河長制管理體制內(nèi)涵與發(fā)展趨勢探討

付莎莎，溫天福，成靜清，許新發(fā)

（江西省水利科學(xué)研究院江西省鄱陽湖水資源與環(huán)境重點實驗室，330029，南昌）

江河湖泊公共性產(chǎn)權(quán)引發(fā)資源開發(fā)的競爭性，資源使用者“逐利”的本性以及盡可能規(guī)避責(zé)任的問題，造成江河湖泊的資源濫用、水體萎縮、水質(zhì)惡化和生態(tài)功能退化等問題，引發(fā)“公地悲劇”。為解決“公地悲劇”問題，大多數(shù)專家學(xué)者認(rèn)為制度必須設(shè)計合理。

我國江河湖泊實行典型的政府集中控制與管理模式，采取行政分級分區(qū)管理、部門分工管理并與流域管理相結(jié)合的管理體制。在這種體制下，不可避免會出現(xiàn)中央—省級政府—地方政府之間的管理政策執(zhí)行以及管理部門間、地方政府間的分工協(xié)作問題，呈現(xiàn)“九龍治水”格局，在實際管理過程中容易出現(xiàn)管理碎片化和機構(gòu)間協(xié)同失靈問題。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求2018年年底前在全國范圍內(nèi)建立和實施河長制。河長制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制衍生出來的資源、環(huán)境、生態(tài)綜合治理制度，它不是改變“九龍治水”的格局，而是更加有效地促進(jìn)協(xié)調(diào)多部門治水，當(dāng)“九龍治水”過程中出現(xiàn)部門之間的分歧和矛盾時，可以通過河長制平臺來予以協(xié)調(diào)，發(fā)揮協(xié)調(diào)、調(diào)度和監(jiān)督的作用。

一、河長制內(nèi)涵探討

河長制的實行，可有效解決以往“九龍治水、群龍無首”的問題，增強了整治力度，提高了治理效率，被認(rèn)為是破解當(dāng)前我國水環(huán)境治理困境的制度創(chuàng)新。要貫徹執(zhí)行河長制必須先深刻剖析其法律制度、監(jiān)督機制、經(jīng)濟以及科技內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)實施過程中存在的不足，為河長制全面、穩(wěn)定、長期實施奠定基礎(chǔ)。

1.法制內(nèi)涵

河長制體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”的要求，同時也落實了水污染防治法“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防止水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”以及“國家實行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容”的規(guī)定，通過明確地方黨政主要負(fù)責(zé)人履行治理與保護(hù)的責(zé)任，調(diào)度各級行政力量，有利于從多層面對江河湖庫實施有效管理?，F(xiàn)行涉水法律法規(guī)未對河長制的實施提出明確規(guī)范要求，多級河長體系難以完全融入現(xiàn)行各種法律制度所構(gòu)成的制度框架體系中。從本質(zhì)上看，現(xiàn)行的河長制屬于法制。依靠河長權(quán)威以及在其基礎(chǔ)上的強力行政操作，可能在短期內(nèi)帶來暫時效益，但更多體現(xiàn)的是任內(nèi)政績而長非久之計。此外，缺乏法律保障的管理制度容易造成自主決策與執(zhí)行的局面，實施效果的穩(wěn)定性、全面性以及長期性面臨考驗。

2.監(jiān)督機制內(nèi)涵

各地實施河長制的辦法基本是把治理水污染、改善水環(huán)境質(zhì)量的情況與當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)的政績掛鉤，并實行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)不達(dá)標(biāo)的“一票否決權(quán)”，與之對應(yīng)的是嚴(yán)格的“河長問責(zé)制”。通過出臺政府文件、簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”等形式，重視河長治污實際效果的督查和考核工作。對環(huán)境污染治理不力，未完成節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)，重大決策部署行動不迅速，水生態(tài)、水環(huán)境等方面不能得到明顯改善和持續(xù)改善的，要嚴(yán)格問責(zé)。河長制問責(zé)主要由當(dāng)?shù)丶o(jì)委、監(jiān)察局及河長制管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來監(jiān)督和考核，這種由下屬職能部門組成的考核和驗收小組無法根除公共資源管理中的委托-代理關(guān)系。受委托人（市民）和代理人（政府）信息不對稱的影響，代理人一旦缺乏足夠的動機和利益把實現(xiàn)社會利益最大化作為工作目標(biāo)，容易導(dǎo)致監(jiān)督機制流于形式，甚至誘發(fā)代理人的道德風(fēng)險和利益合謀。

