平原水網(wǎng)地區(qū)“一河一策”探索與思考
——以湖北省公安縣為例

肖 雪，呂志祥，冼翠玲

（水利部長江水利委員會長江科學(xué)院水資源所，430010，武漢）

“一河一策”是堅持問題導(dǎo)向、加強(qiáng)河流管理保護(hù)的重要舉措，是全面推行河長制的重要抓手和技術(shù)支撐，也是各級河長部署、調(diào)度、考核河湖管理保護(hù)工作的關(guān)鍵依據(jù)。

湖北省公安縣屬于平原水網(wǎng)地區(qū)，水系復(fù)雜，縱橫交錯的河渠給河流管理增加了難度。針對縣境內(nèi)的河湖保護(hù)，公安縣全面貫徹落實上級部門關(guān)于推行河長制的戰(zhàn)略部署和工作安排，于2017年6月印發(fā)了《公安縣全面建立河湖庫長制的實施方案》，在全縣范圍內(nèi)推行河（湖、庫）長制。本文在總結(jié)公安縣“一河一策”實施方案基礎(chǔ)上，分析了公安縣作為平原水網(wǎng)地區(qū)在河流管理保護(hù)中存在的突出問題，提出了針對性措施。

一、研究區(qū)概況

公安縣地處江漢平原，地勢平坦，湖泊棋布，河流縱橫。全縣境內(nèi)共有河流16條，分別為長江、梓柳河、藕池河?xùn)|支、藕池河西支、虎渡河、中河口汊河、松滋東河、官支河、蘇支河、蓮支河、瓦窯河、松滋西河、洈水河、老洈水河、界溪河和荊江分洪總排渠（內(nèi)河），過境總長 511.24 km，總流域面積1822.12 km2，屬洞庭湖水網(wǎng)湖區(qū)。荊南“四河”有“三河”（松滋河、虎渡河、藕池河）流經(jīng)公安縣，是分泄長江洪水入洞庭湖的主要行洪道。公安縣多年平均降水量1168.6 mm，多年平均地表水資源量10.957億m3，水資源總量12.028億m3。

二、河流管理和保護(hù)突出問題

1.水資源保護(hù)方面

①水資源監(jiān)控體系不完善。全縣取水單位（戶）中僅有少數(shù)重點(diǎn)用水企業(yè)安裝了取水計量設(shè)施，其他均未安裝。水資源監(jiān)控體系建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

②水功能區(qū)水質(zhì)部分不達(dá)標(biāo)。水功能區(qū)未進(jìn)行日常水質(zhì)監(jiān)測，根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研取樣水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，存在部分水功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的情況。

2.水域岸線管理保護(hù)方面

①侵占岸線情況較嚴(yán)重。一是河灘多被用來耕種農(nóng)作物，二是河道兩岸堤防外建有部分居民房屋、工程建設(shè)工地以及砂石堆場侵占岸線或占據(jù)防洪堤道路，影響行洪和防汛并造成面源污染。

②河道存在非法采砂現(xiàn)象?？h境內(nèi)長江、藕池、松滋、虎渡河等大河采砂點(diǎn)眾多，部分采砂業(yè)主和群眾為無證開采或在禁采河段采砂，并將砂石以及棄渣直接堆積在河道岸線內(nèi)，妨礙河道行洪安全并加劇水土流失。

③河岸存在崩岸風(fēng)險。縣境內(nèi)河流部分河段為崩岸預(yù)警區(qū)，岸坡及河床以黏性土和砂性土為主，抗沖刷能力較差，目前雖未見明顯的變形破壞跡象，但坡腳拋石有被沖走現(xiàn)象，對岸坡的穩(wěn)定構(gòu)成隱患。

3.水污染防治方面

①入河排污口監(jiān)測體系不完善。全縣入河排污口名單僅記錄了規(guī)模以上排污口的名稱和位置信息，規(guī)模以下排污口未進(jìn)行統(tǒng)計。規(guī)模以上排污口未設(shè)置計量設(shè)施和水質(zhì)監(jiān)測方案，排入河道的廢污水水量和水質(zhì)不明。

