高等教育績(jī)效撥款：歷史沿革和中國(guó)實(shí)踐

朱磊

摘要：自1999年我國(guó)高等教育開始大規(guī)模擴(kuò)招，龐大的高等教育系統(tǒng)在提高人力資本儲(chǔ)備、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面做出了重大貢獻(xiàn)，也帶來了財(cái)政支出快速增長(zhǎng)的問題，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、大學(xué)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在過去20年間雖有大幅增長(zhǎng)，但一段時(shí)間內(nèi)的平均經(jīng)費(fèi)卻不斷下降，因此高等教育財(cái)政資金的使用效率成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：高等教育;績(jī)效撥款;評(píng)價(jià)體系;內(nèi)涵發(fā)展

中圖分類號(hào)：G40? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號(hào)：1674-9324（2019）50-0084-02

一、我國(guó)高等教育擴(kuò)招和教育投入的增長(zhǎng)

我國(guó)高等教育大規(guī)模擴(kuò)招始于1999年，隨后高等教育在校生人數(shù)不斷增加，普通高校本?？圃谛Ｉ藬?shù)由1998年的340.87萬(wàn)劇增到2016年的2695.84萬(wàn)，增長(zhǎng)了6.91倍。而研究生在校生人數(shù)更是由1998年的不足20萬(wàn)人，激增到2016年超過198.11萬(wàn)人，增長(zhǎng)了8.96倍。[1]

與此同時(shí)，我國(guó)也要承受高額的高等教育財(cái)政支出。經(jīng)過幾年的擴(kuò)招之后，到2004年，國(guó)家財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)已經(jīng)達(dá)到978.8億元，占整個(gè)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的21.9%，占GDP的0.61%，總額雖然比1998年增加了1.69倍，但是由于在校生規(guī)模增加了2.92倍[1]，生均教育經(jīng)費(fèi)下降較大。生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出由1999年的2962元下降到2005年的2237.57元。由此，在國(guó)家財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)不斷增加的情況下，財(cái)政經(jīng)費(fèi)占學(xué)校總經(jīng)費(fèi)的比重由1999年的61%下降到2004年的46.5%。[2]

高額的經(jīng)費(fèi)需求使得高等教育必須和其他公共服務(wù)部門競(jìng)爭(zhēng)有限的財(cái)政支出。同時(shí)，為了維持不斷擴(kuò)招的高等教育系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增加高校學(xué)習(xí)者的學(xué)費(fèi)幾乎成為一種趨勢(shì)。實(shí)際上，我國(guó)的教育成本分擔(dān)政策早在20世紀(jì)80年代末就開始實(shí)施了，1989年我國(guó)高校開始告別大學(xué)生免費(fèi)教育，實(shí)行“雙軌制”，對(duì)部分學(xué)生上大學(xué)收費(fèi)[3]，但部分高校只收取200元左右的學(xué)費(fèi)，占農(nóng)村居民人均年純收入的29%，占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的13%;1997年自費(fèi)生與公費(fèi)生實(shí)行“并軌”，除極少數(shù)專業(yè)外，所有學(xué)生都要繳費(fèi)上學(xué)，學(xué)費(fèi)超過2000元;到2000年收費(fèi)猛漲，基本在1999年標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加了15%左右，一些地區(qū)甚至上漲了20%，平均學(xué)費(fèi)漲到4000元左右。[4]

從上述分析中可以看出，我國(guó)高等教育擴(kuò)招是建立在教育成本分擔(dān)制度之上的，是在收取相對(duì)較高的學(xué)雜費(fèi)用之后才開始擴(kuò)招的。2002年，學(xué)生人均繳納學(xué)雜費(fèi)4324元，學(xué)費(fèi)占農(nóng)村和城市人均純收入的比例已分別達(dá)到177.6%和80%。[5]2004年，學(xué)費(fèi)收入在高校收入中所占的比例已達(dá)到32%，成為僅次于財(cái)政撥款（47%）的另一主要經(jīng)費(fèi)來源。[6]至此，我國(guó)高等教育學(xué)費(fèi)水平已經(jīng)在一定程度上超出了民眾的承受能力，很難再有進(jìn)一步提升的空間。

