引大入秦工程供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整實(shí)踐成效評(píng)價(jià)

王建旺

（甘肅省引大入秦工程管理局，730314，蘭州）

一、引大入秦工程概況

甘肅省引大入秦工程是將黃河二級(jí)支流大通河水東調(diào)約150 km，注入干旱缺水的秦王川及周邊地區(qū)的一項(xiàng)跨流域調(diào)水工程。1987年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)工程可行性研究報(bào)告，確定工程主要目標(biāo)為改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、改變農(nóng)村貧困面貌、安置貧困山區(qū)移民。工程設(shè)計(jì)年取水量4.43億m3，發(fā)展灌溉面積 86萬(wàn)畝 （1畝=1/15 hm2，下同），安置移民8萬(wàn)人，工程總投資10.653億元。2002年確定調(diào)整發(fā)展節(jié)水灌溉規(guī)模98萬(wàn)畝，工程概算調(diào)整為29.34億元。

二、供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的緣由

引大入秦工程自1994年10月主體工程建成通水以來(lái)，工程供水運(yùn)行與后續(xù)建設(shè)逐漸暴露出了一些問(wèn)題。據(jù)2003年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，灌區(qū)灌溉面積尚不足規(guī)劃面積的50%，用水量?jī)H達(dá)到設(shè)計(jì)供水能力的48.5%。后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)和移民安置推進(jìn)困難，其形成的主要原因?yàn)椋?/p>

1.工程功能目標(biāo)定位已不適應(yīng)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，制約著水資源的合理利用

引大入秦工程地處甘肅蘭 （蘭州）白（白銀）都市圈，原單一農(nóng)業(yè)灌溉功能已不適應(yīng)供水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)用水結(jié)構(gòu)的新要求。供水區(qū)內(nèi)因沒(méi)有調(diào)蓄工程，季節(jié)性供水不能滿足多元化的長(zhǎng)年用水需求，水資源利用效率和效益低下，制約著水資源的充分利用和綜合開發(fā)。

2.引水量與灌溉面積遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模，持續(xù)擴(kuò)大規(guī)模不利于效益發(fā)揮

工程經(jīng)過(guò)10多年的運(yùn)行和建設(shè)配套，原定的發(fā)展灌溉、增產(chǎn)糧食、解決溫飽三大目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。但到2006年，實(shí)灌面積只有設(shè)計(jì)面積86萬(wàn)畝的49%，引水量約2.1億m3。同時(shí)因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低或外出務(wù)工，灌區(qū)出現(xiàn)耕作勞力減少、棄耕撂荒增多的現(xiàn)象，農(nóng)民在種夠口糧田外，保種擴(kuò)灌積極性不高。在已有引水規(guī)模和灌溉效益尚未充分發(fā)揮的情況下，再繼續(xù)擴(kuò)大灌區(qū)內(nèi)開發(fā)難度大、投資高且還需提灌或產(chǎn)出效益差的面積，不僅得不償失，也不利于工程綜合效益的有效發(fā)揮。

3.移民安置后續(xù)扶持相對(duì)滯后，規(guī)劃移民安置任務(wù)很難完成

工程規(guī)劃中安排移民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，部分來(lái)自山區(qū)的貧困農(nóng)戶未能脫困，人數(shù)占到已安置移民人數(shù)56442人的19.5%，加上當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)配套設(shè)施和后續(xù)扶持沒(méi)跟上，社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施投入與建設(shè)滯后或未完成，要安置剩余移民的規(guī)劃用地相對(duì)較偏遠(yuǎn)，土地條件又較差，完成8萬(wàn)人移民任務(wù)困難重重，難以實(shí)現(xiàn)。

4.管理體制和運(yùn)行機(jī)制不健全，工程良性運(yùn)行機(jī)制難形成

由于工程建設(shè)周期長(zhǎng)，期間管理機(jī)構(gòu)多次更迭，隸屬關(guān)系幾經(jīng)變革，形成了省、市、縣三級(jí)重疊的建設(shè)管理組織，運(yùn)管體制機(jī)制不健全，管理設(shè)施不完善，建管人員多，經(jīng)費(fèi)開支大，工程運(yùn)行維護(hù)和管理的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，制約著工程良性運(yùn)行機(jī)制的形成。

三、供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的任務(wù)及項(xiàng)目?jī)?nèi)容

