上海實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制從“有名”到“有實(shí)”的實(shí)踐與思考

劉曉濤

（上海市水務(wù)局，200050，上海）

自中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》以來(lái)，上海市圍繞“見河長(zhǎng)、見行動(dòng)、見成效”工作目標(biāo)，全面建立了市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村居四級(jí)河長(zhǎng)體系，由市委書記、市長(zhǎng)任市雙總河長(zhǎng)，帶領(lǐng)全市各級(jí)河長(zhǎng)著力推動(dòng)水環(huán)境各項(xiàng)整治任務(wù)落實(shí),打造了小淶港、北橫涇等一批具有標(biāo)桿示范意義的生態(tài)河湖，治水成效受到社會(huì)好評(píng)。但是，上海市水環(huán)境質(zhì)量總體還比較脆弱，河道水質(zhì)出現(xiàn)反復(fù)的現(xiàn)象依然存在，河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)尚未充分顯現(xiàn)。“治水沒有局外人”，針對(duì)上述問題，上海市積極探索建立治水管水“五實(shí)”工作法，希望通過進(jìn)一步做深做實(shí)河長(zhǎng)制，努力實(shí)現(xiàn)治水管水新跨越。

一、壓實(shí)河長(zhǎng)責(zé)任

河長(zhǎng)制就是責(zé)任制，近年上海通過不斷健全完善“三長(zhǎng)三員”責(zé)任體系，進(jìn)一步建立壓實(shí)各級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任。

1.“三長(zhǎng)”

（1）政府河長(zhǎng)

經(jīng)過兩年多的實(shí)踐，目前全市各級(jí)政府河長(zhǎng)已經(jīng)在治水管水的全過程發(fā)揮著主要作用，認(rèn)真開展“知河、巡河、治河、護(hù)河”行動(dòng)，自覺履行河湖治理保護(hù)的第一責(zé)任。

（2）法人河長(zhǎng)

法人河長(zhǎng)指使用河湖岸線的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的法人擔(dān)任岸段河長(zhǎng)。法人河長(zhǎng)通過使用河湖資源獲得生產(chǎn)生活便利，應(yīng)按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)保護(hù)”的原則落實(shí)治理河湖的社會(huì)責(zé)任，同時(shí)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到良好的生態(tài)環(huán)境是單位可持續(xù)發(fā)展和凝聚人才的軟資本，帶頭參與河湖管理保護(hù)，主動(dòng)采取新技術(shù)、新工藝，認(rèn)真抓好轄區(qū)內(nèi)的河道（湖泊）管理保護(hù)，還綠于民，還清水于民。

（3）民間河長(zhǎng)

民間河長(zhǎng)主要指熱心于河湖水環(huán)境保護(hù)的社會(huì)各界人士，特別是在一定區(qū)域范圍內(nèi)威信高、口碑好的“鄉(xiāng)賢名人”。上海市河長(zhǎng)辦制定下發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)參與、增設(shè)民間河（湖）長(zhǎng)的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)更多“鄉(xiāng)賢名人”參與到河湖水環(huán)境治理和保護(hù)中來(lái)，組織開展清河護(hù)河行動(dòng)，管好“三頭一桶”（屋后頭、田間頭、水龍頭、垃圾桶），推廣綠色生活方式，形成社會(huì)帶動(dòng)效應(yīng)。

2.“三員”

“三員”是“三長(zhǎng)”作用有效發(fā)揮的有力支撐。

（1）河長(zhǎng)助理員

主要職責(zé)是協(xié)助河長(zhǎng)治河護(hù)河，依托規(guī)劃，設(shè)計(jì)、咨詢等科技力量，為解決河湖問題編制“一河一策”提供技術(shù)支撐，成為河長(zhǎng)的“助理”和“保姆”。

（2）河湖巡查員

負(fù)責(zé)對(duì)河湖日常管護(hù)情況進(jìn)行定期巡查，不僅包括河湖垃圾漂浮物情況，還包括岸線利用、排污口等情況，結(jié)合河道市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)工作強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，定期巡查河湖，及時(shí)向河長(zhǎng)報(bào)告河湖管理檢查情況，成為河長(zhǎng)巡河的重要補(bǔ)充力量。

