黃河河套地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓效果評價(jià)

張薈瑤，張永江

（水利部黃河水利委員會(huì)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，719000，榆林）

黃河河套地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，隨著幾大煤炭產(chǎn)業(yè)基地的興起和呼和浩特、包頭、鄂爾多斯城市群的建設(shè)，大批工業(yè)項(xiàng)目上馬，用水量不斷增大。然而河套地區(qū)黃河水指標(biāo)早已分配殆盡，其中工業(yè)用水僅占用水總量的3%左右，遠(yuǎn)低于全國20%的平均水平，農(nóng)業(yè)用水比例則高達(dá)95%以上。工業(yè)項(xiàng)目因沒有水源而無法立項(xiàng)，同時(shí)灌區(qū)供水工程老舊，供水效率低，水資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用水水價(jià)低廉，灌區(qū)效益低，節(jié)水改造項(xiàng)目亦難以進(jìn)行。

在這種現(xiàn)狀下，河套地區(qū)尋求解決水資源與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展矛盾的新出路，通過推行灌區(qū)節(jié)水，在確保居民生活、糧食安全和基本生態(tài)用水的前提下，改變現(xiàn)有水資源利用格局，引導(dǎo)水資源向高效益、高效率方向轉(zhuǎn)移，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式簡介

2004年，水利部黃河水利委員會(huì)（以下簡稱“黃委”）與內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)相關(guān)部門積極推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目，根據(jù)協(xié)商與自愿的原則，通過“工業(yè)投資節(jié)水-農(nóng)業(yè)有償轉(zhuǎn)讓”的用水模式，由工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目出資，建設(shè)引黃灌區(qū)節(jié)水改造工程，減少輸水過程中的損失，節(jié)約的水量用來滿足擬建工業(yè)項(xiàng)目的用水需求。一期累計(jì)審批26個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，合計(jì)轉(zhuǎn)讓水量2.28億m3，節(jié)水工程累計(jì)節(jié)水量 2.57億m3，節(jié)水工程總投資12.26億元。

根據(jù)寧夏、內(nèi)蒙古的《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換總體規(guī)劃》，寧夏2015年立項(xiàng)工業(yè)項(xiàng)目52個(gè)，轉(zhuǎn)換水權(quán)4.94億m3。內(nèi)蒙古完成超指標(biāo)用水的償還任務(wù)后，近期可轉(zhuǎn)換水量為2.71億m3，規(guī)劃水權(quán)轉(zhuǎn)換擬建項(xiàng)目37個(gè)；內(nèi)蒙古還開展了盟市間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，試點(diǎn)工程計(jì)劃轉(zhuǎn)讓水指標(biāo)3.6億m3，分3期實(shí)施，每期轉(zhuǎn)讓水量為1.2億m3。

2015年，為進(jìn)一步規(guī)范黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，黃委修訂了新的《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實(shí)施辦法》，結(jié)合黃河水資源管理與調(diào)度的實(shí)際，將“水權(quán)轉(zhuǎn)換”重新定義為“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”。

二、實(shí)踐意義

1.改變水價(jià)值認(rèn)識(shí)

渠系漫灌在河套地區(qū)由來已久。在黃河水豐沛的年代，大水漫灌相對來說技術(shù)含量低，操作簡便；黃河水資源實(shí)行嚴(yán)格的?。ㄗ灾螀^(qū)）分配后，因灌區(qū)灌溉設(shè)施老化、灌溉技術(shù)落后，浪費(fèi)了大量黃河水。水權(quán)轉(zhuǎn)讓引入市場經(jīng)濟(jì)模式調(diào)節(jié)水資源配置，改變了水資源的計(jì)劃管理模式，使水擁有了商品屬性，滿足了工業(yè)發(fā)展需求，改變了灌區(qū)管理者、農(nóng)業(yè)用水者對水的固有觀念，使得珍惜水、節(jié)約水成為一種理性意識(shí)。

2.助力工業(yè)發(fā)展

隨著寧夏、內(nèi)蒙古的煤氣資源陸續(xù)被開發(fā)，工業(yè)化發(fā)展對水資源的需求越來越多，然而按照國務(wù)院批準(zhǔn)的黃河可供水量分配方案（即“八七分水”方案），黃河水資源的工業(yè)用水指標(biāo)已經(jīng)被先行發(fā)展的企業(yè)用完，新上項(xiàng)目找不到水源，很難獲得取水許可，無法開發(fā)建設(shè)。有些企業(yè)未取得取水許可便開工建設(shè)，引發(fā)了一系列問題。通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓，將農(nóng)業(yè)節(jié)水向工業(yè)用水轉(zhuǎn)讓，在用水總量不增加的前提下為工業(yè)企業(yè)提供生產(chǎn)用水，企業(yè)用水得到保障，區(qū)域經(jīng)濟(jì)贏得了發(fā)展空間。

