省級體育社團管理改革的機遇和挑戰(zhàn)

孫 鴻，錢 鈞

(西安鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西西安 710014)

省級體育社團主要是指省級項目協(xié)會，是各省區(qū)域內(nèi)的地方性體育社會組織。隨著國家體育治理體系和治理能力的改革和持續(xù)推進，國家各體育項目協(xié)會作為全國性體育社會組織，逐漸全面進入了實體化的改革，各地方政府對省級體育社團的管理也必將面對新的機遇和挑戰(zhàn)。

1. 省體育社團管理改革的機遇

1.1 政府職能轉(zhuǎn)變將推動社會團體管理機制改革

政府職能轉(zhuǎn)變，“小政府、大社會”的社會管理改革方向需要建構(gòu)符合時代需要的新型政府與社會團體關(guān)系。黨的十八大提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。十八屆二中全會出臺的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》進一步提出改革社會組織管理制度。“逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，強化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。探索一業(yè)多會，引入競爭機制?！盵1]“健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。”十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、堅持源頭治理，標(biāo)本兼治、綜合施策”，“激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，不斷激發(fā)社會組織活力”。2015年7月8日，中辦國辦發(fā)布《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》。2016年中辦國辦印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》。黨和國家一系列推動社會組織發(fā)展的決定、精神、方案，為各級社會組織建設(shè)與管理工作指明了方向。

隨著國家與地方政府的不斷深化改革，體育職能部門職能責(zé)權(quán)明確、管辦分離，社會體育需求日益豐富多元化，社會大眾民主意識的不斷增強，國家各級社團登記管理機制不斷完善，體育社會團體管理改革已經(jīng)進入全面推進的階段。政府體育管理部門、項目管理中心和體育社團三者的職能、人事、事權(quán)限將明確分離，必將形成全新的體育社團管理機制。

1.2 社會公共體育服務(wù)需求增加提供機遇

從國內(nèi)社會個體層面看?，F(xiàn)在全社會對體育的關(guān)注，已經(jīng)不再滿足于競技體育和奧運戰(zhàn)略，更加關(guān)心與個體具有直接關(guān)系的群眾體育。社會大眾對群眾體育的需求日益增大，其內(nèi)容、形式、表現(xiàn)出來的多樣性和差異性在不斷擴大，價值取向呈現(xiàn)出多元并存，內(nèi)容呈現(xiàn)出多樣性的現(xiàn)狀。這就需要提高更多的社會公共體育服務(wù)。

從國家發(fā)展層面看。2017年8月習(xí)近平指出：加快建設(shè)體育強國，就要把握體育強國夢與中國夢息息相關(guān)的定位，把體育事業(yè)融入實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)大格局中去謀劃，深化體育改革，更新體育理念，推動群眾體育、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。[2]國家體育事業(yè)發(fā)展已經(jīng)由以競技體育為主，轉(zhuǎn)向以群眾體育為主的全民體育。社會公共體育服務(wù)作為實現(xiàn)群眾體育大發(fā)展的重要路徑，必然將會出現(xiàn)大量的需求?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》(國發(fā)[2014]46 號文件)指出:將適合由體育社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由體育社會組織承擔(dān)。進而為社會、為群眾提供更好的各種體育公共服務(wù)。這就明確了體育社團作為社會公共體育服務(wù)的主要承辦者的地位。在《全民健身計劃》的實施中，體育社團有著重要的地位，《全民健身實施計劃(2016—2020年)》中提出的全民健身事業(yè)發(fā)展格局是：“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會共同參與”。“社會共同參與”就是讓群眾體育在社會自我組織管理中，以體育社會組織為載體和平臺實現(xiàn)群眾體育的發(fā)展。

這些都為包括體育社團在內(nèi)的各種體育社會組織發(fā)展提供了更廣闊的外部環(huán)境和時代機遇，也為體育社團管理機制改革提供機遇，區(qū)域體育社團的發(fā)展也必將為體育事業(yè)發(fā)展作出更大貢獻。

1.3 社會治理現(xiàn)代化提供了現(xiàn)實路徑

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，并進行了相關(guān)闡述。這是對新時代推進中國特色社會治理現(xiàn)代化新征程的總體要求。社會治理現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性和根本目標(biāo)就是，“人人參與、人人盡力、人人享有”的共建共享。全民共建共治共享必然要求在社會治理方式上實現(xiàn)“法治”“自治”與“共治”三者的統(tǒng)合。[3]理念涵義主要表現(xiàn)在以下三個方面：法治是社會治理現(xiàn)代化的根本，自治是社會治理現(xiàn)代化的基石，共治是社會治理現(xiàn)代化的路徑。

政府行政機關(guān)通過編制和公開“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”和“責(zé)任清單”，建立完善權(quán)責(zé)清單制度，并依此將事務(wù)性、服務(wù)性、中介性社會職能將轉(zhuǎn)移給企事業(yè)單位和社會組織，來不斷調(diào)整和優(yōu)化政府的權(quán)力運行機制。通過落實《社會團體登記管理條例》、《中共中央組織部關(guān)于規(guī)范退(離)休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會團體兼職問題的通知》、《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》、《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》等政策，逐步建立起培育、合作與監(jiān)管的現(xiàn)代化社會組織管理機制。這些都為體育社團管理機制改革提供了現(xiàn)實路徑。