②農(nóng)村生活污水、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖污染和農(nóng)業(yè)面源污染通過排水閘門或泵站進(jìn)入河道。縣境內(nèi)溝渠眾多，通過閘門或泵站與外江河流相連。河道兩岸均有堤防擋水，民垸產(chǎn)生的生活污水、畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖污染以及農(nóng)田面源污染由于堤防阻隔難以直接進(jìn)入河道，均是先進(jìn)入鄰近排水渠，部分匯入荊江分洪總排渠內(nèi)，部分通過沿河的排水閘或排水泵站排入鄰近河道。排水閘和排水泵站僅在渠內(nèi)水位高于外江且影響居民生產(chǎn)和生活的特殊情況下才會開啟進(jìn)行排水。

③沿堤存在生活垃圾。河流兩岸建有堤防，堤防公路已成為周邊民垸居民出行的主要交通道路。堤路上居民行走或車輛來往較頻繁，持續(xù)有垃圾沿堤丟棄，進(jìn)入水體，產(chǎn)生污染。

④存在船舶污染?？h境內(nèi)有常年或季節(jié)性通航河流15條，大河如長江、虎渡河等設(shè)有港口碼頭輸送貨運(yùn)，小河如蘇支河等設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口以供兩岸村莊居民來往。港口碼頭、輪渡渡口以及船只運(yùn)輸均會產(chǎn)生污染，包括船舶垃圾、生活污水、含油污水等。

4.水環(huán)境治理方面

①存在血吸蟲病傳播的潛在風(fēng)險。公安縣為血吸蟲疫區(qū)，經(jīng)過多年的防治，血吸蟲病得到了一定控制，但目前在三口水系的部分湖濱、草灘，堤垸的溝渠，長江堤外洲灘、蘆灘、防浪林和堤外平臺上，仍有釘螺分布。

②水環(huán)境監(jiān)測體系未建立?？h境內(nèi)河流水質(zhì)監(jiān)控能力不足，水功能區(qū)設(shè)置了監(jiān)控斷面，但未開展日常監(jiān)測；取用水戶、排污口等基本未設(shè)置監(jiān)控斷面進(jìn)行水量和水質(zhì)監(jiān)測工作?？傮w來說，監(jiān)控斷面布設(shè)不足，監(jiān)測工作大部分未開展，不利于水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理。

③河道水域和河岸保潔機(jī)制未建立。目前尚未形成穩(wěn)定的水域和河岸保潔制度，只有水政巡查、地方巡查涉及河岸垃圾處理等內(nèi)容。

④與河道相連的溝渠水質(zhì)不明確?？h境內(nèi)河流溝渠相交復(fù)雜，與河道相連的溝渠大部分水質(zhì)較差，水葫蘆和水花生叢生，排入外江河道后會影響河流水質(zhì)。

5.水生態(tài)修復(fù)方面

①水系連通受阻。一是人為阻塞河道。在居民集中區(qū)附近的小河河段，例如官支河、界溪河等，兩岸居民為方便來往過河，多在枯水期水位較淺時，在河道中間修路或利用石頭泥土堆積形成過路，阻斷水流。二是河道自然淤積原因，部分河段淤積較嚴(yán)重時會阻隔水流流通甚至斷流。例如藕池河入口由于分流量逐步減小逐漸淤積，藕池河出現(xiàn)斷流且持續(xù)時間較長，長江、藕池河、洞庭湖水系連通受阻，這對下游河道水環(huán)境和水生態(tài)會造成影響。

②存在非法捕撈現(xiàn)象。公安縣設(shè)置了禁漁期，但在禁漁期間仍存在電魚、炸魚、毒魚等非法捕撈現(xiàn)象，會直接造成魚種數(shù)量減少，同時會造成一定水域面積內(nèi)氧氣耗盡，大量死魚腐爛，嚴(yán)重影響水生態(tài)環(huán)境。

③存在水土流失風(fēng)險。縣境內(nèi)河道堤防外侵占岸線的砂石堆、農(nóng)民在河灘種植的耕地，在水位較高及水量較大時容易發(fā)生水土流失。

6.執(zhí)法監(jiān)管方面

①管理涉及面廣，難以開展工作。一方面公安縣河流多為過境河流，河流左右岸和上下游的水環(huán)境、水污染和水生態(tài)狀況對境內(nèi)河段影響較大，部分問題追根溯源會涉及其他城市，執(zhí)法監(jiān)管和專項治理等需要聯(lián)合左右岸和上下游的其他城市；另一方面縣內(nèi)管理涉及多個部門，部門合力不強(qiáng)，河道管理與保護(hù)監(jiān)督責(zé)任分工、考核和責(zé)任追究制度不夠健全，各部門執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)未落到實處，有些部門的聯(lián)系人只是掛名，難以開展工作。

