國外氣象服務(wù)運行模式對新時代我國氣象服務(wù)分類發(fā)展的啟示*

孫佳怡 石蓉蓉 苗長明 高亮

(浙江省氣象局,浙江 杭州 310002)

0 引 言

《氣象法》頒布近20年來,全國各級氣象部門面向經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活、防災(zāi)減災(zāi)需要開展各類氣象服務(wù)。面向全社會的公眾氣象服務(wù)、面向政府部門的決策氣象服務(wù)和面向生產(chǎn)的專業(yè)氣象服務(wù)體系不斷完善,氣象服務(wù)體制機制不斷健全。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，對新時代氣象服務(wù)的要求和需求都不斷提高,幾類氣象服務(wù)該如何劃分界限,如何建立分類發(fā)展的體制機制和運行模式,成為亟待解決的問題。在處理以上問題的實踐中,國外一些國家采用不同的氣象服務(wù)運行模式,取得了較好效果。本文采用實證研究,考察國外氣象服務(wù)分類發(fā)展實踐經(jīng)驗,分析其在處理政府、市場關(guān)系,政府參與氣象服務(wù)市場活動的方式等方面的具體做法,以期對我國氣象服務(wù)分類發(fā)展有所啟發(fā)和借鑒。

1 國外氣象服務(wù)分類發(fā)展實踐研究

對于國外氣象服務(wù)發(fā)展模式,國內(nèi)不少學(xué)者分別對美國、日本、英國等國家進行考察研究[1-10]。通過查閱國外氣象部門網(wǎng)站和官方發(fā)布的文件,目前像我國主要由國家氣象部門為主提供氣象服務(wù)的情況并不普遍,不同國家采取的氣象服務(wù)運行模式均不同程度有市場和社會共同參與。李良序根據(jù)世界各國氣象服務(wù)管理體制的不同,將氣象服務(wù)運行模式分為:完全公益型、壟斷型、公私競爭型、公私分明型和完全競爭型。類似的,陳繼華等[11]從國家氣象部門的角色區(qū)別入手,將國際上氣象服務(wù)運作模式分為“全面商業(yè)化”、“公益為主,兼營商業(yè)化”和“公私有別”3種。本研究從各國氣象服務(wù)分類提供主體的不同,以及國家氣象部門在氣象服務(wù)產(chǎn)品供給中發(fā)揮的作用,將各國氣象服務(wù)分類運行的模式分為以下3類:

1.1 “公私有別”的美、日模式

美國聯(lián)邦政府氣象主管部門是國家海洋和大氣管理局NOAA,隸屬國家商業(yè)部。NOAA下屬單位國家氣象局(NWS)是負(fù)責(zé)天氣和水文預(yù)測預(yù)報的專門機構(gòu),承擔(dān)為美國及其屬地、鄰近水域和海洋地區(qū)提供天氣、水文及氣候監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)測和預(yù)警,及應(yīng)急過程中有關(guān)聯(lián)動任務(wù)。NWS實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理方式,地方政府不直接參與對氣象工作的領(lǐng)導(dǎo)。NWS的經(jīng)費來源于3個部分,大部分來源于國家財政預(yù)算撥款,第二部門是從軍隊、交通、航空航天等聯(lián)邦部門得到專項撥款(同樣也列入國家財政預(yù)算),第三部分來自于私營企業(yè)付給的補助性收費,但這部分相對于公共財政撥款“微不足道”。美國全國氣象服務(wù)由NWS的主要實體——國家環(huán)境預(yù)報中心和各地的天氣預(yù)報服務(wù)臺、河流預(yù)報中心提供。但正如早在1940年,美國農(nóng)業(yè)部“天氣與私人天氣預(yù)報服務(wù)關(guān)系委員會”在一份報告中指出的那樣:“氣象局不可能為公眾中所有具有特殊要求的群體提供詳細(xì)和連續(xù)的服務(wù)。私營氣象學(xué)家或組織應(yīng)與氣象局合作,開發(fā)作為公共機構(gòu)的氣象局不應(yīng)做的專業(yè)服務(wù)。”1991年,NOAA發(fā)布了《公共-私營合作關(guān)系方針》;2003年,NOAA委托美國國家科學(xué)院進行獨立評估,結(jié)論是1991年提出的“伙伴政策”沒有清晰的邊界,需要一個新政策;2006年NOAA再次修訂完善發(fā)布了《環(huán)境信息提供的合作關(guān)系政策》,鼓勵發(fā)展私營氣象企業(yè),其中明確引用A130法案(聯(lián)邦信息資源管理法案)內(nèi)容,即NOAA不任意對已有的信息服務(wù)事項進行大的變更,不任意引入新的服務(wù),除非經(jīng)過謹(jǐn)慎考量到各方面觀點、能力和公眾利益需求,而且必須通過透明公開的過程,取得各方認(rèn)可意見后通過;2007年7月,以NOAA行政令216-112號正式頒布?！董h(huán)境信息提供的合作關(guān)系政策》的實質(zhì),是政府與私有企業(yè)、研究機構(gòu)之間合作而非競爭,雙方分工明確、良性合作。NWS提供基本氣象服務(wù),向社會開放共享基本氣象數(shù)據(jù),通過自身廣播系統(tǒng)向全國免費提供重大災(zāi)害性天氣的警報及氣象和水文資料等,不開展商業(yè)性氣象服務(wù)。商業(yè)氣象公司從事商業(yè)性服務(wù),通過對資料進行加工、處理,根據(jù)用戶需求制作專業(yè)服務(wù)產(chǎn)品,有償提供個性化、專業(yè)化、精細(xì)化的氣象服務(wù)。美國聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)框架(National Response Framework,NRF)規(guī)定:“NOAA通過天氣廣播系統(tǒng)、天氣電報業(yè)務(wù)和應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò),在各種天氣風(fēng)險發(fā)生前和發(fā)生后向公眾發(fā)布危機信息”。盡管在法律上并沒有規(guī)定國家氣象部門是氣象警報唯一的發(fā)布者,但重大災(zāi)害性天氣警報都由國家天氣局的河流預(yù)報中心發(fā)布。

類似的,日本也采取國家氣象部門與私營企業(yè)界限分明的氣象服務(wù)運行模式。1953年,日本對《氣象業(yè)務(wù)法》進行了重大修改,按照國家法律規(guī)定氣象廳成立民間氣象業(yè)務(wù)支援中心。1955年9月,對有關(guān)氣象預(yù)報的營業(yè)管理辦法進行了修改,從氣象廳領(lǐng)到許可證的預(yù)報員可獨立從事營業(yè)性天氣預(yù)報業(yè)務(wù)。

在日本,公益服務(wù)與專業(yè)有償服務(wù)的界面是相當(dāng)明確的,是完全不同的事業(yè)結(jié)構(gòu)和運行機制。國家公務(wù)員體制的氣象廳主要職責(zé)在防災(zāi)抗災(zāi),向政府提供決策服務(wù)和發(fā)布公眾天氣預(yù)報;氣象公司依托氣象廳開展專業(yè)氣象服務(wù),生產(chǎn)大量的為各行各業(yè)服務(wù)的信息。氣象廳對氣象公司沒有任何投資,但氣象廳的氣象信息無償提供給整個社會,包括以營利為目的的私人氣象公司,用戶可以免費獲取氣象廳的氣象情報,也可以通過合同有償從私人氣象公司獲取經(jīng)深加工后的產(chǎn)品,以取得更細(xì)致、更及時、更富建設(shè)性的防災(zāi)對策建議。