引大入秦工程來(lái)之不易的水資源未能得到充分、合理、有效地利用和工程建設(shè)與發(fā)展中暴露出的問(wèn)題，引起了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)部委的高度重視，按照有關(guān)指示精神和要求，在省委、省政府的部署和領(lǐng)導(dǎo)下，遵循國(guó)家新時(shí)代水利工作方針和全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，結(jié)合現(xiàn)狀實(shí)際和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，立足供水區(qū)的水資源條件，以水資源優(yōu)化配置、高效利用和促進(jìn)農(nóng)民增收、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，轉(zhuǎn)變供用水思路，優(yōu)化供水結(jié)構(gòu)，在不突破年總調(diào)水量4.43億m3和已批復(fù)總概算的前提下，調(diào)整引大農(nóng)業(yè)灌溉工程向以灌溉為主兼顧城鄉(xiāng)生活、工業(yè)及生態(tài)供水的綜合性供水工程轉(zhuǎn)變。

1.調(diào)整供水范圍及對(duì)象

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，在原規(guī)劃的大通河以東、白銀市以西，北部高程2300 m以下南部與西岔電灌工程相接的廣大區(qū)域，涉及永登、皋蘭、白銀、景泰四縣區(qū)共25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合工程渠系已有布局，擴(kuò)大周邊縣城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將中川衛(wèi)星城、秦川和西岔三城鎮(zhèn)及皋蘭縣城區(qū)、白銀城區(qū)、景泰縣城、中川機(jī)場(chǎng)和蘭州—中川綠色走廊生態(tài)工程納入供水范圍，供水對(duì)象相應(yīng)擴(kuò)展為以上城鎮(zhèn)及灌區(qū)的生活、工業(yè)、生態(tài)和農(nóng)業(yè)供水。

2.調(diào)整灌溉規(guī)模

根據(jù)工程建設(shè)實(shí)際及現(xiàn)狀灌溉配套面積，合理調(diào)減工程投資高、建設(shè)難度大、灌溉效益差的未建支渠16條及其控灌面積11.037萬(wàn)畝。將引大入秦工程灌溉規(guī)模由原規(guī)劃86萬(wàn)畝調(diào)整為73.47萬(wàn)畝，其中農(nóng)業(yè)灌溉66.13萬(wàn)畝，生態(tài)綠化林地7.34萬(wàn)畝。

3.優(yōu)化水資源配置

引大入秦工程年總引水量4.43億m3中，原規(guī)劃農(nóng)業(yè)灌溉供水4.02億m3、其他供水0.41億m3。根據(jù)擬定的供水范圍和供水對(duì)象，發(fā)展多元化供水，到2015年后逐步調(diào)整水資源配置達(dá)到：非農(nóng)業(yè)配水量為1.24億m3，其中城鎮(zhèn)生活4837萬(wàn)m3、農(nóng)村生活 1902 萬(wàn) m3、工業(yè) 4175 萬(wàn) m3、生態(tài)1452 萬(wàn) m3、農(nóng)業(yè)灌溉 3045 萬(wàn) m3，城鎮(zhèn)生活、工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)供水結(jié)構(gòu)比例趨于 16∶10∶3∶71。

4.調(diào)整移民安置規(guī)模

原規(guī)劃的引大入秦灌區(qū)移民8萬(wàn)人規(guī)模調(diào)減為現(xiàn)已安置到位的56442人規(guī)模，概算補(bǔ)助資金2010萬(wàn)元不變，剩余作為已安置移民的后續(xù)扶持資金，與地方政府投入的公共設(shè)施資金相配合，支持尚未脫貧的困難移民改善其生產(chǎn)生活條件。

5.優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容

根據(jù)工程灌溉規(guī)模和水資源配置方案，調(diào)整季節(jié)性供水向長(zhǎng)年供水轉(zhuǎn)變。設(shè)計(jì)新建兩座調(diào)蓄水庫(kù)，改擴(kuò)建黑武分干渠，保障各供水對(duì)象的用水需求。調(diào)整完善管理設(shè)施建設(shè)方案，建設(shè)符合引大入秦工程運(yùn)行管理需求的信息化管理系統(tǒng)；改建基層管理所生產(chǎn)生活房屋面積1383 m2，修建總干渠兩條管理道路6.97 km，改建增建支、斗渠量水堰704座。開展總干渠盤道嶺隧洞裂縫觀測(cè)研究和灌區(qū)南部溝道鹽漬化治理研究。