②監(jiān)管人員和資金難以保障?？h河（湖、庫）長辦公室和各相關(guān)部門沒有設(shè)置專門的編制和工作人員，工作人員均為抽調(diào)，身兼其他業(yè)務(wù)工作，執(zhí)行力較弱。同時，河長制工作沒有穩(wěn)定的工作經(jīng)費(fèi)，日常巡查與保潔經(jīng)費(fèi)開支較大，資金難以落實，穩(wěn)定的日常巡查、保潔清理隊伍和制度大部分未建立實施。

③信息平臺建設(shè)滯后。一方面水資源管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后，各行業(yè)取、排水監(jiān)測不到位，計劃和節(jié)約用水等無法充分落實，排水量及污染物入河量難以得到有效控制；另一方面河長制管理監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，各部門工作信息不互通，管理、巡查、監(jiān)督、舉報信息不到位，公眾參與難度大，難以實現(xiàn)“高效、精準(zhǔn)、科學(xué)”的河道執(zhí)法監(jiān)管模式。

三、管理和保護(hù)重點(diǎn)措施

1.水資源保護(hù)措施

①加強(qiáng)水資源監(jiān)控體系建設(shè)。一是水量，要求取用水戶在取水口處安裝計量設(shè)施，建立取水臺賬，每年提交取水總結(jié)和下一年度取水計劃；二是水質(zhì)，建立日常監(jiān)測制度，對河流控制斷面水質(zhì)進(jìn)行定期監(jiān)測。

②完善水功能區(qū)管理。開展水功能區(qū)納污能力核定工作，根據(jù)水功能區(qū)劃確定的納污容量和限制排污總量，減少和控制污染物入河；建立水功能區(qū)監(jiān)測制度，對水功能區(qū)水質(zhì)進(jìn)行定期監(jiān)測且保證監(jiān)測頻次。

2.水域岸線管理保護(hù)措施

①劃定河道管理范圍，開展非法占用岸線清理和整治。盡快開展完成河道劃界確權(quán)工作，劃定水域岸線保護(hù)范圍，開展岸線分區(qū)管理保護(hù)；對種植農(nóng)田、居民房屋建筑、砂石堆場等非法占用岸線的現(xiàn)象，進(jìn)行清理和整治。

據(jù)統(tǒng)計，2018年云南大學(xué)的在校留學(xué)生共923人，在“一帶一路”五周年之際，留學(xué)生數(shù)量相比2013年增加了70%[37]。本研究選取云南大學(xué)校本部的留學(xué)生為研究對象。據(jù)實地調(diào)查，云南大學(xué)校本部的留學(xué)生生源主要來自于東南亞、南亞、東亞及歐美各國，以東南亞、南亞國家為主。留學(xué)生多為本科生、語言班學(xué)生，近年來，研究生、博士生的比例有所提高。

②加強(qiáng)河道采砂管理。加強(qiáng)巡邏力度，提高監(jiān)控能力；開展專項整治行動，嚴(yán)厲打擊非法采砂行為，加大懲罰力度。

③降低崩岸風(fēng)險，建立預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)護(hù)岸護(hù)坡的維護(hù)和加固，如采取護(hù)腳加固措施、對局部破損護(hù)坡進(jìn)行修復(fù)、進(jìn)行河岸侵蝕監(jiān)測等，便于對崩岸發(fā)生進(jìn)行預(yù)警預(yù)測。

3.水污染防治對策措施

①入河排污口監(jiān)控體系建設(shè)。對入河排污口進(jìn)行排查，摸清排污口位置、排污量和排放標(biāo)準(zhǔn)；要求排污單位在排污口處安裝計量設(shè)施對廢污水排放量進(jìn)行計量，且定期對廢污水取樣進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測，監(jiān)管部門要進(jìn)行不定期的抽查。

②農(nóng)村生活污水、畜禽水產(chǎn)污染和農(nóng)業(yè)面源污染防治。一是源頭管控。農(nóng)田種植開展“三少”活動，推廣測土配方施肥等新技術(shù)，減少農(nóng)藥化肥等對土壤的污染。二是過程管控。因農(nóng)村居民居住較分散，農(nóng)村生活污水、畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖污水難以做到集中收集處理后再排出，且考慮到農(nóng)田種植污染減排措施效果甚微，而各類污染均會匯入渠道中，故建議在排水閘站和電排站附近設(shè)置小型生態(tài)濕地，將匯集到渠道中的水通過濕地凈化處理后再經(jīng)閘門和排水泵站排入河道。

