加強(qiáng)水利預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

唐世青

（水利部預(yù)算執(zhí)行中心，100053，北京）

為全面貫徹黨中央、國務(wù)院提出的系列治理理念和決策，黨的十八大以來，財政部先后出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》等一系列關(guān)于內(nèi)部控制的制度規(guī)范。相關(guān)政策的出臺，開啟了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)系統(tǒng)工程，極大推動了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作，在提高單位管理水平、防范廉政風(fēng)險、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨等方面發(fā)揮了重要作用。內(nèi)控建設(shè)工作在水利部經(jīng)過幾年的推進(jìn)和實(shí)施，取得了階段性的成績，但還應(yīng)認(rèn)真分析面臨的新形勢、新任務(wù)和新挑戰(zhàn)，根據(jù)水利工作實(shí)際，不斷完善制度，提高單位管理水平。

一、內(nèi)控建設(shè)邁出堅實(shí)步伐

近年水利部在預(yù)算管理、收支管理、政府采購等方面出臺了多項內(nèi)部管理制度，包括《水利部預(yù)算執(zhí)行考核實(shí)施細(xì)則》《水利部預(yù)算項目儲備管理辦法》《水利部預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控暫行辦法》《水利部會議管理辦法》《水利部直屬預(yù)算單位政府采購管理實(shí)施辦法》等。同時《水利行業(yè)廉政風(fēng)險防控手冊 （試行）》對水利行業(yè)各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行了梳理，為水利部直屬預(yù)算單位的內(nèi)部控制建設(shè)提供了內(nèi)部政策支撐。

1.全面內(nèi)控格局初步形成

自2012年財政部正式印發(fā) 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》（以下簡稱“單位內(nèi)控規(guī)范”）以來，內(nèi)控建設(shè)先后經(jīng)歷了2014年全面啟動、2015年出臺指導(dǎo)意見、2017年建立內(nèi)控報告制度并首次開展全國性內(nèi)控報告編報工作等發(fā)展階段，這是一個理論探討與實(shí)踐檢驗(yàn)相結(jié)合的發(fā)展過程，也是我國行政事業(yè)單位內(nèi)控體系從無到有的發(fā)展過程。經(jīng)過幾年的推進(jìn)和建設(shè)，水利部直屬預(yù)算單位已初步形成全面內(nèi)控格局。

（1）內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)覆蓋到基層預(yù)算單位

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》要求，水利部直屬預(yù)算單位都進(jìn)行了內(nèi)部控制評價和打分，上報內(nèi)部控制報告。在推進(jìn)內(nèi)控工作方面各單位立足自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，堅持理論聯(lián)系實(shí)際，積極健全工作機(jī)制，不斷完善內(nèi)控體系。如部分預(yù)算單位堅持 “資金集中管理、會計一級核算”的財務(wù)管理原則，所有財務(wù)收支事項實(shí)行集中統(tǒng)一控制和監(jiān)督；部分流域機(jī)構(gòu)主動開展內(nèi)部控制評價相關(guān)理論實(shí)踐整理研究工作，有力推動了內(nèi)控建設(shè)全覆蓋。

（2）管控業(yè)務(wù)具有全面性

除將預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、政府采購管理和合同管理等六大業(yè)務(wù)作為內(nèi)控建設(shè)的主體部分外，部分單位還結(jié)合本單位工作實(shí)際，進(jìn)一步突出行業(yè)、部門特色，不斷擴(kuò)展內(nèi)控業(yè)務(wù)范圍。

2.內(nèi)控工作機(jī)制基本確立

在內(nèi)控機(jī)制的引導(dǎo)下，單位內(nèi)部各部門積極配合，參與內(nèi)控的能動性大幅度提高，使得內(nèi)控在發(fā)揮“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”方面的作用越發(fā)顯著。根據(jù)內(nèi)控建設(shè)要求，單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)控建設(shè)中至少應(yīng)承擔(dān)主持制定工作方案、明確工作分工、配備工作人員、健全工作機(jī)制以及充分利用信息化手段等5項責(zé)任。水利部直屬預(yù)算單位基本形成了單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、財務(wù)部門或行政管理部門為內(nèi)控牽頭部門、紀(jì)檢部門或行政管理部門為內(nèi)控監(jiān)督部門的內(nèi)控組織安排，內(nèi)控工作歸口協(xié)調(diào)機(jī)制基本確立；同時，各單位制定了推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的實(shí)施方案，有效保障了內(nèi)控工作的順利開展。部分預(yù)算單位充分利用信息化技術(shù)，將各項活動控制流程嵌入信息系統(tǒng)，形成完善的信息化內(nèi)控管理體系，尤其是財務(wù)信息系統(tǒng)，通過信息技術(shù)與管理理念的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)精細(xì)管理、全過程動態(tài)管控，全面提升單位內(nèi)控管理水平。