3.拓寬融資渠道

在進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓前，河套灌區(qū)的水經(jīng)營基本是封閉系統(tǒng)，考慮到農(nóng)民的種植成本，水價(jià)不能過高，水費(fèi)收益微薄，導(dǎo)致渠道維修經(jīng)費(fèi)短缺、周期拉長，既浪費(fèi)水資源，又難以滿足干旱時(shí)農(nóng)戶及時(shí)灌溉的需求。水權(quán)轉(zhuǎn)讓拓展了水利融資渠道，通過工業(yè)協(xié)助農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)和城市建設(shè)，充分提高了用水效率和效益，保障了今后工業(yè)乃至社會(huì)的發(fā)展用水，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供助力。與此同時(shí)，輸水損失明顯減少，水費(fèi)支出下降，節(jié)約了農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，使農(nóng)民的用水權(quán)益仍然得到保護(hù)。渠道經(jīng)營管理者從水權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得維修管護(hù)資金及合理的管理利潤，提高了管理效率和服務(wù)積極性，從而促進(jìn)水資源的高效利用。水權(quán)轉(zhuǎn)讓通過市場和宏觀調(diào)控相結(jié)合的手段，平衡水資源所有者、管理者、經(jīng)營者等之間的關(guān)系，既保證了用水總量的穩(wěn)定，又提高了用水效率，在引導(dǎo)水資源向更高產(chǎn)值產(chǎn)業(yè)流動(dòng)的同時(shí)使各方均能受益。

4.維護(hù)河流健康生態(tài)

水權(quán)轉(zhuǎn)讓在調(diào)節(jié)生活水、生態(tài)水、生產(chǎn)水之間的平衡時(shí)增加了更有效的經(jīng)濟(jì)手段，對整個(gè)河套地區(qū)的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)有著不可忽視的作用。由于用水緊張，黃河流域一度出現(xiàn)了人與河爭水，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市生活相互爭水的局面，黃河也在世紀(jì)之交經(jīng)歷了越來越嚴(yán)重的斷流。雖然在流域機(jī)構(gòu)和地方水行政部門的努力下，黃河斷流危機(jī)已經(jīng)解決，但缺水卻仍然是沿黃各?。ㄗ灾螀^(qū)）難以解決的“瓶頸”。水權(quán)轉(zhuǎn)讓在不增加黃河取水指標(biāo)、不超采地下水的前提下，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對水資源的需求能夠得到滿足，獲得了良好的社會(huì)效益、生態(tài)效益。

三、存在問題

河套地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施十多年，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益，但仍存在一些值得改進(jìn)的地方。

1.各方權(quán)責(zé)界定不夠明晰

流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所管轄流域內(nèi)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的審查、審批、水量指標(biāo)監(jiān)督等，而地方政府也有以上職能，雙方職能既有交叉重疊，也有空白。地方政府的水權(quán)轉(zhuǎn)讓辦公室、存儲(chǔ)中心、渠道管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)都有水權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營、管理、水量監(jiān)督等權(quán)利，政府職責(zé)與市場權(quán)益混合存在、相互交叉。下級(jí)水行政主管部門與上級(jí)機(jī)構(gòu)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓辦公室、存儲(chǔ)中心互相牽制，甚至存在政府對企業(yè)要求妥協(xié)的現(xiàn)象，監(jiān)管受到限制。