2. 省級體育社團管理改革的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

2.1 政府行政機關(guān)高效協(xié)同機制尚未形成

目前政府行政機關(guān)對體育社團管理依舊是雙重管理的局面。《社會團體登記管理條例》(2016年修訂)規(guī)定民政部門作為登記管理機關(guān)，行政部門作為業(yè)務(wù)主管單位對體育社團監(jiān)督管理。《全國性體育社團管理暫行辦法》2001年規(guī)定了國家體育總局依法對社團進行指導(dǎo)和管理的事務(wù)：(一)負(fù)責(zé)社團籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的業(yè)務(wù)審查,協(xié)助或會同有關(guān)部門進行社團年檢、指導(dǎo)社團清算工作。(二)監(jiān)督、指導(dǎo)社團根據(jù)國家的體育政策、法規(guī),從體育事業(yè)發(fā)展的需要出發(fā),建立健全規(guī)章制度,加強行業(yè)自律,積極實施行業(yè)管理,發(fā)揮社團的橋梁、紐帶和助于作用。(三)監(jiān)督社團嚴(yán)格按照章程規(guī)定的內(nèi)容開展活動,并對其各項業(yè)務(wù)活動實施指導(dǎo)和管理。(四)根據(jù)體育行業(yè)管理特點和體育社團的特殊性,加強對社團組織機構(gòu)建設(shè)和隊伍建設(shè)的指導(dǎo)和管理。(五)對違反社團管理的政策法規(guī)和社團章程開展活動的,依法予以糾正和處理;情節(jié)嚴(yán)重造成不良影響的,配合民政、公安等有關(guān)部門予以查處。[4]以此參考可以確定省體育局對省級體育社團進行指導(dǎo)和管理的事務(wù)。

然而，民政機關(guān)作為登記和體育局之間高效的管理協(xié)同目前并未形成。登記管理和業(yè)務(wù)主管兩者間，存在著較多的職責(zé)交叉和責(zé)任模糊，管理過程中容易造成職責(zé)不清。體育行政機關(guān)對體育社團審查內(nèi)容與登記機關(guān)存在有大量的重疊內(nèi)容，監(jiān)管職責(zé)過于原則性，彈性較大。目前政府職能尚未完全實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，且國家不斷加大“問責(zé)制”的力度，更容易出現(xiàn)干預(yù)多于管理，將監(jiān)管做成辦理現(xiàn)象，甚至直接參與體育社團的活動。同時，地方體育社團開始實體化運行后的具體事務(wù)將涉及多個方面，僅僅依靠民政機關(guān)和體育局是無法完成對其監(jiān)督管理職責(zé)。對體育社團運行風(fēng)險預(yù)警和執(zhí)法處理，需要工商、稅務(wù)、金融、公安等多部門的支持幫助。而目前尚未形成由民政部門牽頭的多部門協(xié)作機制。

2.2 體育社團自治機制和監(jiān)管機制尚未建成

體育社團管理機制改革目的和重點就是，省級體育社團與政府行政機關(guān)脫鉤實體化，成為真正的自我負(fù)責(zé)的獨立法人的地方性社會組織。

要成為自我負(fù)責(zé)的獨立法人的地方性社會組織，就需要有一整套完善的內(nèi)部自我治理機制。但目前省級體育社團的內(nèi)部管理與實現(xiàn)自我治理的目標(biāo)差距還很大。表現(xiàn)為：(1)社團章程陳舊不能滿足現(xiàn)實需要，目前省級體育社團的章程，都是參照全國性體育社團章程制定,不僅在精神和原則上保持一致，在條目內(nèi)容上也基本一致，沒有突出地方區(qū)域發(fā)展的特色需要，并且多數(shù)社團的章程長期未作修訂，不能結(jié)合時代發(fā)展需求。(2)沒有按照社團章程落實健全社團組織和開展社團活動，社團章程作為報送文件作用遠遠大于指導(dǎo)實際工作的作用。(3)體育社團內(nèi)部民主決策機制不健全，組織機構(gòu)、工作程序、議事規(guī)則尚不完善，即使有相應(yīng)的制度規(guī)定也未完全落實實施，社團與會員聯(lián)系存在脫節(jié)。(4)社團內(nèi)部管理制度缺乏實用性，沒有依據(jù)社團章程制定相關(guān)內(nèi)部管理制度，人員管理、業(yè)務(wù)活動、經(jīng)費使用等方面存在不規(guī)范的現(xiàn)象。(5)尚未形成體育社團法人治理，在人事、經(jīng)費、事權(quán)方面缺乏獨立性和自主性，獨立法人的身份和方式運行有名無實。因此，體育社團必須建立社團章程為核心的整套內(nèi)部規(guī)章制度,在章程和規(guī)章制度下規(guī)范地開展體育社團的各項活動，實現(xiàn)體育社團自我治理。