3.經(jīng)濟內(nèi)涵

2012年中共十八大提出的“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略中，核心內(nèi)容是經(jīng)濟增長與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。2015年中辦、國辦印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，明確了2017年制定出臺領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定，自2018年開始建立經(jīng)常性審計制度，隨后印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境有價、損害擔(dān)責(zé)的保護(hù)理念。2016年國辦印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》，提出在水流方面全面開展生態(tài)保護(hù)補償、適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，加大水土保持生態(tài)效益補償資金籌集力度。2017年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，提出到2020年基本建立全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，大幅度提高地下水特別是水資源緊缺和超采地區(qū)的地下水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵通過依法規(guī)范設(shè)立的水權(quán)交易平臺開展水權(quán)交易。一系列文件的密集出臺，均反映了江河湖泊治理由傳統(tǒng)的單一型命令控制型環(huán)境政策工具逐漸轉(zhuǎn)型為命令控制與市場激勵相結(jié)合的環(huán)境政策工具的趨勢。由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任的各級河長，整合了各級黨委政府的執(zhí)行力，工作效率雖高，卻在水生態(tài)環(huán)境損害賠償，生態(tài)保護(hù)補償資金籌集，培育水權(quán)、排污權(quán)市場，以及發(fā)揮市場配置水資源等方面未充分發(fā)揮積極作用。

4.科技內(nèi)涵

河長制的主要任務(wù)具有豐富的科技內(nèi)涵，主要體現(xiàn)在三個方面。一是水資源保護(hù)。利用水循環(huán)和水量平衡理論支撐，充分認(rèn)識河長管理范圍內(nèi)的江河湖庫水文變化規(guī)律與過程；在水資源合理配置理論、水資源可持續(xù)利用理論和水資源高效利用理論的基礎(chǔ)上，形成水資源消耗總量和強度雙控技術(shù)體系；基于水域納污容量核算和排污總量分析，落實水功能區(qū)監(jiān)督管理。二是水環(huán)境保護(hù)。綜合利用水環(huán)境治理手段提升流域、區(qū)域內(nèi)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活污水處理水平，以水環(huán)境健康為導(dǎo)向科學(xué)制定經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，通過控污與治理相結(jié)合的方式改善黑臭水體水質(zhì)狀況。三是水生態(tài)保護(hù)。充分論證河湖水域岸線生態(tài)功能，采用地理空間信息技術(shù)對水域岸線實行規(guī)劃與監(jiān)控，制定河湖生態(tài)健康技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，選用適當(dāng)方法對河湖健康進(jìn)行評價，判別限制性生態(tài)因子，有針對性地保護(hù)、修復(fù)與重建河湖水生態(tài)環(huán)境。各級河長在治理江河湖泊時若缺乏相關(guān)水域支流水系、水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、水污染狀況和污染源，以及生態(tài)系統(tǒng)特征、規(guī)律和承載力等方面的科技支撐，將難以將河長制付諸河“長治”。

二、河長制發(fā)展趨勢

全面推行河長制，涉及眾多領(lǐng)域、機構(gòu)和群體，需要政府、企業(yè)、社會和個人共同發(fā)力。根據(jù)河長制內(nèi)涵剖析，從法制建設(shè)、信息對稱、市場激勵環(huán)境政策、技術(shù)支撐等方面探討河長制發(fā)展趨勢，為相關(guān)部門提供借鑒。

1.“自下而上”的法制建設(shè)趨勢

河長制的實施有利于地方政府出臺相關(guān)法律法規(guī)，從而形成“自下而上”的法制建設(shè)機制。在中央積極推動河長制的背景下，無形中促進(jìn)了更為積極的地方法制建設(shè)，有利于保持和發(fā)揮地方層面法治實踐的積極性，形成基層成員、基層組織以及地方機關(guān)的創(chuàng)造性實踐成果。

在地方法制建設(shè)中要嚴(yán)格按照河長制法制內(nèi)涵的有關(guān)要求，把河長制的成熟做法上升為法律法規(guī)，通過法治品質(zhì)的提升、目標(biāo)責(zé)任制的法治化規(guī)范河長的主要職責(zé)和相關(guān)體制，規(guī)范河長的命名、主要條件要求和相關(guān)程序，規(guī)范河長制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和目標(biāo)任務(wù)，規(guī)范河長制相關(guān)責(zé)任人的監(jiān)督考核，并在逐級法律法規(guī)的制定中保持高度一致，為河長制的實施提供法制保障。