二、建立合理的高等教育財(cái)政支出體系的重要性和可行性

從以上分析可以看到，高額的經(jīng)費(fèi)支出已經(jīng)影響到我國(guó)高等教育的健康持續(xù)發(fā)展。到21世紀(jì)初期，國(guó)家在高等教育財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)的情況下，財(cái)政經(jīng)費(fèi)占學(xué)?？偨?jīng)費(fèi)的比重卻在不斷下降。雖然在擴(kuò)招前已經(jīng)實(shí)行高等教育成本分擔(dān)制度，并且在實(shí)行“并軌”制以后，對(duì)幾乎所有大學(xué)生都實(shí)行了收費(fèi)上學(xué)，但在大規(guī)模擴(kuò)招后的短短幾年時(shí)間內(nèi)，就使學(xué)費(fèi)達(dá)到普通城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民難以承受的水平。和美國(guó)不同，我國(guó)絕大多數(shù)高校都是公辦性質(zhì)的，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等方面的影響，我國(guó)高校吸引社會(huì)捐資的能力比較弱，除少數(shù)重點(diǎn)大學(xué)之外，大多高?；緵]有或獲得很少捐助。另外，我國(guó)高校通過正常的社會(huì)服務(wù)功能來獲取教育經(jīng)費(fèi)的能力在整體上也遠(yuǎn)不及美國(guó)高校。

由于財(cái)政投入相對(duì)不足、家庭和個(gè)人投入達(dá)到極限、社會(huì)捐資缺乏、高校自身獲利能力欠缺等因素影響，為了維護(hù)龐大的高等教育體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在開源比較困難的情況下，節(jié)流就顯得格外重要了。近十幾年來，學(xué)界和教育主管部門多次呼吁建立合理的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，其主要目的是合理使用有限的高等教育資源，根據(jù)產(chǎn)出水平來進(jìn)行投入，使高等教育投入獲得最大產(chǎn)出。

三、我國(guó)建立高等教育績(jī)效撥款體制的實(shí)踐

建立高等教育績(jī)效撥款制度，需要從當(dāng)前面臨的問題出發(fā)，并且要盡可能考慮到激勵(lì)后產(chǎn)生各種可能的后果。美國(guó)在面臨高等教育快速發(fā)展而經(jīng)費(fèi)相對(duì)短缺的情況下，于20世紀(jì)70年代在田納西、南卡羅來納和佛羅里達(dá)等州采取了高等教育績(jī)效撥款體制，三個(gè)州的績(jī)效撥款內(nèi)容有較大差異，分別代表了三個(gè)不同方向：穩(wěn)健和獎(jiǎng)勵(lì)為主的，嚴(yán)厲和懲罰為主的，相機(jī)決策型的。但是不管是哪一種方法，其根本的初衷是通過節(jié)省高等教育的財(cái)政支出來實(shí)現(xiàn)教育投入的效益最大化，同時(shí)讓高等教育的投入和產(chǎn)出接受社會(huì)和大眾的監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高等教育的健康持續(xù)發(fā)展，這對(duì)我國(guó)抑制高校普遍存在的斥巨資甚至舉債建設(shè)豪華校園等行為無(wú)疑具有很好的引導(dǎo)意義。然而在美國(guó)高等教育隨后的發(fā)展過程中，更多的州采取的是績(jī)效報(bào)告的方式而放棄使用績(jī)效撥款這一方法，原因是在衡量和評(píng)價(jià)高校產(chǎn)出問題上爭(zhēng)議比較大，另一個(gè)挑戰(zhàn)就是高校本身的抵制。這給我國(guó)采取高等教育績(jī)效撥款制度提供了有益的啟示。