（3）河湖監(jiān)督員

以市民巡訪團(tuán)、網(wǎng)格監(jiān)督員為基礎(chǔ)進(jìn)行培育，在市民巡訪團(tuán)、網(wǎng)格監(jiān)督員的工作職責(zé)中明確河湖監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，跨前一步，及時(shí)向治水責(zé)任主體提供線索，督促整改，著力減少熱線投訴、媒體曝光等負(fù)面事件，努力營(yíng)造先知先覺、主動(dòng)整改的良性機(jī)制。

二、夯實(shí)治水基礎(chǔ)

對(duì)癥下藥，因河施策。問題河湖既有水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、生態(tài)遭破壞的共性，又有影響水質(zhì)因素各不同的特性，如有的主要受沿河違建造成的污水亂排、垃圾亂扔影響，有的主要受畜禽養(yǎng)殖污水排放影響，有的主要受雨污混接污水入河影響等，夯實(shí)治水管水的“三清三有”工作基礎(chǔ)，掛圖作戰(zhàn)，銷項(xiàng)推進(jìn)，是推動(dòng)水環(huán)境治理的關(guān)鍵一招。

1.“三清”

（1）底數(shù)清

市水務(wù)局和市測(cè)繪院建立了定期合作機(jī)制，定期解譯衛(wèi)片、航片數(shù)據(jù)，每年發(fā)布河道（湖泊）報(bào)告，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)全市河湖數(shù)量變化。各級(jí)河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦在此基礎(chǔ)上組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)河湖進(jìn)行不定期的摸底調(diào)查，形成本底資料，完善“一河（湖）一檔”，真正做到心中有底。

（2）問題清

在健全完善全市河湖水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系基礎(chǔ)上，市水務(wù)局聯(lián)合市生態(tài)環(huán)境局對(duì)市管、區(qū)管、鎮(zhèn)管河道（湖泊）實(shí)行常態(tài)化監(jiān)測(cè)，對(duì)村級(jí)河道開展不定期抽查，每月通報(bào)監(jiān)測(cè)情況，對(duì)本轄區(qū)河湖存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理分析，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，形成河長(zhǎng)履職盡責(zé)“三張清單”，即月度水質(zhì)清單、落實(shí)河長(zhǎng)制月度工作清單、月度問題排查整治清單。

（3）對(duì)策清

針對(duì)存在的每一條問題都提出有針對(duì)性的解決方法。以全面推廣河長(zhǎng)巡河APP為契機(jī)，不斷充實(shí)完善差異化的“一河一策”，推動(dòng)各級(jí)河長(zhǎng)針對(duì)管轄范圍內(nèi)存在的河道 （湖泊）水質(zhì)、排污口、岸線利用、污染源等問題，制定對(duì)策措施，確保河湖管理取得實(shí)效。

2.“三有”

（1）有規(guī)劃藍(lán)圖

每條河湖有明確的規(guī)劃藍(lán)圖，對(duì)近、中、遠(yuǎn)期的愿景有明確要求。按照習(xí)近平總書記對(duì)上海工作指示要求和長(zhǎng)三角一體化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需要，上海正以226條骨干河道為核心，按流域編制河湖治理規(guī)劃、岸線保護(hù)和利用規(guī)劃、河道采砂規(guī)劃，突出岸線清理整治和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；以海綿城市建設(shè)為契機(jī)，編制完成全市污水規(guī)劃和雨水規(guī)劃，合理布局污水、雨水處理設(shè)施，加強(qiáng)污水污泥處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以農(nóng)村人居環(huán)境整治為契機(jī)，對(duì)污水難就近納管區(qū)域編制生態(tài)清潔小流域規(guī)劃，實(shí)施污水、垃圾、廁所、溝道、面源污染“五同步”治理。

