適應氣候變化的法律制度研究

摘 要： 系統(tǒng)梳理我國適應氣候變化的政策和立法進展可以看出，我國在適應氣候變化領域存在立法空白，構建適應氣候變化的制度體系是開展應對氣候變化立法的重要任務之一。建議應通過開展應對氣候變化立法，明確減適并重的原則、適應氣候變化的目標和各部門職責分工，構建一個包括“適應氣候變化規(guī)劃制度、氣候變化影響評估制度、氣候變化監(jiān)測預測和預警制度、適應氣候變化保險制度和法律激勵措施”的適應氣候變化法律制度體系。

關鍵詞： 適應氣候變化 立法 法律制度

歷次IPCC評估報告第二工作組報告、15度特別報告、氣候變化與土地特別報告，以及我國已發(fā)布了三次的《氣候變化國家評估報告》均以大量科學研究的結果證明了氣候變化影響的嚴峻性和適應氣候變化的必要性，可作為我國需要加強適應領域法制建設的科學依據。《巴黎協(xié)定》第二條明確提出“提高適應氣候變化不利影響的能力并以不威脅糧食生產的方式增強氣候抗御力和溫室氣體低排放發(fā)展”，設定了應努力提升適應能力的締約方責任?！吨袊鴼夂蜃兓谌螄倚畔⑼▓蟆繁砻鳎倌陙碇袊臍夂蜃兣厔菖c全球的總趨勢基本一致，已經產生了顯著的影響，而且未來將繼續(xù)對中國的自然和經濟社會系統(tǒng)產生重要影響。構建國內適應氣候變化的法制保障，是應對氣候變化立法的重要立法任務之一。

一、國內適應氣候變化的政策基礎

面對持續(xù)蔓延的應對氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅，中國堅持減緩與適應并重的原則，全面布局適應氣候變化政策，主動開展適應氣候變化行動，努力提高適應氣候變化能力。我國最早于2004年提交了《初始國家信息通報》，第一次提出適應技術需求清單。2007年發(fā)布的《應對氣候變化國家方案》明確提出了“減緩和適應并重的原則”，指出“中國是一個生態(tài)環(huán)境比較脆弱的國家，氣候變化已經對中國的農牧業(yè)、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、水資源、海岸帶、人類健康、大中型工程項目建設和旅游產生了一定的影響，國家必須增強適應氣候變化能力”。

我國將適應氣候變化作為重要內容納入國家規(guī)劃體系，在“十二五”規(guī)劃中提出要制定國家適應氣候變化總體戰(zhàn)略，加強氣候變化科學研究、觀測和影響評估。在生產力布局、基礎設施、重大項目規(guī)劃設計和建設中，充分考慮氣候變化因素;在“十三五”規(guī)劃中提出將進一步主動適應氣候變化，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、生產力布局等經濟社會活動中充分考慮氣候變化因素，適時制定和調整相關技術規(guī)范標準，實施適應氣候變化行動計劃;特別是我國將適應氣候變化作為重要內容納入《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》，規(guī)定了主要領域提高適應能力的政策措施和行動目標;根據“十二五”和“十三五”期間科技領域應對氣候變化專項規(guī)劃，中國將重點發(fā)展極端天氣氣候事件預測預警、植物抗旱耐高溫品種選育與病蟲害防治等十項關鍵適應技術，圍繞氣候變化影響的重點領域、重點區(qū)域、脆弱人群與優(yōu)先適應事項，強化建材、交通運輸、農牧業(yè)、漁業(yè)和水資源等領域適應氣候變化關鍵技術研發(fā)與應用示范。

2013年11月頒布的《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》是我國目[HJ2mm]前為止在適應氣候變化領域最為全面的綱領性文件，分“面臨形勢、總體要求、重點任務、區(qū)域格局、保障措施”五章對適應氣候變化工作進行了全面規(guī)制，總體部署到2020年國家適應氣候變化的目標與行動。

在區(qū)域性政策方面，為推進城市適應氣候變化行動，我國于2016年印發(fā)了《城市適應氣候變化行動方案》，并于2017年由國家發(fā)展改革委和住房和城鄉(xiāng)建設部聯合在內蒙古呼和浩特等28個地區(qū)開展氣候適應型城市建設試點，積累城市適應氣候變化的經驗，全面提升城市適應氣候變化能力。

在國際合作方面，中國是全球適應委員會的共同發(fā)起國，由生態(tài)環(huán)境部李干杰部長代表中方任委員。2019年全球適應中心在中國設立的辦公室是其在荷蘭總部以外開設的第一家辦公室。李克強總理和荷蘭首相呂特、聯合國前秘書長潘基文共同出席了中國辦公室的揭牌儀式。

