政府采購法》第4條的規(guī)定，工程采購的相關(guān)問題應適用《招標投標法》，所以《政府采購法》的管轄范圍應該是貨物和服務的采購，后續(xù)的相關(guān)法律條款應該明確這一點；對于投標人資格、投標人數(shù)量底線和非公開招標的審批機關(guān)等問題，屬于貨物和服務采購的適用《政府采購法》，屬于工程采購的適用《招標投標法》。第二，強調(diào)政府采購合同的特殊性質(zhì)，明確《合同法》的適用范圍。政府采購合同適用《合同法》主要是為了保護采購當事人的平等地位，保證合同是基于雙方的自愿而締結(jié)和履行，但《政府采購法》對政府采購合同的部分強制性規(guī)定使其不同于一般民事合同，因此《合同法》是規(guī)制政府采購合同的“一般法”，《政府采購法》是規(guī)制政府采購合同的“特別法”?；谔貏e法優(yōu)于一般法的法律適用原則，在政府采購合同履行不違反國家利益和社會公共利益的情況下，政府采購合同適用于《合同法》，在特殊情況下適用于《政府采購法》；為了防止采購人借公共利益之名損害供應商的利益，《政府采購法》應該對變更、中止和終止政府采購合同的情形進行列舉。第三，梳理《政府采購法》條款，減少法律自身缺陷。一方面，《政府采購法》很多內(nèi)容屬于原則性條款，需要將模糊性規(guī)定具體化，增強法律的可操作性，如鼓勵政府采購環(huán)保節(jié)能產(chǎn)品、扶持中小企業(yè)和落后地區(qū)等條款，均可以進行細化規(guī)定，促進原則性條款的落實；另一方面，在法律程序上需要更加斟酌，消除不利于達成政府采購目標和保護采購當事人權(quán)利的程序，如“質(zhì)疑程序”根據(jù)學界的反響和國際慣例可以取消，直接進入“投訴程序”，加快供應商獲得救濟的速度等。

（四）追求更高水平的實施效果

《政府采購法》要實現(xiàn)其立法目的，就必須在法律實施的過程中追求更高的實施效果，不局限于對法律程序的嚴格執(zhí)行和遵守，而是關(guān)注更高層次的法律效益。第一，嚴格執(zhí)行法律程序，鞏固法律實效。政府采購主體必須嚴格遵守政府采購法規(guī)定的采購程序，監(jiān)管機關(guān)要按照法律要求履行職責，違背法定程序的采購行為要受到嚴厲處罰。只有程序正義得到完全實現(xiàn)，《政府采購法》的權(quán)威才得以樹立和鞏固，才可以進一步實現(xiàn)更高層次的立法目標。第二，超越程序正義，追求實質(zhì)正義。達到實質(zhì)正義是立法的最終目標，程序正義只是實現(xiàn)這一目標的手段，《政府采購法》的實施應該以追求實質(zhì)正義為最終目的。因此有必要對《政府采購法》的立法目標進行價值排序，將維護公共利益定為首要目標，提高財政資金的使用效率應該排在后面。這樣可以避免政府采購主體只算“經(jīng)濟賬”，減少低價中標、地方保護主義以及采購腐敗行為，促進保護環(huán)境、節(jié)約資源、扶持中小企業(yè)和落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)等政策性目標的實現(xiàn)，提高法律實施的公共價值追求。第三，關(guān)注社會反映，提高法律效益。法律效益在于法律實施的收益和成本之比，所謂成本就是法律實施消耗的資源和精力，而收益是指國家和社會因法律實施所獲取的收益。一部良法因獲得社會支持可以達到低成本、高收益的法律效益。因此在《政府采購法》實施過程中，立法機關(guān)必須及時關(guān)注社會現(xiàn)實境況是否因法律實施而改善、改善了多少，并針對出現(xiàn)的問題及時進行法律調(diào)整，降低法律實施的成本，提高法律效益。

《政府采購法》實施是多方因素共同匯聚而成，因此在提出解決問題的對策時必須從多個維度同時切入，考慮《政府采購法》在實施環(huán)境、實施主體、實施依據(jù)和實施效果等方面出現(xiàn)的問題，并針對各方面的問題逐一尋找解決方案。為此，相關(guān)部門應該做好如下幾點：第一，調(diào)整《政府采購法》的相關(guān)內(nèi)容以適應實施環(huán)境；第二，厘清實施主體的范圍和權(quán)責來發(fā)揮政府采購主體的能動性；第三，完善《政府采購法》本身條款，消除與《招標投標法》、《合同法》之間的沖突矛盾，減小法律實施的阻力；第四，明確《政府采購法》的最高立法價值，超越程序正義追求實質(zhì)正義，使法律實施得到社會的廣泛支持?？梢韵嘈?，多維度思考、全方位改善的方式能夠幫助《政府采購法》改變當下實施不佳的局面，在今后獲得更好的實施效果。