老齡化背景下舟山市居家養(yǎng)老立法的對策

曾梓杰 盧王帥 陳莉莉

摘 要： 隨著人口老齡化現(xiàn)象愈加嚴峻，居家養(yǎng)老模式將成為舟山市多數(shù)老年人的選擇。居家養(yǎng)老優(yōu)勢明顯但缺乏法律的支撐，從法理、現(xiàn)實需求、結(jié)果三個方面來看，舟山市居家養(yǎng)老立法勢在必行。結(jié)合國內(nèi)外居家養(yǎng)老立法的經(jīng)驗，提出明確居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的標準、關(guān)注老年人的真實需求、注重多方參與等舟山市居家養(yǎng)老立法的基本思路。

關(guān)鍵詞： 居家養(yǎng)老 養(yǎng)老立法 舟山市

近年來，人口老齡化已成為一個不容回避的社會現(xiàn)象。截至2017年末，我國60周歲及以上人口為24090萬人（占總?cè)丝诘?73%），65周歲及以上人口15831萬人（占總?cè)丝诘?14%）。[1]兩項指標均大幅超過國際上對于老齡化社會界定的標準。截至2017年末，舟山市全市60周歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?644%，65周歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?632%，已經(jīng)成為浙江省人口老齡化程度最高的城市，迫切需要對本市的居家養(yǎng)老工作進行立法。[2]面對老齡化加速到來，采用何種方式養(yǎng)老引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注。養(yǎng)老方式多種多樣，其中居住在家中并以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)為依托，由社會力量提供養(yǎng)老服務(wù)的居家養(yǎng)老模式，因為投資較少、生活環(huán)境熟悉等優(yōu)勢，受到許多老人的青睞。居家養(yǎng)老作為一種養(yǎng)老方式，離不開法律的保護和支持。為了全面、深入推進居家養(yǎng)老服務(wù)，包括北京市、寧波市、合肥市等在內(nèi)的多個城市已經(jīng)出臺并實施了居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)。舟山市人大也已將居家養(yǎng)老立法提上日程，2018年開始，委托舟山市民政局、浙江海洋大學(xué)等多個單位進行立法調(diào)研，為居家養(yǎng)老立法提供材料支撐。

一、舟山市居家養(yǎng)老立法的必要性

（一）法理分析

一是生存權(quán)的要求。生存權(quán)是指在一定社會條件下，公民應(yīng)當享有的維持其正常生活所必須的權(quán)利。[3]對于社會的多數(shù)成員來說，通過“勞動—財產(chǎn)—維持生存”的定式實現(xiàn)生存，但對于屬于社會弱勢群體的老年人來說，大多需要通過“物質(zhì)請求—政府幫助—維持生存”的定式實現(xiàn)生存，也就說需要通過一定的社會保障來幫助生存。[4]而制定舟山市居家養(yǎng)老的法律正是屬于社會保障或者是政府幫助的一種形式，也是為了更好地幫助老年人實現(xiàn)生存權(quán)。

二是社會連帶的要求。所謂社會連帶，社會中人們之間的相互作用、相互依賴的社會關(guān)系。[5]就整個社會來說，沒有人能成為獨立的個體，如果老年人的權(quán)益受不到保障，那么其他人的權(quán)益勢必會受到影響。任何人出現(xiàn)了問題，不單單是他個人的問題，而是全社會的問題。對舟山市居家養(yǎng)老進行立法，當前可能只是解決了部分老年人居家養(yǎng)老問題，但從長遠來看，受益的必將是各個社會階層的所有群體。

（二）現(xiàn)實需求

一是家庭養(yǎng)老功能的弱化。伴隨著工業(yè)、商業(yè)的興起，以及“小島遷、大島建”政策的實施，舟山市呈現(xiàn)“空巢化”、“高齡化”，家庭的養(yǎng)老功能進一步減弱。根據(jù)2018年舟山市民政局、浙江海洋大學(xué)的聯(lián)合調(diào)研結(jié)果來看，作為選擇社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人需要多樣化的形式來滿足自身的多層次的養(yǎng)老需求，出臺相關(guān)法律無疑是最為權(quán)威的方式。

