論外國人在華永久居留制度的完善

摘 要： 當(dāng)前實(shí)施的外國人在華永久居留制度在法律支撐、申請(qǐng)條件、資格待遇等方面均存在問題，這些問題形成的主要原因在于永久居留定義不明確、管理理念落后、管理機(jī)制不健全。永久居留制度的改革與完善是大勢所趨，應(yīng)做到推進(jìn)永久居留制度法治化、完善申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、建立市場化人才遴選機(jī)制、明確永久居留證待遇、完善永久居留資格取消制度、充分發(fā)揮永久居留制度的導(dǎo)引作用等。

關(guān)鍵詞： 外國人 永久居留 完善

外國人永久居留制度是一國對(duì)外國人入境后允許其從事活動(dòng)的范圍、時(shí)間、空間進(jìn)行公開管理的基本制度。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，永久居留制度已成為世界各國在全球范圍內(nèi)開展人才競爭、提升自身綜合競爭力的重要工具。但是長期以來，中國的永久居留制度被稱為“世界上最難申請(qǐng)的綠卡”之一?，F(xiàn)行制度顯然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，永久居留制度改革的呼聲越來越高，關(guān)注度也越來越大。

一、外國人在華永久居留制度的現(xiàn)狀

2004年，我國頒布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》正式確立了我國的外國人永久居留制度。《外國人在中國永久居留審批管理辦法》中對(duì)外國人永久居留證的頒發(fā)對(duì)象和頒發(fā)條件做出了明確規(guī)定。我國已經(jīng)初步建立了以《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）為核心、以《外國人在中國永久居留審批管理辦法》（以下簡稱《辦法》）為具體規(guī)范的外國人永久居留制度。2016年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，表明國家將要實(shí)行更加積極有效的外國人永久居留政策，構(gòu)建更加開放務(wù)實(shí)的外國人管理體系。2017年4月，公安部印發(fā)《外國人永久居留證件便利化改革方案》，標(biāo)志著外國人永久居留證件便利化改革正式啟動(dòng)，目的是為切實(shí)增強(qiáng)在華永久居留的外國人的獲得感。

二、外國人在華永久居留制度的問題

（一）外國人在華永久居留制度存在的問題

1缺乏完善的法律支撐?，F(xiàn)行永久居留制度的主要法律依據(jù)是2004年的《辦法》和2013年實(shí)施的《出境入境管理法》，前者對(duì)外國人在華永久居留的申請(qǐng)條件、審批程序等做了具體規(guī)定，后者的第四章第二節(jié)對(duì)永久居留制度做了原則性規(guī)定。兩者頒布時(shí)間相差十年，在制定背景、政策目標(biāo)、管理理念等方面均有明顯差異，需要更加完善、更加貼合當(dāng)前國情的法律保障永久居留制度的改革。

2申請(qǐng)類別不均衡，申請(qǐng)條件設(shè)置不合理。根據(jù)《辦法》規(guī)定，在華外國人申請(qǐng)我國的永久居留權(quán)僅有投資、任職和家庭團(tuán)聚三種類別，實(shí)際施行中，三種類別永久居留證的分布很不均衡，未充分發(fā)揮吸引人才、招商引資等功效。另外，這三類申請(qǐng)中還忽視了外籍華人的利益訴求?！掇k法》中關(guān)于技術(shù)類永久居留的申請(qǐng)人有兩個(gè)規(guī)定：一是在中國重點(diǎn)企事業(yè)單位任高級(jí)職務(wù)滿一定年限，二是對(duì)中國有重大貢獻(xiàn)及國家特別需要的。其中前者對(duì)申請(qǐng)人的任職單位、所任職務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格限定，但對(duì)于后者中的“重大貢獻(xiàn)”沒有具體解釋，實(shí)施時(shí)難以明確認(rèn)定，存在較大的主觀隨意性。