1.2 “公私競爭”的英德法澳模式

在“公私競爭”的模式中,國家氣象部門既提供公益性服務(wù),又提供市場需求的氣象服務(wù),同時允許社會上其他氣象服務(wù)公司按照平等原則參與競爭。

以英國為例,除了私營氣象服務(wù)公司從事商業(yè)性氣象服務(wù)以外,英國氣象局也開展商業(yè)氣象服務(wù)。

英國氣象局開展氣象服務(wù)分為面向公眾的氣象服務(wù)和商業(yè)氣象服務(wù)兩大類,前者又分為免費和收費兩種。免費服務(wù)包括借助大眾傳媒發(fā)布的普通天氣預(yù)報以及山區(qū)、海洋休閑天氣預(yù)報3種。面向公眾的收費服務(wù)是指公眾通過高收費的電話、短信了解特殊天氣預(yù)報,如定點天氣預(yù)報、度假地天氣預(yù)報、滑雪場天氣預(yù)報等。英國氣象局還推出了與該局天氣預(yù)報員直接通話的全天24小時服務(wù),公眾可詢問任何與天氣有關(guān)的問題。此外,英國氣象局設(shè)有專門的商業(yè)和產(chǎn)業(yè)部,從事商業(yè)氣象服務(wù),負(fù)責(zé)氣象服務(wù)產(chǎn)品的銷售、市場開發(fā)、產(chǎn)品研制、生產(chǎn)和服務(wù)供給。其商業(yè)氣象服務(wù)領(lǐng)域涉及農(nóng)業(yè)和森林、建筑與民用工程、零售流通和制造、教育單位、煤氣、電力、燃料和能源、娛樂和旅游、媒體(電視和電臺)、沿海工業(yè)、出版和流通系統(tǒng)、運輸(陸地、海洋、航空和內(nèi)河)等行業(yè)。但由于面向行業(yè)的商業(yè)氣象服務(wù)的競爭十分激烈,英國氣象局的商業(yè)氣象服務(wù)僅占不到10%的市場份額。

澳大利亞氣象服務(wù)運行模式也類似。澳大利亞氣象局同時提供免費的公益性氣象服務(wù)、成本補償性收費氣象服務(wù)和按商業(yè)化方式運作的特殊氣象服務(wù),其中第3種服務(wù)由隸屬于國家氣象局的特殊服務(wù)體提供。成立于1990年的澳大利亞特殊服務(wù)體按照市場經(jīng)濟活動規(guī)律開展活動,除了在國內(nèi)開展商業(yè)化服務(wù)之外,還參與國際項目競爭,曾為馬來西亞建設(shè)氣象雷達系統(tǒng)、自動氣象站，并為吉隆坡國際機場建設(shè)進行氣象服務(wù)。

1.3 “完全競爭”的新西蘭模式

此外,還有一些國家采用“完全競爭”的氣象服務(wù)運行模式,即把國家氣象部門變?yōu)榉?wù)公司,以簽訂合同的形式,形成氣象部門與民航、交通等行業(yè)以及企業(yè)之間的服務(wù)關(guān)系。如新西蘭,于1992年7月將國家氣象部門改組成為兩個國有機構(gòu):一是“國家水和大氣研究所”,負(fù)責(zé)進行政府資助的有關(guān)氣象及水文、海洋、生態(tài)的基本研究,并擔(dān)負(fù)前述領(lǐng)域的咨詢和研究,收集和存儲氣候資源,但不實際提供氣象服務(wù);二是新西蘭氣象服務(wù)公司,負(fù)責(zé)氣象業(yè)務(wù),為政府、民航和軍航、媒體和公眾等3類主要客戶提供氣象服務(wù)。新西蘭氣象服務(wù)公司設(shè)有3個服務(wù)部門,一個負(fù)責(zé)國家天氣氣象業(yè)務(wù),包括觀測系統(tǒng)保障、技術(shù)培訓(xùn)以及向政府提供咨詢服務(wù);一個負(fù)責(zé)航空服務(wù),主要是為國際和國內(nèi)的航空公司以及新西蘭皇家空軍提供專門的預(yù)報服務(wù);另一個負(fù)責(zé)信息服務(wù),主要是向媒體、工業(yè)和大眾傳送氣象產(chǎn)品。

2 國外氣象服務(wù)分類運行的啟示

通過對上述各國氣象服務(wù)分類運行模式的分析研究,從國家氣象部門承擔(dān)的角色和任務(wù),以及各國氣象服務(wù)市場化角度,我們認(rèn)為對我國氣象服務(wù)分類發(fā)展有以下兩點啟示:

2.1 權(quán)責(zé)明晰是氣象服務(wù)分類運行界限分明的前提

在美國和日本“公私有別”的氣象服務(wù)運行模式下,政府氣象和市場氣象界限分明。從氣象服務(wù)產(chǎn)品的屬性來看,政府提供基本、常規(guī)、普適性天氣預(yù)報服務(wù)產(chǎn)品和災(zāi)害性天氣警報類服務(wù),其提供的產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品屬性;市場提供面向需求深度加工的、個性化的氣象服務(wù)產(chǎn)品。從服務(wù)對象來看,政府服務(wù)的對象是無差別的社會公眾,市場的服務(wù)對象一般是具有個性化需求的個體和組織。從服務(wù)的商業(yè)性角度來看,政府免費向公眾提供服務(wù),市場提供有償服務(wù)。