6.改革管理體制機(jī)制

按照國(guó)務(wù)院《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》的相關(guān)精神，撤并整合市、縣建設(shè)指揮部，按照《甘肅省水利工程管理體制改革方案》，組建甘肅省引大入秦工程管理局，統(tǒng)一管理和負(fù)責(zé)引大入秦工程的運(yùn)行管理及后續(xù)建設(shè)，建設(shè)符合引大入秦工程實(shí)際且合理的水價(jià)形成機(jī)制，為促進(jìn)引大入秦工程良性運(yùn)行及可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

四、供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整成效評(píng)價(jià)

引大入秦工程供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整自2003年啟動(dòng)后，相繼于2006年年底完成了機(jī)構(gòu)重組和體制機(jī)制改革；2009年11月完成了供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整方案的批復(fù)。多年來(lái)，引大入秦工程與時(shí)俱進(jìn)地優(yōu)化調(diào)整供水結(jié)構(gòu)，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，取得了一定成效。

1.理順體制，激活機(jī)制，明確功能定位，工程管理步入良性運(yùn)行

按照《甘肅省水利工程管理體制改革方案》，整合分流，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，組建了甘肅省引大入秦工程管理局，確定準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，負(fù)責(zé)工程的全面管理和發(fā)展。財(cái)務(wù)收支兩條線預(yù)算管理，全面落實(shí)了水利工程管理經(jīng)費(fèi)和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)實(shí)行差別化水價(jià)，工程安全運(yùn)行得以保證。健全規(guī)章制度，激活管理機(jī)制，全員競(jìng)聘上崗，工程管護(hù)劃段包干，供水效益目標(biāo)考核，為工程運(yùn)行和建設(shè)管理注入了新的活力。保障城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)灌溉供水，滿足蘭白經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)和蘭州新區(qū)及周邊市縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水發(fā)展的需求功能定位，有效推進(jìn)工程管理良性運(yùn)行和綜合效益的發(fā)揮。但對(duì)照發(fā)現(xiàn)，引大入秦工程雖實(shí)行了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的差別化水價(jià)，由于采用的政府定價(jià)僅為成本的1/3，水價(jià)改革相對(duì)滯后，良性運(yùn)行水價(jià)機(jī)制尚未完全形成。

2.建設(shè)完成后續(xù)工程項(xiàng)目，拓展供水范圍，實(shí)現(xiàn)了由季節(jié)性供水向長(zhǎng)年供水的轉(zhuǎn)變

2009年11月，國(guó)家有關(guān)部委批準(zhǔn)了《甘肅省引大入秦工程供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整方案修編報(bào)告》，2010年年初，省直主管部門相繼批復(fù)了工程建設(shè)項(xiàng)目可研報(bào)告和初設(shè)報(bào)告，調(diào)整方案所列工程項(xiàng)目建設(shè)陸續(xù)開工，截至2016年，改擴(kuò)建輸供水渠道約80 km，各類投資新建調(diào)蓄水庫(kù)10座，總庫(kù)容3697萬(wàn)m3，供水范圍涵蓋白銀市區(qū)、蘭州新區(qū)、永登縣、皋蘭縣、景泰縣城區(qū)和分屬的23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及中川機(jī)場(chǎng)、南北兩山綠化和綠色生態(tài)長(zhǎng)廊，實(shí)現(xiàn)了季節(jié)性供水向長(zhǎng)年性供水的轉(zhuǎn)變。近年工程輸水能力安全可靠，渠道供水保證率達(dá)100%。但調(diào)蓄水庫(kù)供水能力由于受限于用水不足而未能充分發(fā)揮調(diào)蓄的功能。

3.進(jìn)一步優(yōu)化了水資源配置，保障了各類用水需求，實(shí)現(xiàn)了單一農(nóng)業(yè)供水向多元化綜合供水的轉(zhuǎn)變

目前引大入秦工程供水對(duì)象包括城鎮(zhèn)生活、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)四大類，年供水量達(dá)2.6億萬(wàn)m3，其中城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活供水6135萬(wàn)m3，生態(tài)環(huán)境供水3323萬(wàn)m3，工業(yè)供水3658萬(wàn)m3，農(nóng)業(yè)灌溉供水12471萬(wàn)m3。供水結(jié)構(gòu)基本趨于合理，各類用水需求得到了保障，水資源配置對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)建設(shè)支撐效應(yīng)日益顯現(xiàn)，綜合性多元化供水的新格局基本形成。分析受益區(qū)的用水量不難發(fā)現(xiàn)，總用水量仍未達(dá)到設(shè)計(jì)水平年水量，且農(nóng)業(yè)用水量近年呈下行趨勢(shì)。