2.信息對稱發(fā)展趨勢

在河長制保障措施中明確了社會監(jiān)督的各項形式，說明河長制有待消除信息壁壘，在改善公眾參與程度、破解信息不對稱方面仍有進(jìn)步空間。除政府相關(guān)部門主動公布河流湖泊主要水質(zhì)指標(biāo)的監(jiān)測信息之外，還需要涉水企業(yè)定期公開排污信息，推行有獎舉報制度，開展媒體定期曝光跟蹤，將環(huán)境違法企業(yè)列入“黑名單”并向全社會公開，通過政府購買服務(wù)，借力社會，彌補政府監(jiān)管能力不足。進(jìn)一步開放監(jiān)督管理權(quán)，推進(jìn)環(huán)境和污染源監(jiān)測、企業(yè)環(huán)境行為評估、治理工程績效評價的第三方監(jiān)管，逐步引入市場或?qū)I(yè)機構(gòu)為主導(dǎo)的“第三方”專業(yè)考核，增加水質(zhì)水環(huán)境的社會滿意度、水質(zhì)水環(huán)境改善的社會認(rèn)同度等方面評價水環(huán)境治理的績效。充分公開河長制考核信息，包括考核的主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式、結(jié)果等。積極培育和發(fā)展非政府環(huán)保組織，聘請NGO代表、行業(yè)協(xié)會代表、企業(yè)代表、居民等擔(dān)任民間河長，依托互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)社會共治，彌補政府缺位、越位和錯位等問題，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾三足鼎立、相互制衡的治理格局。

3.市場激勵環(huán)境政策發(fā)展趨勢

與命令控制型環(huán)境政策工具相比，市場導(dǎo)向的政策工具能提供強烈的刺激，讓企業(yè)采用更為經(jīng)濟和成熟的污染控制技術(shù)并能從發(fā)現(xiàn)和采用低成本的污染控制方法中獲得收益。江河湖庫環(huán)境治理需要資金投入的地方很多且數(shù)額巨大，現(xiàn)階段資金投入無法滿足需求。將市場機制引入河長制勢在必行，發(fā)展趨勢主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，逐步修改完善排污收費和使用制度，綜合考量江河湖泊關(guān)鍵性污染因子削減的邊際收益、水環(huán)境目標(biāo)清潔水平以及現(xiàn)階段污染控制技術(shù)，制定合理的排污收費稅率，并開展以污染稅收入增加來減少其他稅收的稅收循環(huán)制度；第二，水權(quán)、排污權(quán)交易市場的建立以及供水、污水治理市場的擴大，調(diào)節(jié)水資源優(yōu)化配置能力和調(diào)整污染控制水平，促進(jìn)節(jié)水和水污染控制技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，促進(jìn)水資源在企業(yè)間的流轉(zhuǎn)；第三，削減水資源開發(fā)利用和水污染減排補貼，控制公共資源開發(fā)利用引起的政府開支成本轉(zhuǎn)嫁，培育公平競爭及良性循環(huán)的水資源環(huán)境市場；第四，建立環(huán)境治理多元投入機制，國家、地方層面河湖環(huán)境治理專項資金納入各級財政年度預(yù)算，鼓勵社會資金投入河流環(huán)境治理，從產(chǎn)業(yè)政策、稅收循環(huán)、金融信貸等方面激活節(jié)水、節(jié)能及資源合理利用。

4.科技支撐趨勢

江河湖泊因自然稟賦和社會發(fā)展條件各異，水資源承載能力、污染負(fù)荷程度、生態(tài)環(huán)境健康狀態(tài)各不相同，制定“一河一策”“一湖一策”需要強有力的技術(shù)支撐。第一，應(yīng)當(dāng)掌控區(qū)域河流湖泊流域的整體情況。摸清單元內(nèi)水資源量與質(zhì)變化情況，掌握水資源開發(fā)利用狀況，調(diào)查河湖污染物排放數(shù)量及分布，開展水生態(tài)狀況調(diào)查評價，分流域、區(qū)域、單元建立信息檔案，對可能出現(xiàn)的污染項目和潛在因子作出預(yù)估，對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)安全風(fēng)險作出評價。第二，編制單元、區(qū)域與流域水資源生態(tài)環(huán)境規(guī)劃方案，使之與社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，制定“一河一策”“一湖一策”實施方案，突出解決水資源優(yōu)化配置、高效利用、水環(huán)境污染治理和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與修復(fù)等主要問題。第三，形成水資源配置與保護(hù)、水環(huán)境防治、水生態(tài)修復(fù)、河湖工程建設(shè)、河湖健康評價與治理技術(shù)體系，采用工程與技術(shù)手段相結(jié)合的方式，實施主河與支流同步治理，水域與陸域同步推進(jìn)，生態(tài)修復(fù)與保護(hù)緊密結(jié)合，全方位實施河長制工作。

三、結(jié) 語

河長制嚴(yán)格的追責(zé)效應(yīng)、有效的協(xié)同效應(yīng)、有力的執(zhí)行力使得諸多地區(qū)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)狀況得到了明顯改善，表明它是公共資源治理制度創(chuàng)新的成功實踐。在剖析河長制內(nèi)涵時發(fā)現(xiàn)其法制框架體系的尷尬地位、監(jiān)督中存在著信息壁壘、不完善的市場化機制、科技支撐薄弱等不足。在未來河長制實施過程中，需要加強“自下而上”的法制建設(shè)、改善公眾參與程度、引入市場激勵環(huán)境政策、增強科技的支撐作用等，才能更好地解決江河湖泊中的 “公地悲劇”問題，建立長效管理模式。