（2）有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)規(guī)劃藍(lán)圖，相關(guān)職能部門制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為后續(xù)河湖規(guī)范管理奠定基礎(chǔ)。目前，上海市已出臺(tái)河道維修養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位基本要求指導(dǎo)意見，對(duì)新時(shí)期河湖養(yǎng)護(hù)作業(yè)提出新要求。近期，還將制定農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)污水處理廠污泥干化焚燒處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)污水處理廠惡臭氣體治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，修訂大型泵站設(shè)備設(shè)施運(yùn)行規(guī)程等。

（3）有實(shí)施方案

按照規(guī)劃藍(lán)圖和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，每條河流湖泊都要有切實(shí)可行的實(shí)施方案，把規(guī)劃藍(lán)圖具體化、項(xiàng)目化，明確治理目標(biāo)、主要措施和責(zé)任分工，實(shí)行項(xiàng)目化、清單化管理，從而真正使得治水管水有的放矢、游刃有余。

三、抓實(shí)機(jī)制創(chuàng)新

2019年，市河長(zhǎng)辦實(shí)行了“三查三訪”通報(bào)問責(zé)機(jī)制。以水質(zhì)檢查、第三方巡查、輿情核查、工作暗訪、熱線查訪、市民巡訪為問題線索，每月對(duì)水質(zhì)反復(fù)的河道進(jìn)行通報(bào)，督促相關(guān)河長(zhǎng)、責(zé)任單位落實(shí)長(zhǎng)效管理。

1.“三查”

（1）水質(zhì)檢查

對(duì)市管、區(qū)管、鎮(zhèn)管河道以及“蘇四期”工程范圍內(nèi)支流實(shí)行全覆蓋、常態(tài)化監(jiān)測(cè)，并每月對(duì)上述水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面反映的河湖水質(zhì)反復(fù)問題進(jìn)行收集。

（2）第三方巡查

委托第三方機(jī)構(gòu)巡查河湖日常管護(hù)情況，并每月對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)的河湖水質(zhì)反復(fù)、環(huán)境臟亂差問題進(jìn)行收集。

（3）輿情核查

發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督作用，加強(qiáng)網(wǎng)上輿情監(jiān)測(cè)，每月對(duì)市民較為關(guān)注的河湖水質(zhì)反復(fù)、環(huán)境臟亂差問題進(jìn)行收集。

2.“三訪”

（1）工作暗訪

對(duì)國(guó)家部委、市河長(zhǎng)辦暗訪過程中發(fā)現(xiàn)的河湖水質(zhì)反復(fù)、環(huán)境臟亂差等問題進(jìn)行收集。

（2）熱線查訪

對(duì)市民通過“12345”熱線、河長(zhǎng)辦監(jiān)督電話等集中反映的河湖水質(zhì)反復(fù)、環(huán)境臟亂差問題進(jìn)行收集。

（3）市民巡訪

對(duì)市民巡訪團(tuán)在尋訪過程中發(fā)現(xiàn)的河湖水質(zhì)反復(fù)、環(huán)境臟亂差問題進(jìn)行收集。

3.整改落實(shí)

市水務(wù)局、市生態(tài)環(huán)境局每月對(duì)上述問題進(jìn)行梳理匯總，形成問題線索，交市河長(zhǎng)辦。市河長(zhǎng)辦依據(jù)問題線索進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)。對(duì)經(jīng)核實(shí)確認(rèn)為水質(zhì)反復(fù)、環(huán)境臟亂差的河湖，通過“上海市河湖水質(zhì)狀況”進(jìn)行通報(bào)，并報(bào)送市、區(qū)二級(jí)總河長(zhǎng)。其中對(duì)水質(zhì)達(dá)到黑臭程度的河湖，通過媒體進(jìn)行曝光。問題河湖所在區(qū)于通報(bào)后一周內(nèi)制定整改方案，報(bào)送市河長(zhǎng)辦。市河長(zhǎng)辦將上述問題河湖納入重點(diǎn)督查事項(xiàng)，每月進(jìn)行督辦和水質(zhì)監(jiān)測(cè)，直至水質(zhì)達(dá)標(biāo)、環(huán)境整治完成。對(duì)整改不力的問題河湖的河長(zhǎng)及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人，市河長(zhǎng)辦將按有關(guān)規(guī)定啟動(dòng)約談、問責(zé)等程序。