③沿堤河岸生活垃圾處理。增加沿堤河岸垃圾清理環(huán)衛(wèi)人員，加大垃圾清理頻率，提高沿堤河岸垃圾收集清理率。

④船舶污染防治。進(jìn)行船舶結(jié)構(gòu)調(diào)整，依法強(qiáng)制報廢超過使用年限的船舶。港口、渡口碼頭加快建設(shè)船舶含油污水、化學(xué)品洗艙水、生活污水和垃圾等污染物的接收處置設(shè)施，全面實現(xiàn)船舶污染物規(guī)范處置。

4.水環(huán)境治理措施

②水環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)。加強(qiáng)監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)和能力建設(shè)，在水功能區(qū)、取用水戶、排污口等處設(shè)置監(jiān)控斷面，進(jìn)行水量和水質(zhì)實時監(jiān)測；加大監(jiān)測站網(wǎng)實驗室投入。

③建立日常巡查和保潔清理機(jī)制?？h境內(nèi)河流在每村落實1名組級河道巡察保潔員，制定日常巡查和保潔方案，以便及時清理河道垃圾和發(fā)現(xiàn)河道范圍內(nèi)各種問題。

④加強(qiáng)與河道相連溝渠的水環(huán)境整治。針對河道所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的渠道開展殲滅水葫蘆、水花生工作，對渠道中的水葫蘆、水花生進(jìn)行清除。

5.水生態(tài)修復(fù)對策措施

①加大河道清淤和疏浚。人為阻塞河道的情況下，重新評估過河通道等涉水建筑物的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、功能及使用率，對不合規(guī)的進(jìn)行拆除或改建。自然淤積的情況下，多采取河道擴(kuò)挖和疏浚等措施，例如三口淤積問題，通過河道擴(kuò)挖、松滋建閘、河湖連通等，增加枯水期三口河道進(jìn)流，以維持骨干河道全年不斷流，增強(qiáng)長江與洞庭湖復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的水系連通性。

②加強(qiáng)魚類資源保護(hù)。開展專項打擊整治行動，嚴(yán)厲打擊非法捕撈行為，加大懲罰力度；同時，積極開展增殖放流等魚類保護(hù)活動。

③水土流失治理。開展水土保持專項執(zhí)法檢查活動，按規(guī)定征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，開展水土保持監(jiān)測工作。

6.執(zhí)法監(jiān)管對策措施

①加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。一是加強(qiáng)跨縣區(qū)聯(lián)合執(zhí)法，在?。ㄊ校┘壓娱L牽頭作用下，聯(lián)合左右岸、上下游各縣區(qū)開展執(zhí)法監(jiān)督、會議協(xié)商和信息共享等，形成有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)各縣區(qū)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一治理進(jìn)度、同步治理。二是加強(qiáng)部門聯(lián)合執(zhí)法，包括非法排污、設(shè)障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、圍墾、傾倒廢棄物等違法行為，各部門要落實責(zé)任分工，根據(jù)工作需要共享資源和互助，形成工作合力。

②提升執(zhí)法隊伍素質(zhì)及裝備水平。加強(qiáng)執(zhí)法隊伍的編制建設(shè)，合理配備人員，加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)；加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)，提高執(zhí)法手段。

③加強(qiáng)信息化建設(shè)。加強(qiáng)區(qū)域水環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)，對重點(diǎn)污染源安裝在線監(jiān)控設(shè)備，實施全過程監(jiān)管；建立河長制信息反饋網(wǎng)絡(luò)，各級河長建立微信公眾平臺，在河長制公告牌上提供公眾號二維碼，河道范圍內(nèi)發(fā)生任何問題或者群眾對河長制實施過程中有任何意見，都可以及時舉報或反映，使各級河長在第一時間就獲得相關(guān)信息并采取相應(yīng)處理措施。

四、結(jié) 語

通過分析公安縣境內(nèi)河流管理和保護(hù)存在的突出問題，提出按照“一河一策”進(jìn)行系統(tǒng)治理，加強(qiáng)日常巡河和保潔，加強(qiáng)河流水域岸線空間管控，加強(qiáng)水環(huán)境治理，推進(jìn)河湖生態(tài)修復(fù)，形成河湖管理長效機(jī)制；通過實施“一河一策”，將工作具體化，保證各項措施的盡快落實和高效推進(jìn)，確保河長制落到實處。