在體育社團實現(xiàn)內(nèi)部自我治理的過程中還需要有完整的社會監(jiān)管機制。體育社團從政府脫鉤和直接登記制的改革，為體育社團發(fā)展提供的更廣闊的平臺，但對政府的管理工作也帶來新的困惑，需要建立一系列制度程序落實監(jiān)管工作，否則就可能出現(xiàn)因監(jiān)管缺失放任自流的現(xiàn)象。完整的監(jiān)管機制，應(yīng)該不僅包括申請登記制度、業(yè)務(wù)管理機制，還應(yīng)該包括信息公開機制、取締退出機制、考核評估機制等內(nèi)容。而長期以來體育社團的管辦不分，造成其運作透明度、公開度均不夠，沒有形成規(guī)范的信息公開制定；社會大眾也未區(qū)分其作為社會社團的目的和作用，所以也就主動監(jiān)督的意識；體育社團在體育行政部門的間接管理下，組織運作業(yè)務(wù)活動都是由政府拍板決定，幾乎不存在方向錯誤的風(fēng)險，也就無從取締推出機制；對體育社團的業(yè)務(wù)開展缺少獨立的評估機構(gòu)，無法專門對社團進行有效的考核評估。一旦完全省級體育社團完全脫鉤實體化，這些問題必將逐漸顯現(xiàn)出來。所以急需建立完整的社會監(jiān)管機制。

2.3 與體育社團管理相適應(yīng)的法治依據(jù)尚不足

黨和國家多次強調(diào)“增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)”，全面推進依法治國，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。社會治理的建設(shè)方向就是建設(shè)法治社會，倡導(dǎo)“規(guī)則之治”，讓法治化成為治理的常態(tài)。體育社團的管理機制必須建立在法治基礎(chǔ)上，只有依靠法治力量建立起規(guī)范的管理體系，才能有效的落實政府社會的有效監(jiān)管、體育社團的自主發(fā)展，從而建成有效的社會體育治理體系。然而現(xiàn)有的與社會團體管理相關(guān)的法律條款和框架，還是以原則性條文為主，并且不夠完善。

從法律層面而言，目前對體育社團在國家、地方體育社會治理中的職能沒有明確定位，體育社團權(quán)責(zé)范圍尚未清晰界定，尤其是社團自治權(quán)限界定不清，對應(yīng)的政府管理部門的監(jiān)管權(quán)力也存在界限不清。1993年下發(fā)的《國家體委關(guān)于運動項目管理實施協(xié)會制的若干意見》，有實體協(xié)會的基本任務(wù)和職責(zé)，以及體育行政部門對實體協(xié)會的管理的內(nèi)容，但隨著時代發(fā)展部分內(nèi)容已經(jīng)不能滿足當(dāng)前體育社團管理機制改革的需要。[5]1995年通過的《體育法》設(shè)立有體育社團專章，但其地位、職能、與體育行政部門的關(guān)系都沒有明確的規(guī)定。相關(guān)法制建設(shè)的滯后，造成了對體育社團權(quán)利義務(wù)的法律依據(jù)存在空缺。中國足協(xié)實現(xiàn)社團法人后，權(quán)責(zé)界定過程就遇到因缺乏法律依據(jù)，很多事情無法可依的困境。對于省級體育社團這將是更大的困境，因為省級體育社團不僅是對接國家級體育社團，遵守其章程承接其業(yè)務(wù)，更多的還需要直接面對地方體育事務(wù)面對具體的社會大眾。如果相應(yīng)的法律依據(jù)不夠健全，省級體育社團必然難把握社團行為的合理邊際，這就為體育社團管理帶來更大的難度和風(fēng)險。

從目前管理制度來看。體育局作為政府行政部門，主要依靠各項目管理中心管理地方體育社團，項目管理中心作為事業(yè)單位，實際上是政府的一種延伸。而項目管理中心與體育社團職能劃分還沒有清晰區(qū)別，各自的職責(zé)表述多是原則性強、操作性弱，相關(guān)規(guī)定也是相互間重疊，體育社團重大事項的決定權(quán)實質(zhì)上依舊掌握政府手中。尤其缺少具體的相應(yīng)規(guī)章措施，對體育局移交那些職能如何移交，如何承擔(dān)政府監(jiān)管責(zé)任，如何進行考核評價體育社團的實體化運行和自治發(fā)展情況，等一系列具體事項做出規(guī)定。省級體育社團實體化初級階段需要一定的培育扶持，而相應(yīng)的扶持政策、財政支持、稅收優(yōu)惠、資源分配等也都需要相應(yīng)的法律作為依據(jù)和規(guī)范。

把握機遇應(yīng)對挑戰(zhàn)，按照體育市場化、社會化的要求，探尋新時代地方體育事務(wù)中政府職能與社會組織的合理邊界，不斷推進對省級體育社團管理的改革，已經(jīng)成為政府職能轉(zhuǎn)變的一個必然內(nèi)容，這也必然會促進省級體育社團的發(fā)展壯大，提升區(qū)域體育社會治理成效。