3.內(nèi)控制度體系初步建立

為有效發(fā)揮“制度籠子”的監(jiān)督作用，單位內(nèi)控規(guī)范從財政管理現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，圍繞單位層面控制和業(yè)務(wù)層面控制，對單位預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、政府采購管理和合同管理等六大業(yè)務(wù)提出了制度建設(shè)要求。水利部直屬預(yù)算單位的內(nèi)控制度體系建設(shè)基本涵蓋了六大業(yè)務(wù)層面。

4.崗位職責(zé)約束要求基本滿足

加強(qiáng)崗位職責(zé)約束與制衡是國家治理對內(nèi)控的職能定位，要求各單位圍繞崗位職責(zé)構(gòu)建“不能腐”的管理體系。通過幾年內(nèi)控建設(shè)，各單位基本能夠響應(yīng)內(nèi)部控制建設(shè)的要求，建立健全“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制”等崗位職責(zé)制約機(jī)制，推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略布局。一些單位編制印發(fā)廉政風(fēng)險手冊，涉及基礎(chǔ)建設(shè)、采購、財務(wù)、固定資產(chǎn)等各個部門和領(lǐng)域，有力規(guī)范了各部門崗位職責(zé)。

5.全面評價工作得到落實(shí)

各單位基本都能夠根據(jù)內(nèi)控建設(shè)的要求，通過對單位層面和業(yè)務(wù)層面的全過程進(jìn)行梳理，對各環(huán)節(jié)進(jìn)行排查，找出對應(yīng)風(fēng)險點(diǎn)，積極完成基礎(chǔ)性評價工作。部分單位在開展內(nèi)部控制自我評價的基礎(chǔ)上，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)從單位和業(yè)務(wù)兩個層面參與內(nèi)部控制評價工作，并結(jié)合評價發(fā)現(xiàn)的問題，及時出臺改進(jìn)措施，進(jìn)一步建立覆蓋經(jīng)濟(jì)活動全范圍、全過程、全體人員的內(nèi)部控制，重新規(guī)劃崗位職責(zé)，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，將內(nèi)控機(jī)制嵌入業(yè)務(wù)工作的各環(huán)節(jié)，達(dá)到以評促建。

二、內(nèi)控建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

1.認(rèn)識有待提高

一些單位對內(nèi)部控制的認(rèn)識不夠深刻，風(fēng)險管控意識薄弱，在制度設(shè)計、制度執(zhí)行、責(zé)任主體、表單控制等方面存在不完善之處，內(nèi)控建設(shè)仍需進(jìn)一步推進(jìn)。內(nèi)部控制處于起步建設(shè)階段，有的單位對什么是內(nèi)控、為什么開展內(nèi)控和怎么做好內(nèi)控把握不準(zhǔn)，難以找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是一套程序，單位只要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，程序就健全了。而程序是否存在缺陷卻很少引起關(guān)注，對事前和事中管控不夠，往往只能依賴事后控制。此外，單位內(nèi)控規(guī)范中的制度性規(guī)定多是從單位共性、通性角度考慮的，而各行業(yè)、各單位所處的內(nèi)控環(huán)境不同，均有其行業(yè)特色和單位特點(diǎn)，但一些單位并沒有結(jié)合實(shí)際制定相應(yīng)的內(nèi)控制度。