四、做實(shí)長(zhǎng)效管理

在全面推行河長(zhǎng)制、打好水環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的同時(shí)，按照水利部“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)河湖行業(yè)管理，深入推進(jìn)養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)化改革，優(yōu)化區(qū)域水資源調(diào)度方案，持續(xù)加強(qiáng)河湖違法行為執(zhí)法，著力打造“三全三化”的長(zhǎng)效管理模式。

1.“三全”

（1）全域覆蓋

管理力量要覆蓋全市43104條河道、41個(gè)湖泊、4028條其他河道、1015個(gè)其他湖泊、52828個(gè)小微水體，做到每條河道（湖泊）都“有人管”，具體體現(xiàn)在：有河長(zhǎng)（湖長(zhǎng)）、有管理養(yǎng)護(hù)單位、有監(jiān)督管理單位。積極推行區(qū)域化、一體化養(yǎng)護(hù)模式，推動(dòng)養(yǎng)護(hù)單位規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化，管理手段精細(xì)化、智能化，建立以生態(tài)維護(hù)、水質(zhì)保護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、岸線管護(hù)、河面清護(hù)、河床修護(hù)等為主要內(nèi)容的河湖長(zhǎng)效管理新體系。

（2）全民參與

在強(qiáng)化“三長(zhǎng)三員”架構(gòu)體系建設(shè)的同時(shí)，進(jìn)一步拓寬社會(huì)參與渠道，為全民治水創(chuàng)造便利條件，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員以及關(guān)心河湖管理保護(hù)的市民、村民參與河湖管理保護(hù)過程，包括河湖規(guī)劃方案制定、河湖整治工程建設(shè)、河湖日常管護(hù)等，充分吸收群眾意見，接受群眾監(jiān)督，將群眾滿意作為河湖管理保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（3）全程管理

結(jié)合智慧城市建設(shè)，開發(fā)智慧河湖系統(tǒng)，將河湖水質(zhì)監(jiān)測(cè)、河長(zhǎng)巡河、重大水利工程建設(shè)、河道整治進(jìn)展、河湖日常管護(hù)等功能整合到一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦工作人員通過一個(gè)平臺(tái)了解和監(jiān)督治理全過程，努力實(shí)現(xiàn)治水管水全程可控。

2.“三化”

（1）水域保潔常態(tài)化

持續(xù)深入推進(jìn)養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)化改革，加強(qiáng)河湖養(yǎng)護(hù)績(jī)效考核，確保每條河湖“有人管理、有人檢查、有人考核”。進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整河道維修養(yǎng)護(hù)一線工程配置基本標(biāo)準(zhǔn)、河湖維修養(yǎng)護(hù)作業(yè)船舶車輛配置基本標(biāo)準(zhǔn)，提升重點(diǎn)區(qū)域、易污染區(qū)域水域保潔頻次，確保河面垃圾及時(shí)清理、河岸環(huán)境及時(shí)整治。

（2）引清調(diào)水常態(tài)化

針對(duì)本市水動(dòng)力不足的問題，上海近年陸續(xù)建成一批水利泵閘設(shè)施，打通一大批斷頭河，并啟動(dòng)吳淞江工程上海段建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，修訂了引清調(diào)水方案，依托水利工程，優(yōu)化利用“引江濟(jì)太”調(diào)水（大循環(huán)）、水利控制片調(diào)水（中循環(huán)）、圩區(qū)調(diào)水（小循環(huán)），讓上海的水“活起來(lái)”，改善中小河道水質(zhì)。未來(lái)還將把引清調(diào)水作為常態(tài)化手段，廣泛應(yīng)用到河湖長(zhǎng)效管理工作中，不斷加大引清調(diào)水力度，持續(xù)鞏固河湖養(yǎng)護(hù)成果。