2.受水方履行合同不到位

不少企業(yè)在得到水權(quán)轉(zhuǎn)讓批文后，隨即開始建設(shè)取水設(shè)施，以便企業(yè)項(xiàng)目能盡快投入生產(chǎn)，而對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的節(jié)水工程投資卻往往不及時(shí)足額兌現(xiàn)，甚至不兌現(xiàn)。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對企業(yè)的行為表面催促，實(shí)為默許，造成既成事實(shí)。而作為受水方的企業(yè)，也誤認(rèn)為水權(quán)轉(zhuǎn)讓是政府批準(zhǔn)取水許可的附加條件，企業(yè)被動(dòng)出資贊助政府的農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，與同類已投產(chǎn)企業(yè)相比已經(jīng)增加了成本，故而采取不履行合同的消極行為。還有一些企業(yè)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢和政策的原因，項(xiàng)目主體已經(jīng)陷入停滯階段，更無力承擔(dān)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的節(jié)水工程成本，使得節(jié)水工程遲遲無法施工。較早進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的企業(yè)，不少已經(jīng)取得了取水許可證，但由于當(dāng)時(shí)水權(quán)轉(zhuǎn)讓仍處于試點(diǎn)階段，法規(guī)和當(dāng)時(shí)簽訂的合同都有一定缺陷，導(dǎo)致后期出現(xiàn)一系列問題，如節(jié)水工程后期維護(hù)費(fèi)的繳納等。

3.監(jiān)管技術(shù)落后

流域機(jī)構(gòu)對水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目進(jìn)行審批后，將后續(xù)管理實(shí)施交由地方政府來落實(shí)。由于流域機(jī)構(gòu)管理范圍大、戰(zhàn)線長，加之取水口水量監(jiān)測技術(shù)、設(shè)施設(shè)備落后，管理信息不對稱，監(jiān)管措施滯后嚴(yán)重。在此情況下，水權(quán)轉(zhuǎn)讓各方用水取水相當(dāng)于沒有限制，難以達(dá)到水權(quán)轉(zhuǎn)讓的全部預(yù)期目標(biāo)。

4.水權(quán)轉(zhuǎn)讓動(dòng)力不足

雖然灌區(qū)的水權(quán)屬于農(nóng)民，但取水許可證上登記的所有人為灌區(qū)的管理單位。在水權(quán)轉(zhuǎn)讓的整個(gè)實(shí)施過程中，最大受益者是受水方企業(yè)，參與水權(quán)轉(zhuǎn)讓的渠道管理、存儲(chǔ)中心、交易辦公室等經(jīng)營管理型企業(yè)也在水權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中獲益，最直接的水權(quán)出讓者農(nóng)戶卻未見直接經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致農(nóng)戶對后續(xù)的田間節(jié)水灌溉技術(shù)推廣沒有積極性。此外，隨著節(jié)水設(shè)施的進(jìn)一步完善，后期節(jié)水越來越難，單方水所需成本也越來越高。農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)讓成本太高會(huì)導(dǎo)致“有價(jià)無市”，而工業(yè)用水轉(zhuǎn)讓價(jià)格誘惑不大導(dǎo)致“有市無價(jià)”?，F(xiàn)階段較為成熟的節(jié)水改造手段主要為渠系工程措施改造節(jié)水，手段單一且又存在工程維護(hù)和工程老化等問題，工程老化后節(jié)水功能逐步喪失，渠道需要再次進(jìn)行更新改造，對于企業(yè)來說又是一重負(fù)擔(dān)，再加上轉(zhuǎn)讓年限、供水保證率的存在，讓水權(quán)的出讓方和受讓方都顧慮重重。

四、建 議

1.完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度體系

水市場是準(zhǔn)市場，有虛擬市場的特性，也有實(shí)踐市場的成分。水權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)民利益等問題，情況較為復(fù)雜，不能完全由市場調(diào)節(jié)，需要各方劃分權(quán)責(zé)、互相協(xié)作，為水權(quán)轉(zhuǎn)讓的有序進(jìn)行提供支撐。流域管理機(jī)構(gòu)代表國家行使水資源所有者權(quán)利，應(yīng)當(dāng)完善管理制度，建立并嚴(yán)格執(zhí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性評價(jià)與審批制度等，以保證水權(quán)轉(zhuǎn)讓有序進(jìn)行。地方政府作為水資源管理權(quán)代表，從水權(quán)轉(zhuǎn)讓的代辦角色轉(zhuǎn)變?yōu)椴门薪巧?，?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮制定政策、協(xié)調(diào)引導(dǎo)的作用，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。地方水行政主管部門執(zhí)行政府決策，應(yīng)充分打造供需市場，規(guī)范市場秩序，監(jiān)控水量指標(biāo)，使供需雙方在水市場中公平交易。

在水權(quán)交易時(shí)，必須分析灌區(qū)的節(jié)水潛力、水資源的供需狀況，從節(jié)約用水、優(yōu)化配置水資源和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手，論證水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性和必要性。綜合考慮工程使用年限等因素確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的年限，避免出現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓年限未到而節(jié)水設(shè)施已經(jīng)喪失節(jié)水能力的狀況。