3永久居留證的效力不高，待遇落實(shí)不到位。2004年的《辦法》中明確規(guī)定“外國人永久居留證”是取得在中國永久居留資格的外國人在中國境內(nèi)的身份證件，具有獨(dú)立的證明效力，永久居留外國人憑護(hù)照和永居證出入中國國境。但是在實(shí)施后的相當(dāng)長的時(shí)間里，取得永久居留證的外國人實(shí)際上仍舊需要用護(hù)照證明其身份。自《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》頒布以來，在京取得中國綠卡的外國人反響熱烈，但是目前在待遇落實(shí)方面還存在具體部門執(zhí)行力度不強(qiáng)，各地區(qū)間享有待遇差異性大等問題，造成部分永居外國人的困擾。

（二）外國人在華永久居留制度存在問題的原因分析

1永久居留權(quán)的內(nèi)涵不清晰。一般來說，永久居留外國人在一國中的地位高于停留、短期居留的外國人，但要低于本國公民。但是長期以來，我國對(duì)永久居留制度的研究不夠深入，對(duì)于永久居留權(quán)的定義，永久居留外國人享有的待遇，取消外國人永久居留資格的情形及具體程序等都不夠明確，導(dǎo)致在永久居留外國人應(yīng)享有的相應(yīng)的待遇和權(quán)利的問題上經(jīng)常出現(xiàn)搖擺和反復(fù)。永久居留外國人權(quán)利義務(wù)定位不清晰，進(jìn)而導(dǎo)致申請(qǐng)身份甄別、取得資格后享有的待遇以及后續(xù)的管理服務(wù)出現(xiàn)問題，永居制度不能發(fā)揮應(yīng)有的效果，外國人的合法利益也得不到長期有效保障。

2管理理念存在沖突。近年來，中外人員往來形勢發(fā)生深刻變化，對(duì)我國出入境管理工作平衡好安全和發(fā)展利益、統(tǒng)籌好國內(nèi)國外兩個(gè)大局提出了更高要求，如何在新形勢下維護(hù)好國家安全是國家和政府面臨的重大難題。加強(qiáng)在中國境內(nèi)停留居留外國人的管理是當(dāng)前出入境制度改革和國家安全工作的重要內(nèi)容。外國人在境內(nèi)停留時(shí)間越長，管理的縱深就越大，涉及的方面就越多。永久居留外國人在中國境內(nèi)停留時(shí)間、出入次數(shù)均不受限制，利益需求深遠(yuǎn)復(fù)雜，涉及的部門廣，管理難度大，但同時(shí)他們對(duì)國家的貢獻(xiàn)很大，自身素質(zhì)高，服務(wù)需求也很高，因此管理理念上存在沖突。

3政府主導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)協(xié)作機(jī)制不健全。我國現(xiàn)行的永久居留制度是基于政府主導(dǎo)，以相關(guān)部門意見為最終決定的審批管理體系，主管部門擁有較大的裁量權(quán)，完全忽視了市場調(diào)節(jié)的作用。人才認(rèn)定方式由政府主導(dǎo)而沒有市場的調(diào)節(jié)，使得人才集中在國家重點(diǎn)企事業(yè)單位任高級(jí)職稱的人員和國有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。這樣的制度下雖然永居外國人發(fā)揮的效益較高，但是行政成本也很高。而市場調(diào)節(jié)恰恰能彌補(bǔ)這種不足，在市場的鍛煉中磨礪出真正需要的人才，有效降低國家的行政成本。由于永久居留外國人的管理關(guān)系到國家的核心利益，所以不能完全由市場主導(dǎo)，必須發(fā)揮政府的作用。缺乏政府主導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的協(xié)作機(jī)制，永久居留制度的引才價(jià)值將難以真正實(shí)現(xiàn)，這也是永久居留制度在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)問題的主要原因。

三、我國外國人永久居留制度完善的途徑

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，人才的跨國流動(dòng)已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。我國有必要在借鑒傳統(tǒng)移民國家先進(jìn)制度和管理方式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，完善外國人在華永久居留權(quán)制度，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢。