美國NOAA的《環(huán)境信息提供的合作關(guān)系政策》和日本的《氣象業(yè)務(wù)法》,都從法治角度對公私雙方的責(zé)任分工加以明確。例如,美國NWS的日常業(yè)務(wù)、研究和服務(wù)支出基本上都來自于共財政完全保障。NWS開放提供重大災(zāi)害性天氣的警報及氣象和水文資料等,使得私人氣象公司可以充分開發(fā)個性化產(chǎn)品。另外,美國電視媒體也屬于私營企業(yè),因此主要電視媒體都有自己的電視氣象節(jié)目,有專門的氣象專業(yè)人員擔(dān)任氣象分析主持人,除災(zāi)害性天氣警報統(tǒng)一使用氣象部門權(quán)威發(fā)布之外,他們可以基于國家指導(dǎo)產(chǎn)品進行細(xì)化分析和預(yù)報,豐富了內(nèi)容和形式。公眾對“眾說紛紜”的預(yù)報形成了習(xí)慣,更能夠理解預(yù)報的不確定性,因此也不會把日常天氣預(yù)報不準(zhǔn)的矛頭對準(zhǔn)國家氣象局。

從表面上看,英國和澳大利亞國家氣象部門既開展公眾氣象服務(wù)也開展商業(yè)氣象服務(wù)。但是,如果將英國氣象局商業(yè)和產(chǎn)業(yè)部、澳大利亞氣象局的特殊服務(wù)體剝離開來,我們發(fā)現(xiàn),在這兩國氣象局內(nèi)部,其公眾氣象服務(wù)和商業(yè)氣象服務(wù)也是界限分明的,商業(yè)和產(chǎn)業(yè)部遵循市場規(guī)律,與其他私人氣象部門一起,獨立、平等參與市場競爭。

2.2 開放氣象基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是保持氣象服務(wù)市場活力的基礎(chǔ)

通過分析發(fā)現(xiàn),氣象服務(wù)市場不僅在“完全競爭”的新西蘭蓬勃發(fā)展,在另外兩種模式下的美國、日本和歐洲國家中,私人氣象服務(wù)公司同樣在市場競爭中取得成功,為滿足社會各界多樣化、個性化的氣象服務(wù)產(chǎn)品做出了貢獻。除了政策、市場經(jīng)濟發(fā)展本身因素外,各國國家氣象部門免費向社會提供初級的氣象資料,是各國氣象服務(wù)市場得以發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ)。

氣象服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給,從業(yè)務(wù)流程來看,涉及覆蓋全國乃至全球的氣象觀測站網(wǎng)布局和建設(shè),海量數(shù)據(jù)的共享和處理也需要占用大量資源,這一方面決定了基本公共氣象服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性,另一方面,也客觀導(dǎo)致公共氣象服務(wù)產(chǎn)品的初級制作和加工有必要集中在國家氣象部門中進行。當(dāng)國家氣象部門完成初級氣象產(chǎn)品加工制作后,在多大程度上、采取何種方式向全社會共享這部分資源,成為后續(xù)氣象服務(wù)市場是否能夠健康發(fā)展的基礎(chǔ)。我們認(rèn)為,當(dāng)國家氣象部門完成從氣象觀測數(shù)據(jù)采集、分析應(yīng)用、完成初級氣象產(chǎn)品的加工制作,并向社會提供基本氣象服務(wù)之后,基本氣象服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性使命已經(jīng)完成。接下來,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,各行各業(yè)對氣象服務(wù)提出的愈加精細(xì)化、個性化需求,理應(yīng)遵循“誰受益、誰買單”的市場行為準(zhǔn)則,由市場主體提供。國家氣象部門應(yīng)當(dāng)為氣象服務(wù)市場的發(fā)展提供必要的政策和基礎(chǔ)資源的支持。從各國發(fā)展的實踐來看,制定規(guī)則并充分公開初級氣象服務(wù)產(chǎn)品,是氣象服務(wù)市場繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)。