2.保障農(nóng)民利益

沒有灌溉就沒有河套地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展。以渠道襯砌、防止?jié)B漏來節(jié)水是從供水方面出發(fā)的措施，雖然初期見效快，但節(jié)水空間有限。標(biāo)本兼治的節(jié)水還應(yīng)該從引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、引進(jìn)新灌溉技術(shù)等大田節(jié)水入手，這需要農(nóng)民積極參與。通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓，灌區(qū)渠道供水能力得到改善，灌溉效率得到提高，但這只是間接效益。如果農(nóng)民能在節(jié)水、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的水市場中獲得更直接的經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)自覺地開展節(jié)水行動(dòng)。要引導(dǎo)水市場發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，形成合理的利益分配模式，保護(hù)農(nóng)民的利益和參與積極性。在保證糧食種植面積的前提下，通過農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織引導(dǎo)，引進(jìn)先進(jìn)灌溉技術(shù)，改革灌溉方式和灌區(qū)管理制度，科學(xué)配置水資源，隨市場需求調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，使有限的水資源發(fā)揮最大效益，既滿足節(jié)水目標(biāo)，又提高灌區(qū)農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)雙贏。

3.提高轉(zhuǎn)讓效率和效益

節(jié)水改造不是無窮的，當(dāng)農(nóng)業(yè)節(jié)水空間接近飽和時(shí)，“工業(yè)投資節(jié)水-農(nóng)業(yè)有償轉(zhuǎn)讓”的模式將不再是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的全部，工業(yè)與工業(yè)之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓會(huì)逐步增多。為了使水權(quán)轉(zhuǎn)讓有更長的持續(xù)性，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時(shí)要推進(jìn)改革，農(nóng)業(yè)和工業(yè)都要在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上尋找更好的節(jié)水方式。農(nóng)業(yè)方面，探索土地流轉(zhuǎn)、高效農(nóng)業(yè)、灌區(qū)管理制度改革等，從根本上解決河套地區(qū)農(nóng)業(yè)耗水多、效益低的局面；工業(yè)方面，對受讓方擬建工業(yè)項(xiàng)目也應(yīng)提出更高要求，使水權(quán)向更高附加值、更環(huán)保的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)讓，促使現(xiàn)有企業(yè)積極探索轉(zhuǎn)型。

4.促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓信息化

明晰初始水權(quán)是水權(quán)轉(zhuǎn)讓更高效、更合理的必經(jīng)之路。隨著水權(quán)轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)市場的進(jìn)一步成熟，可以考慮進(jìn)行更為靈活的短期臨時(shí)性轉(zhuǎn)讓。水權(quán)轉(zhuǎn)讓水指標(biāo)要嚴(yán)格規(guī)定時(shí)效，取水申請批準(zhǔn)后，取水工程或者設(shè)施未按時(shí)開工建設(shè)，需由國家審批、核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目而未取得國家審批、核準(zhǔn)的，其取水申請批準(zhǔn)文件自行失效。建立水權(quán)清晰、程序嚴(yán)謹(jǐn)順暢、服務(wù)到位、計(jì)量檢測科學(xué)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場機(jī)制，科學(xué)確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，離不開現(xiàn)代化手段和水權(quán)信息化管理，隨著部分農(nóng)業(yè)水權(quán)逐步轉(zhuǎn)讓到工業(yè)項(xiàng)目上，水資源保護(hù)和污染治理問題將發(fā)生重大變化，管理措施也要相應(yīng)而變。建立完整高效的水權(quán)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)控技術(shù)手段，提高水權(quán)轉(zhuǎn)讓審批、監(jiān)管效率，才能促進(jìn)河套地區(qū)的水市場活力。

五、結(jié) 語

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，解決水資源短缺問題有天然優(yōu)勢，要研究并運(yùn)用水權(quán)、水市場理論，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，注重經(jīng)濟(jì)手段在水資源配置中的重要作用。河套地區(qū)在健全和完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓保障制度的基礎(chǔ)上，規(guī)范市場運(yùn)行秩序，引導(dǎo)水市場交易，加強(qiáng)水資源利用和水權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)監(jiān)督，保證水權(quán)轉(zhuǎn)讓公平、公開、公正地進(jìn)行，確保了黃河生態(tài)水、生活水、生產(chǎn)水的合理科學(xué)配置，解決了水資源短缺矛盾，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)提供助力。