二是各方居家養(yǎng)老的職責(zé)尚未明確。作為社會治理主體的政府，過去也是居家養(yǎng)老方面投入最多的組織，也給自身造成了一定的負擔(dān)。內(nèi)部的各級政府、各個部門也沒有明確的職能規(guī)定。此外，養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老企業(yè)等諸多社會力量參與居家養(yǎng)老的途徑也較為單一，缺乏法律的保障。

三是社區(qū)居家養(yǎng)老中多個方面未作官方說明。首先，不同社區(qū)所能提供的老年人活動空間差異較大，缺乏統(tǒng)一標準。其次，未對居家養(yǎng)老服務(wù)的基本內(nèi)容進行統(tǒng)一界定。第三，居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員待遇不同，總體待遇較低，缺乏對工作時間、工作薪酬的具體核算標準。第四，對于互聯(lián)網(wǎng)平臺和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合形式缺乏統(tǒng)一說明。

（三）必然結(jié)果

舟山市建立養(yǎng)老法規(guī)應(yīng)對人口老齡化，不僅是一項挑戰(zhàn)，還是一個完善現(xiàn)有制度的契機。舟山市作為一個新興城市，正在逐步健全完善已有的法律體系，因而出臺居家養(yǎng)老的相關(guān)法律也會是舟山市社會發(fā)展的必然結(jié)果，是人民意志形成和表達的必要途徑和方式。通過對居家養(yǎng)老進行立法，既是為了更好地解決居家養(yǎng)老過程中的各個問題，也是為了更加完善現(xiàn)有的社會養(yǎng)老制度、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、增強市民的幸福感。

二、國內(nèi)外居家養(yǎng)老相關(guān)立法的經(jīng)驗

（一）國外居家養(yǎng)老相關(guān)立法經(jīng)驗

不同國家在居家養(yǎng)老相關(guān)立法方面的經(jīng)驗值得借鑒。日本受到儒家文化和孝道影響，十分重視家庭養(yǎng)老的作用。日本在《老年人福利法》《老年人保健法》等法律中幾乎強制性要求子女及親屬履行贍養(yǎng)義務(wù);早在2000年4月就實施的《護理保險制度》，更是成為應(yīng)對超老齡社會養(yǎng)老制度的典范。韓國借鑒日本的經(jīng)驗，于2007年4月通過了《老年長期護理保險法》，采用長期護理保險與國民醫(yī)療保險捆綁的方式運行長期護理保險制度。[6]美國在《平衡預(yù)算法案》中提出的建立在醫(yī)療保險制度基礎(chǔ)上的PACE項目，為體弱多病的老年人提供全面的醫(yī)療服務(wù)，并且主張社區(qū)提供各類居家養(yǎng)老服務(wù)。[7]

（二）國內(nèi)居家養(yǎng)老相關(guān)立法的經(jīng)驗

1北京市居家養(yǎng)老立法的經(jīng)驗。一是注重精神慰藉。老年人的居家養(yǎng)老需求日趨多樣，不僅需要重視老年人的物質(zhì)文化需求，還需要重視老年人的精神需求?！侗本┦芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》提出要為高齡、獨居老年人提供關(guān)懷訪視、生活陪伴、心理咨詢等服務(wù)，并且注重對老年人健康生活的指導(dǎo)以及不良情緒的干預(yù)。二是厘清各級職責(zé)?！侗本┦芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》明確指出了市、區(qū)（縣）人民政府需要做好宏觀管理，比如將老齡經(jīng)費納入財政預(yù)算、建立適宜的財政保障機制、加強監(jiān)督檢查和績效考核。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）則需要做好具體落實工作，整合社會資源，引導(dǎo)各類基層群眾自治性組織、社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù);居民委員會（村民委員會）需要充分發(fā)放民主自治作用，定期組織老年人參與文體活動。三是重視家庭的作用?！侗本┦芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》強調(diào)，老年人的子女及依法負有贍養(yǎng)義務(wù)的人需要履行對其他經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉的義務(wù)。對于需要社會提供服務(wù)的，還需要子女及負有贍養(yǎng)義務(wù)的人員承擔(dān)對應(yīng)的服務(wù)費用。