2.管理有待優(yōu)化

根據(jù)內(nèi)控建設(shè)要求，單位應(yīng)當(dāng)落實(shí)內(nèi)控崗位責(zé)任制，明晰部門間職責(zé)權(quán)限，明確單位一把手和各分管領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)對關(guān)鍵崗位的監(jiān)督制約，確保部門之間密切協(xié)作、相互協(xié)調(diào)，不相容崗位之間相互牽制、相互制約。由于種種原因，部分單位存在崗位設(shè)置不合理、一人多崗、不相容崗位未能有效分離等現(xiàn)象，如會計制單、復(fù)核、出納、票印保管、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策及經(jīng)辦等沒有實(shí)現(xiàn)完全分離和制約，導(dǎo)致出現(xiàn)會計兼復(fù)核、出納兼保管等現(xiàn)象；仍存在由于各部門在內(nèi)控中的職責(zé)權(quán)限不清而發(fā)生爭權(quán)避責(zé)、遇事推諉扯皮的現(xiàn)象。因此，關(guān)鍵崗位管理還有待進(jìn)一步優(yōu)化。

3.信息系統(tǒng)亟待完善

建立完善的內(nèi)控信息系統(tǒng)是保障內(nèi)控制度落地、固化制度運(yùn)行的最有效手段。由于內(nèi)控建設(shè)還處于制度建設(shè)階段，一些單位內(nèi)控信息系統(tǒng)只涉及財務(wù)管理，未覆蓋單位全部業(yè)務(wù)活動，內(nèi)控信息化建設(shè)具有局限性；一些單位內(nèi)控信息系統(tǒng)雖然涉及多個業(yè)務(wù)，但各業(yè)務(wù)管理模塊的整合程度較低，數(shù)據(jù)無法直接匹配或?qū)?，普遍存?“信息孤島”。因此，各單位內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)水平總體較低。

4.專業(yè)人才儲備不足

單位內(nèi)控建設(shè)需要落實(shí)具體任務(wù)，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)。在內(nèi)控建設(shè)起步階段，人才建設(shè)是內(nèi)控建設(shè)的重要發(fā)力點(diǎn)。由于單位內(nèi)部缺乏了解內(nèi)控專業(yè)知識的人才，多數(shù)單位聘請第三方機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)或直接參與內(nèi)控建設(shè)。多數(shù)情況下第三方機(jī)構(gòu)咨詢服務(wù)與單位實(shí)際有一定脫離，導(dǎo)致單位內(nèi)控建設(shè)速度雖快，但往往流于形式，建設(shè)效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

5.內(nèi)控監(jiān)督仍需強(qiáng)化

加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評問責(zé)力度是全面推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè)的重要抓手?！秾徲嬍痍P(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第十九條：“單位對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，應(yīng)當(dāng)及時分析研究，制定和完善相關(guān)管理制度，建立健全內(nèi)部控制措施?！眴挝灰⒔∪珒?nèi)審與內(nèi)控協(xié)調(diào)工作機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)督與控制機(jī)制的效用。當(dāng)前，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)大多未參與內(nèi)控建設(shè)，協(xié)調(diào)工作機(jī)制不健全，內(nèi)部監(jiān)督不到位，自我評價難以切中要害，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)方向不明確，持續(xù)性不強(qiáng)。

三、加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的建議

1.加大內(nèi)控重視程度

實(shí)踐證明，單位內(nèi)控工作推進(jìn)力度和成效在很大程度上取決于單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。單位領(lǐng)導(dǎo)越重視，內(nèi)控建設(shè)的阻力就越小，各部門協(xié)同參與的積極性就越高，達(dá)到內(nèi)控提質(zhì)增效的目標(biāo)越容易。完善內(nèi)控建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)內(nèi)控是“一把手”工程，既要強(qiáng)化單位“一把手”的“第一責(zé)任人”意識、提高內(nèi)控站位，也要對各分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門負(fù)責(zé)人開展針對性業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高內(nèi)控實(shí)效性。

2.完善內(nèi)控制度體系

各單位應(yīng)當(dāng)將內(nèi)控的要點(diǎn)貫穿于各項管理制度中，突出決策重點(diǎn)，打好執(zhí)行基礎(chǔ)，確保監(jiān)督到位，實(shí)現(xiàn)制度層面的相互聯(lián)系、互相銜接；同時要針對管理過程中出現(xiàn)的問題，不斷修訂有關(guān)制度，從而形成一個比較完善的內(nèi)控制度體系。