（3）水質(zhì)監(jiān)測(cè)常態(tài)化

市水務(wù)局與生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合對(duì)全市市管、區(qū)管、鎮(zhèn)管河道實(shí)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)行共享，并通過河長(zhǎng)制工作平臺(tái)進(jìn)行公布。未來(lái)還將進(jìn)一步加強(qiáng)水質(zhì)目標(biāo)監(jiān)管，不斷完善河湖水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，不斷強(qiáng)化以水質(zhì)為導(dǎo)向的倒逼工作態(tài)勢(shì)，確保治水效果。

五、落實(shí)治水效果

當(dāng)前我國(guó)治水主要矛盾已從人民群眾對(duì)除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼?duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾。治水管水成果怎么樣，人民群眾說了算。在此背景下如何在保障水安全的前提下，加強(qiáng)水環(huán)境治理，加快水生態(tài)修復(fù)，提升市民群眾獲得感滿意度成為工作重點(diǎn)。為此，要努力實(shí)現(xiàn)“三改善三提升”的治水效果。

1.改善水生態(tài)，提升獲得感

近年，上海市陸續(xù)出臺(tái)了中小河道整治和長(zhǎng)效管理導(dǎo)則、河道規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則，將生態(tài)治理理念和修復(fù)手段納入其中。今后將以“蘇四期”為引領(lǐng)，結(jié)合河湖消劣工作，著力推進(jìn)生態(tài)河湖建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃，大力改善農(nóng)村人居環(huán)境，加快推進(jìn)市政污水管網(wǎng)建設(shè)、截污納管、雨污混接改造、農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)等工作，積極采用科技手段逐步修復(fù)受損水生態(tài)系統(tǒng)，打造水環(huán)境治理高品質(zhì)典范，將河湖建設(shè)成為“清水綠岸、魚翔淺底”的美景，不斷提升百姓獲得感。

2.改善水安全，提升安全感

以青草沙、金澤、陳行、東風(fēng)西沙等四大飲用水水源地為重點(diǎn)，加強(qiáng)飲用水水源地規(guī)范化管理，持續(xù)開展飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建筑和排污口清理行動(dòng)，建立飲用水水源地污染源防控長(zhǎng)效機(jī)制，確保市民喝水安心、用水放心。突出“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”，應(yīng)對(duì)“風(fēng)、暴、潮、洪”四種災(zāi)害，樹立“依法防御、科學(xué)防御、精準(zhǔn)防御、社會(huì)防御”四個(gè)理念，加強(qiáng)預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)案“四預(yù)”工作，完善“水情監(jiān)測(cè)、防汛工程、水利調(diào)度、信息保障”四個(gè)體系，提升“監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)研判、工程防御、科學(xué)調(diào)度”四項(xiàng)能力，持續(xù)保障水安全，提升百姓安全感。

3.改善水景觀，提升幸福感

按照市委書記李強(qiáng) “讓老百姓更直觀地看到水到底清不清、聞起來(lái)還臭不臭、水里有沒有魚在游”的要求，以黃浦江、蘇州河、淀山湖等本市重要河湖治理為示范，在實(shí)施河道整治工程的同時(shí)，對(duì)河湖兩岸岸線進(jìn)行清理，實(shí)施貫通工程和綠化廊道建設(shè)，開放公共空間供市民村民游玩休憩。全力推進(jìn)河湖景觀提升改造工程，讓河湖整治成果更直接展現(xiàn)在群眾面前，讓河湖治理成為提升市民幸福感的民生工程，還“水清岸綠的美麗河湖”于民。

六、結(jié) 語(yǔ)

水生態(tài)文明建設(shè)永遠(yuǎn)在路上。新時(shí)期、新形勢(shì)對(duì)上海河湖管理保護(hù)工作提出了新要求，也給上海治水工作帶來(lái)了新機(jī)遇。上海水務(wù)部門將不斷踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和新時(shí)期治水方針，壓實(shí)責(zé)任、夯實(shí)基礎(chǔ)、健全機(jī)制、長(zhǎng)效管護(hù)，不斷深化河長(zhǎng)制，做實(shí)創(chuàng)新舉措，持續(xù)精準(zhǔn)發(fā)力，努力打贏碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，為上海水環(huán)境實(shí)現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)付出更大努力。