（一）推進(jìn)永久居留制度法治化

在全面依法治國、加快推進(jìn)法治中國建設(shè)的今天，永久居留制度要想完善創(chuàng)新，必須要努力推進(jìn)永久居留制度的法治化。營造良好的法治氛圍，是引進(jìn)外國高層次技術(shù)管理人才、促進(jìn)國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和引資引智戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)行的永久居留制度法律權(quán)威不高，需要進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范和完善。我國應(yīng)堅(jiān)持以“聚天下英才而用之”為目標(biāo)，總結(jié)近年來公安部在北上廣等地試行的永久居留政策的創(chuàng)新措施，綜合評(píng)估實(shí)施效果，解決好實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，將實(shí)踐證明切實(shí)有效的政策措施上升為規(guī)范的法律制度，加快制定外國人永久居留服務(wù)管理?xiàng)l例及相關(guān)的規(guī)范性文件，形成科學(xué)有效、務(wù)實(shí)開放的外國人永久居留制度體系。

（二）完善申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)行的外國人永久居留制度中規(guī)定的申請(qǐng)人條件一共有三類，包括投資類、技術(shù)類和親屬團(tuán)聚類。實(shí)際操作過程中，這三類申請(qǐng)人的分布很不均衡，投資類和技術(shù)類的人數(shù)較少，原因在于這兩類申請(qǐng)人的申請(qǐng)范圍較窄，資格限制較大，申請(qǐng)門檻較高。技術(shù)類申請(qǐng)范圍中應(yīng)該包括高級(jí)技術(shù)工人，當(dāng)前我國職業(yè)教育還在逐漸發(fā)展階段，高級(jí)技術(shù)工人的數(shù)量偏少，無法滿足我國工業(yè)發(fā)展的需要。要想提高我國工業(yè)水平在國際競爭中的實(shí)力，吸引外籍高級(jí)技術(shù)工人是一個(gè)行之有效的方法。此外，技術(shù)類中還應(yīng)放寬對(duì)申請(qǐng)人職位的限制，增加非國有經(jīng)濟(jì)類的申請(qǐng)條件，暢通工作居留轉(zhuǎn)變?yōu)橛谰镁恿舻那馈?/p>

外籍華人是我國引資引智的重要資源，特別是在國內(nèi)的外籍華人，這個(gè)群體對(duì)國內(nèi)的適應(yīng)性好，且其中相當(dāng)數(shù)量的人員在國內(nèi)留有資產(chǎn)、親屬，與祖國有密切聯(lián)系。因此，在政策上應(yīng)該對(duì)外籍華人尤其是原戶籍在中國的外籍華人與純外國血統(tǒng)的外籍人員區(qū)別對(duì)待，在申請(qǐng)永久居留權(quán)上給予他們一定的便利，滿足他們的情感需求。

（三）建立市場化人才遴選機(jī)制

國際上的永久居留制度，尤其是傳統(tǒng)移民國家的綠卡制度中，都采用了政府主導(dǎo)和市場調(diào)控相結(jié)合的方式。美國的移民配額制被很多國家采納，其目的是在接受本國需要的外籍永久居民的同時(shí)，維護(hù)本國勞動(dòng)市場的需求平衡。加拿大的移民計(jì)分考核制也被很多國家借鑒，根據(jù)國內(nèi)勞動(dòng)市場的需求和國家發(fā)展的需要，調(diào)整不同因素的分?jǐn)?shù)，選拔符合市場需求的外籍人才，提高人才引進(jìn)的質(zhì)量和效率。我國應(yīng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立永久居留配額限制或外國人融入配額制，根據(jù)國內(nèi)人才市場的需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，實(shí)行類別優(yōu)先制：對(duì)急需職業(yè)類別的，可以采取為申請(qǐng)人加分的政策，以吸引我國的急需人才。我國應(yīng)充分發(fā)揮市場在吸引人才中的積極作用，結(jié)合社會(huì)服務(wù)管理需要，考慮工資、稅收和社會(huì)信用等因素，推動(dòng)建立更加科學(xué)合理的人才申請(qǐng)永久居留評(píng)價(jià)體系，將市場接納度和社會(huì)適應(yīng)性作為檢驗(yàn)人才的重要標(biāo)準(zhǔn)，真正把政府主導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來。