2寧波市居家養(yǎng)老立法的經(jīng)驗。一是提出養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化。寧波市居家養(yǎng)老立法提出政府兜底，為計劃生育特殊家庭、最低生活保障家庭、最低生活保障邊緣家庭中的重度失能失智、中度失能失智的老年人提供免費居家養(yǎng)老服務(wù)，并根據(jù)老人評估等級的不同每月提供對應(yīng)的服務(wù)時長。在社會參與方面，要求醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)、家政企業(yè)、社會組織等共同參與，提供各類居家養(yǎng)老服務(wù)。二是主張建立長期護理保險制度。建立長期護理保險制度能夠為長期失能的老年人最基本的生活照料和醫(yī)療護理提供資金支持和服務(wù)保障，并且引導(dǎo)具有資質(zhì)的商業(yè)保險機構(gòu)等社會力量、社會組織參與長期護理保險，明確推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。三是建議充分利用智能化技術(shù)手段?！秾幉ㄊ芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》中提出：鼓勵、支持社會力量通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等智能化技術(shù)手段，建立專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊伍，研發(fā)新型養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為居家老年人提供更便捷、專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。

3合肥市居家養(yǎng)老立法的經(jīng)驗。一是明確居家養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施標準。《合肥市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》提到：新建小區(qū)應(yīng)當按照每百戶使用面積≥30m2的標準配置居家養(yǎng)老服務(wù)用房;已建小區(qū)應(yīng)當按照每百戶使用面積≥20m2的標準配置居家養(yǎng)老服務(wù)用房。為了更好地方便老年人出入、活動，居家養(yǎng)老服務(wù)用房的設(shè)置應(yīng)當在3層以下，并且滿足通風(fēng)、日照等要求。對于不符合要求的用房，縣（區(qū)）政府可以通過購置、置換、改造等形式解決。二是加強從業(yè)人員的培訓(xùn)。《合肥市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》中指出：要加強對于從業(yè)人員的服務(wù)技能培訓(xùn)，增加職業(yè)道德教育，進而為老年人提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，維護老年人的人格尊嚴。

三、舟山市開展居家養(yǎng)老立法的建議

（一）明確居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的標準

2017年9月，舟山市民政局出臺了《舟山市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)與管理辦法（試行）》，其中分別對城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心和以開展上門社會化服務(wù)為主的照料中心的建筑面積提出建議，對于所在樓層、臨近區(qū)域、室內(nèi)外活動的功能區(qū)等方面也做出了說明，可見舟山市有關(guān)部門已經(jīng)有這方面的意識。接下來需要做的就是將這些建議、規(guī)定上升到法律高度，通過法律來進一步明確居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的標準。

（二）關(guān)注老年人的真實需求

老年人的養(yǎng)老需求已經(jīng)呈現(xiàn)多樣化、多層次的趨勢，不單單局限于常規(guī)的物質(zhì)養(yǎng)老需求，同時也愈發(fā)重視對于精神方面的享受。因此在立法時需要關(guān)注老年人的真實需求，真正按照“老人需要服務(wù)，政府提供服務(wù)”的邏輯，而不是“政府提供服務(wù)，老人被服務(wù)”的形式。在正式立法之前，對于老年人的常見需求進行調(diào)研，并在法律中進行介紹，確保所提供的各項服務(wù)最為貼近老年人的真實需求，讓老年人成為真正的“話事人”。

（三）注重多方參與

全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作需要各方人員共同參與，所以在最終出臺的法律當中也應(yīng)當體現(xiàn)。首先，需要明確各級政府的具體職責(zé)。這個方面可以參照國內(nèi)其他城市的經(jīng)驗，厘清市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）各自的職責(zé)，以免造成職能越位或缺失。其次，利用好社區(qū)的作用。作為市民接觸最多的基層組織，社區(qū)可以說最為了解老年人的日常需求，也比較受老年人的信任，法律中也應(yīng)當體現(xiàn)社區(qū)的作用。再次，發(fā)揮社會組織、家政公司、養(yǎng)老機構(gòu)等社會力量的作用。社會力量的加入是對居家養(yǎng)老服務(wù)很好地補充，可以發(fā)揮其專業(yè)性、社會性、互助性的特點，加強有關(guān)從業(yè)人員的培訓(xùn)，助力相關(guān)服務(wù)的開展。最后，重視家庭的作用。不論何時何地，家庭永遠是居家養(yǎng)老過程中無法剝離的部分，子女對于老年人的贍養(yǎng)義務(wù)也不可推卸，因此這方面也可以在立法中予以體現(xiàn)。