4.發(fā)揮水資源支撐作用，支持蘭州新區(qū)開發(fā)建設(shè)，為蘭州新區(qū)發(fā)展提供用水保證

引大入秦工程是蘭州新區(qū)近中期水資源供給的唯一保證，新區(qū)至2011年開始開發(fā)建設(shè)，2012年獲批國(guó)家級(jí)新區(qū)，為引大入秦工程的供水開辟了新天地。引大入秦工程以水資源為支撐，全力支持城市建設(shè)。近年先后投資2.75億元加固改建干渠以上供水渠道，提升安全供水能力，調(diào)整供水支線系統(tǒng)，拓展供水市場(chǎng)，從2012年年初到2017年年底，引大入秦工程已累計(jì)向蘭州新區(qū)城區(qū)供水1.3億m3，有效保障了城市建設(shè)、生產(chǎn)生活、城區(qū)綠化和環(huán)境美化用水。引大入秦工程優(yōu)質(zhì)充沛的水資源支撐起了一座現(xiàn)代化新城的崛起，蘭州新區(qū)的建設(shè)發(fā)展為引大入秦工程水資源的高效利用提供了新的空間。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，蘭州新區(qū)城區(qū)實(shí)際用水量在連年增長(zhǎng)，但增幅沒(méi)能達(dá)到預(yù)期，用水總量遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)劃需水量。

5.推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境改善，充分發(fā)揮水生態(tài)效益

加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)揮工程水生態(tài)效應(yīng)。近年，引大入秦灌區(qū)生態(tài)綠化面積已達(dá)到20萬(wàn)畝；中川蘭州綠色通道成形，渠路田間防護(hù)林建設(shè)成效明顯，灌區(qū)森林覆蓋率由之前的0.82%提高到了8%。蘭州新區(qū)以濕地建設(shè)、城區(qū)綠化、南北兩山生態(tài)建設(shè)為核心的4.2萬(wàn)畝生態(tài)林、3.5萬(wàn)畝封山林、6.5萬(wàn)畝經(jīng)濟(jì)林、1.8萬(wàn)畝景觀園林，使城區(qū)綠化率達(dá)11.7%，森林覆蓋率達(dá)13.54%。昔日的萬(wàn)余畝鹽堿沼澤成為國(guó)家濕地公園；多座人工湖碧波蕩漾，增添了城市活力，美化了城市環(huán)境，減少了風(fēng)沙天氣，改善了氣候條件。近年隨著生態(tài)效應(yīng)的顯現(xiàn)，生態(tài)綠化實(shí)際用水量年增長(zhǎng)較快。

6.保障農(nóng)業(yè)灌溉，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，助推農(nóng)民脫貧致富奔小康

隨著引大入秦主灌區(qū)蘭州新區(qū)的開發(fā)建設(shè)和周邊道路的建設(shè)，引大入秦工程的有效灌溉面積在50萬(wàn)畝左右，但由于棄耕撂荒，近年實(shí)際灌溉面積在32萬(wàn)畝上下波動(dòng)，年均用水量在1.3億～1.5億m3之間。引大入秦工程在保障農(nóng)林業(yè)應(yīng)灌盡灌基礎(chǔ)上，堅(jiān)持加強(qiáng)灌溉節(jié)水，倡導(dǎo)高效利用，支持產(chǎn)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整；現(xiàn)狀灌區(qū)糧、經(jīng)、林、草比例為 53∶24∶16∶7 。 灌區(qū)農(nóng)民全面脫貧，人均純收入達(dá)到了6900～9800元，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)正在有序推進(jìn)。但從農(nóng)業(yè)實(shí)際用水量和農(nóng)業(yè)灌溉面積逐年減少或下滑看，灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了新問(wèn)題，亟待相關(guān)各方共同舉措解決。

五、結(jié) 語(yǔ)

甘肅省引大入秦工程供水結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整是一次以頂層設(shè)計(jì)為引領(lǐng)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，與時(shí)俱進(jìn)，科學(xué)謀劃，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整入手，調(diào)整功能定位，轉(zhuǎn)變供水模式，優(yōu)化供水結(jié)構(gòu)，走發(fā)展多元化供水路子，充分利用和發(fā)揮水資源基礎(chǔ)作用的具體實(shí)踐。在我國(guó)深化推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)程中，能為其他水利工程的供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整提供借鑒與參考。