高等教育績(jī)效撥款這一概念在我國(guó)并不陌生，并且已經(jīng)不斷有學(xué)者和機(jī)構(gòu)開始從概念層面的研究轉(zhuǎn)向評(píng)價(jià)制度的建立等操作層面。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)馬國(guó)賢教授圍繞“花錢買效果、賣服務(wù)”的基本績(jī)效思想提出了“一觀三論”的基本理論體系，即“花錢買效果的預(yù)算觀”、“公共委托代理理論”、“目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向理論”和“為顧客服務(wù)理論”，該理論已被學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可和接受。在這一基本原理的指引下，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)教育績(jī)效評(píng)價(jià)、研究中心劉國(guó)永博士根據(jù)高校本質(zhì)、績(jī)效評(píng)價(jià)原理以及高校職能，按“投入—產(chǎn)出”這一基本原理設(shè)計(jì)出高校財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)，評(píng)價(jià)指標(biāo)由資源投入、產(chǎn)出與效果、發(fā)展能力三個(gè)主要方面構(gòu)成一級(jí)指標(biāo)，這是判定學(xué)?？?jī)效的依據(jù)。

南京師范大學(xué)熊筱燕認(rèn)為，美國(guó)田納西州的績(jī)效撥款體系主要反映了教學(xué)效果指標(biāo)，難以引導(dǎo)高校全面發(fā)展。江蘇實(shí)施高等教育績(jī)效撥款制度的路徑選擇不同于以上模式，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面努力：一是確定科學(xué)合理的高等教育績(jī)效撥款公式，二是建立科學(xué)合理的高?？?jī)效評(píng)估體系。由于江蘇高校類別、基礎(chǔ)實(shí)力多元化明顯，高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可以從培養(yǎng)人才能力、培養(yǎng)人才質(zhì)量、科學(xué)研究能力、發(fā)展?jié)摿靶б嫠膫€(gè)方面考慮。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)學(xué)者早期呼吁建立的高等教育績(jī)效撥款制度是基于高等教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支出過快，而收取的學(xué)費(fèi)快速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上提出來的，這既是教育問題，也容易衍生為社會(huì)問題。在此背景下，提高教育資金的使用效率，顯得尤為重要。隨著我國(guó)財(cái)政支持力度的不斷加大，生均經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步提升到了一個(gè)相對(duì)合理的水平，在新時(shí)期建立高等教育績(jī)效撥款制度，對(duì)我國(guó)高校轉(zhuǎn)型發(fā)展意義重大。建立高等教育績(jī)效撥款制度，關(guān)鍵在于建立客觀、公正、合理的評(píng)價(jià)體系，通過嚴(yán)格的評(píng)價(jià)體系，對(duì)于績(jī)效好的高校予以嘉獎(jiǎng)，而對(duì)績(jī)效較差、浪費(fèi)嚴(yán)重的高校要進(jìn)行嚴(yán)厲懲戒，這樣可以極大地促進(jìn)高等教育的內(nèi)涵發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]教育部網(wǎng)站[EB/OL].

http：//www.moe.edu.cn

[2]趙宏斌.高校負(fù)債經(jīng)營(yíng)的價(jià)值訴求、制度失范與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制[J].復(fù)旦教育論壇，2007，（03）：5-8.

[3]熊波.機(jī)會(huì)均等視角下的高等教育成本分擔(dān)機(jī)制研究[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2010：109-110.

[4]唐凱林.上大學(xué)要交多少錢[N].中華讀書報(bào)，2001-09-26.

[5]李文利.中國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來源多元化分析[J].北大教育經(jīng)濟(jì)研究（電子季刊），2004，（4）.

[6]鮑威.擴(kuò)招后中國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的籌措機(jī)制：現(xiàn)狀與問題[M].高等教育規(guī)模擴(kuò)大過程中的財(cái)政體系：中日比較的視角，教育科學(xué)出版社，2008.