3.強(qiáng)化內(nèi)部流程控制

各單位應(yīng)當(dāng)圍繞預(yù)算、收支、政府采購、合同、建設(shè)項目及資產(chǎn)等重點(diǎn)管控業(yè)務(wù)，全面、系統(tǒng)地梳理各項業(yè)務(wù)流程，在將各項業(yè)務(wù)具體流程融入制度的同時，還應(yīng)當(dāng)編制具體業(yè)務(wù)的流程圖，明確各項業(yè)務(wù)流程節(jié)點(diǎn)、部門職責(zé)、崗位分工以及形成的表單，為實(shí)現(xiàn)“制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化”提供依據(jù)，不僅有利于落實(shí)主體責(zé)任，還能更高效地指導(dǎo)實(shí)務(wù)。同時，各單位應(yīng)將業(yè)務(wù)流程、部門崗位、控制標(biāo)準(zhǔn)、表單信息固化到信息系統(tǒng)中，將人為操縱的影響控制在最小范圍內(nèi)，并持續(xù)優(yōu)化和完善信息系統(tǒng)，從而提高單位內(nèi)部控制效率，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險實(shí)時防范。

4.優(yōu)化崗位管理監(jiān)督

各單位應(yīng)切實(shí)結(jié)合自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，一方面在設(shè)置崗位時要明確權(quán)責(zé)，科學(xué)合理設(shè)置，努力構(gòu)建相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，做到邊界明確、職責(zé)清晰；另一方面要實(shí)行關(guān)鍵崗位交流輪換制，明確崗位輪換的范圍、周期，崗位交流輪換確有困難的單位應(yīng)通過引入第三方審計等措施做好風(fēng)險防范。定期輪崗要求定期輪換單位關(guān)鍵崗位的人員，加強(qiáng)關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)管理，強(qiáng)化權(quán)力約束與制衡。另外，單位的部分崗位可能因?yàn)槿藛T編制或工作環(huán)境的限制而無法進(jìn)行定期輪崗，因此需要通過專項審計彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督的不足，對崗位形成約束與制衡。

5.完善內(nèi)控信息系統(tǒng)

各單位應(yīng)將開展內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)工作擺在單位內(nèi)控建設(shè)的首要位置，將內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)與單位內(nèi)控建設(shè)同步研究、同步部署、同步推進(jìn)、同步檢查、同步改進(jìn)，并在充分利用單位現(xiàn)有信息化管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過升級、改造，將內(nèi)控理念、內(nèi)控制度、流程、措施等固化到信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息系統(tǒng)與單位信息化管理系統(tǒng)的深度融合，進(jìn)而搭建全面涵蓋預(yù)算、資產(chǎn)、基建、收支、政府采購及合同等業(yè)務(wù)在內(nèi)的內(nèi)控信息平臺，努力消除“信息孤島”，減少自由裁量權(quán)的使用，實(shí)現(xiàn)信息的及時、高效傳遞，切實(shí)提高單位內(nèi)部控制效率和內(nèi)部管理水平。

6.夯實(shí)內(nèi)控人才基礎(chǔ)

為政之要，唯在得人。人才是最關(guān)鍵的因素。內(nèi)控工作有別于傳統(tǒng)的財務(wù)核算工作，對于每個單位、每位財會人員都是新生事物，相應(yīng)地也對單位負(fù)責(zé)人和內(nèi)控人員提出了新的能力要求。因此，考慮內(nèi)控工作的專業(yè)性、系統(tǒng)性、綜合性和長期性，各單位應(yīng)將內(nèi)控人才儲備納入單位干部隊伍建設(shè)總體布局中通盤考慮。注重培養(yǎng)全員內(nèi)控意識，組織單位管理人員內(nèi)控專業(yè)知識培訓(xùn)，積極營造單位內(nèi)部內(nèi)控文化，奠定內(nèi)控制度實(shí)施的人才基礎(chǔ)；培養(yǎng)和配備單位內(nèi)控專門人才，持續(xù)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高單位內(nèi)控管理水平。

7.強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督考評

監(jiān)督考評是單位內(nèi)部控制建設(shè)重要的動力源泉之一。單位應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各部門和相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限、工作流程，定期開展內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價，做好檢查評價結(jié)果的運(yùn)用，確保監(jiān)督檢查過程中識別的各類問題得到有效改進(jìn)落實(shí)。一方面單位監(jiān)督考核部門應(yīng)開展定期或不定期檢查，重點(diǎn)檢查單位制度建設(shè)、制度貫徹執(zhí)行、崗位設(shè)置和交流輪崗等情況，及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題并提出針對性建議；另一方面應(yīng)當(dāng)對單位內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性進(jìn)行評價，并出具單位內(nèi)部控制自我評價報告。