（四）對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員推行績效工資制度

舟山現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員工資較低，可能會影響從業(yè)人員的工作效率，也會挫傷從業(yè)人員的工作積極性。但是，如果盲目地增加薪酬，又可能造成從業(yè)人員對于工作的懈怠。因此，可以在法律中嘗試提出推行績效工資制度，根據(jù)個人工作效果來支付工資待遇，保障從業(yè)人員必要的基本工資，獎金和福利部分則由社區(qū)委托第三方進行績效考核，根據(jù)評估效果決定最終的工資待遇，進而激勵員工不斷改進工作能力，不斷提升工作質(zhì)量，充分調(diào)動工作積極性。

（五）主張建立適宜的融資機制

舟山市現(xiàn)有的居家養(yǎng)老融資制度較為單一，居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的經(jīng)費獲取方式主要根據(jù)星級評定情況來獲得對應(yīng)的運營經(jīng)費，部分社區(qū)還能得到地方政府的建設(shè)經(jīng)費支持。新制訂的法規(guī)中可以主張建立適宜的融資機制。政府方面，推薦建立與本市老年人口增長速度以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的財政投入機制，作為老齡工作經(jīng)費、專項活動經(jīng)費、照料中心基本運營經(jīng)費，進而基本保障居家養(yǎng)老工作的正常運行;社會方面，養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)公司、家政公司等社會力量也可以捐贈居家養(yǎng)老的專項經(jīng)費，減輕政府的財政負擔(dān)。

（六）對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進行規(guī)范

老年人腿腳不便，外出就醫(yī)困難較大等醫(yī)療問題是舟山市居家養(yǎng)老的老年人最為擔(dān)心的問題之一，舟山市有關(guān)部門也認識到問題的重要性，在轄區(qū)內(nèi)推行“家庭醫(yī)生”簽約制度，但是由于缺乏強制效應(yīng)，實際效果較為一般，加之現(xiàn)有的用藥制度不健全，存在一定的用藥隱患，亟待出臺相關(guān)法規(guī)進行規(guī)制。通過法律的形式對“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”作進一步解釋，可以解決許多居家養(yǎng)老的老年人的疑慮，讓老年人更加方便、舒心。

（七）發(fā)揮智慧養(yǎng)老平臺的作用

早在2015年，舟山市民政系統(tǒng)開始推廣智慧養(yǎng)老平臺的使用。推廣3年多以來，累計分發(fā)智慧養(yǎng)老終端—“養(yǎng)老一鍵通”手機168萬只，成功定位走失老人案例10余起，受到用戶的較大好評。同時，伴隨著技術(shù)的日趨成熟，平臺也逐步完善。舟山市可以立法的形式中對智慧養(yǎng)老平臺的地位進一步明確，吸引更多的民間養(yǎng)老力量共建智慧養(yǎng)老平臺，鼓勵更多養(yǎng)老服務(wù)團隊入駐智慧養(yǎng)老平臺，從而更好地為老年人提供服務(wù)。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國國家統(tǒng)計局中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[R].2018

[2]舟山市老齡工作委員會辦公室舟山市2017年老齡事業(yè)統(tǒng)計公報[R].2018

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[7]鄧大松，王凱國外居家養(yǎng)老模式比較及對中國的啟示[J].河北師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，38（02）：134-139

〔本文系2019年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“銀領(lǐng)E時代—老人智能產(chǎn)品使用培訓(xùn)”（項目編號：201910340050S）階段性成果〕

〔曾梓杰、盧王帥、陳莉莉（通訊作者），浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院〕