（四）明確永久居留證待遇

自我國的外國人永久居留制度實(shí)施以來，外國人在華永久居留享有待遇的落實(shí)問題一直沒有得到有效解決，外國人永久居留證在國內(nèi)的效力不高、社會(huì)的認(rèn)可度不高，沒有起到應(yīng)有的便利作用。我國應(yīng)切實(shí)落實(shí)在華永久居留外國人的權(quán)利和待遇，落實(shí)外國人在出入境、就業(yè)、購房、子女入學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的資格待遇，有關(guān)部門要明確職責(zé)，做好本職范圍內(nèi)涉及永久居留外國人的事項(xiàng)，并加強(qiáng)監(jiān)督落實(shí)。我國還應(yīng)建立完善統(tǒng)一的外國人管理服務(wù)體系，重視并加強(qiáng)永久居留外國人的社會(huì)融入服務(wù)，根據(jù)實(shí)際需要提供相關(guān)的培訓(xùn)，增強(qiáng)其社會(huì)適應(yīng)性和獲得感，努力為在華永久居留的外國人提供更便利的生活條件、更廣闊的發(fā)展平臺(tái)和更有效的公共服務(wù)，激發(fā)永居外國人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力和激情，為他們?cè)谥袊簿訕窐I(yè)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（五）完善永久居留資格取消制度

我國應(yīng)拓寬永久居留制度的管理范圍，不僅僅是加強(qiáng)申請(qǐng)管理，還要重視取得永久居留資格以后的管理，尤其是增加永久居留權(quán)撤銷制度。美國和日本的移民政策都明確規(guī)定了永久居留證的有效期限，在有效期滿前必須到有關(guān)部門更新有效期限。外國人在取得永久居留資格后長期定居在第三國的，視為自動(dòng)放棄永久居留資格。美國有關(guān)政策還指出，永久居民如長期生活在美國境外可能會(huì)失去永久居留資格?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》中只是規(guī)定了外國人喪失永久居留資格的幾種情形，需要對(duì)具體實(shí)施進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，明確決定機(jī)關(guān)和決定程序，同時(shí)給予相應(yīng)的法律救濟(jì)，建立完善可行的永久居留資格取消制度。

（六）充分發(fā)揮永久居留制度的導(dǎo)引作用

各國的國際移民立法理念中，永久居留制度的設(shè)立目的通常包括兩個(gè)方面，一方面致力于引進(jìn)外國高級(jí)的技術(shù)型和管理型人才，另一方面有意識(shí)地引導(dǎo)外籍人員向相對(duì)落后地區(qū)流入，促進(jìn)落后地區(qū)的開發(fā)。當(dāng)前，我國區(qū)域發(fā)展仍不平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展在我國全局發(fā)展中占據(jù)重要位置。我國現(xiàn)行的永久居留制度中，在投資類申請(qǐng)條件上有意識(shí)地向中西部地區(qū)傾斜，給予參與中西部投資的外籍人員一定的優(yōu)惠。外國人永久居留制度改革應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)揮制度的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)外國人向我國相對(duì)落后的區(qū)域流動(dòng)，在保證國家安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展朝著更加協(xié)調(diào)健康的方向前進(jìn)。

外國人永久居留制度與國家的人才建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略有著密不可分的聯(lián)系，我國已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行制度存在的局限性，正在積極地修訂《中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例》，推動(dòng)建立更加科學(xué)務(wù)實(shí)的永久居留制度，進(jìn)一步推進(jìn)我國引資引智戰(zhàn)略，努力為新形勢下國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。

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（華佳璐，中國人民警察大學(xué)）