二、重點領域適應氣候變化的政策和立法進展

由于尚未出臺專門的應對氣候變化法，前述有關適應氣候變化的政策、試點和合作機制均缺乏有約束、可量化、可考核的指標和法律強制力來保障執(zhí)行。我國目前適應氣候變化主要依靠農業(yè)、森林、水資源、海洋、防災減災等領域專項法律法規(guī)進行規(guī)制。以下分而述之：

（一）農業(yè)領域

《農業(yè)法》作為農業(yè)領域的基本大法，規(guī)制的對象涉及農業(yè)、草原、林業(yè)、漁業(yè)、水土保持等領域，范圍相當寬泛。我國于1993年頒布了《農業(yè)法》，分別于2002年、2009年、2012年進行了修正;《農業(yè)保險條例》于2012年制定，2016年進行了修訂;《漁業(yè)法》于1986年頒布，2013年進行了第四次修正。在政策行動方面，我國積極發(fā)展低碳農業(yè)，農田有效灌溉面積由2005年的5500萬公頃提高到2015年的6580萬公頃，農業(yè)灌溉水有效利用系數由2005年的045提高到2015年的0532，農田灌溉水用量占總用水比重由2002年的614%下降到2013年的55%。我國還發(fā)布了《科學應對厄爾尼諾防災減災保豐收預案》，積極防范地區(qū)旱澇不均、病蟲害突發(fā)、極端天氣氣候事件等厄爾尼諾對氣候產生的影響。

我國農業(yè)領域立法主要從“農業(yè)資源利用”和“農業(yè)環(huán)境保護”兩方面入手進行了立法規(guī)制，并沒有從氣候變化的角度考慮到農業(yè)同時作為溫室氣體的源與匯開展立法。因此，農業(yè)同時作為碳排放的源與匯，農業(yè)領域的當前立法在降低農業(yè)領域溫室氣體排放、增加農業(yè)領域碳匯能力、提高農業(yè)領域適應氣候變化能力等方面存在立法空白。

（二）草原領域

我國《草原法》在立法目的上可以看出從資源利用到資源保護轉化的足跡，主要建立了草原權屬制度、草原資源保護制度、草原規(guī)劃制度、草原承包制度、退耕還草制度以及等級評定與草原統(tǒng)計制度。在下位立法層面，為了配合《草原法》的實施，國務院和農業(yè)部陸續(xù)出臺了《草原防火條例》《草原征占用審核審批管理辦法》《推進草原承包工作方案》《草畜平衡管理辦法》《草原監(jiān)理人員行為準則》等一系列關于草原保護的行政法規(guī)和部門規(guī)章。在政策行動層面，我國根據《“十三五”草原保護建設利用規(guī)劃》和《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016-2030年）》，每年支持人工種草800萬公頃，2013年中國草原綜合植被蓋度達542%。

《草原法》建立了草原所有權屬的確權、轉移和救濟制度，草原調查制度，草原統(tǒng)計制度，草原生產生態(tài)監(jiān)測預警制度，以及基本草原保護制度。其中關于草原權屬的管理、規(guī)劃和權屬登記的制度設計可以為“應對氣候變化監(jiān)督管理部分”的相關立法所借鑒。關于草原生產、生態(tài)監(jiān)測預警系統(tǒng)的規(guī)定可以為“適應氣候變化部分”的相關立法所借鑒。在草原管理領域，關于自然資源權屬分配后的確權，國家可以依法通過登記的方式進行管理，這種管理方式不屬于行政審批，是賦予社會主體自然資源使用權的政府管理行為，權屬登記是為了保護草原的所有權和使用權，符合物權法定的立法要求?！恫菰ā逢P于草原權屬登記的法理和制度程序，可為碳排放配額注冊登記系統(tǒng)設計所借鑒。

（三）水資源領域

我國在水資源管理領域的法制較為健全。2010年修訂了《水土保持法》，2016年7月最新修訂了《水法》，2017年6月修正了《水污染防治法》。國務院1993年發(fā)布了《水土保持法實施條例》，2006年公布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，2012年發(fā)布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，2016年通過了《農田水利條例》，已建立了較為完整的水資源利用和保護的法制體系。

在水資源管理方面，《水法》專章規(guī)定了水資源規(guī)劃制度，詳盡地規(guī)定了水資源規(guī)劃的分類、編制責任主體、制定依據和程序、批準備案要求以及執(zhí)行的要求，可為應對氣候變化立法設立規(guī)劃制度時所借鑒。在水資源的使用和保護方面，《水法》主要采用了強制性的資源使用許可、審批、備案、監(jiān)測、總量控制等治理方式，重點條文部分均是很“硬”的條款。我國在水資源保護領域采用了嚴格的行政立法手段，可以為開展應對氣候變化立法所借鑒。但縱觀水資源和水土保持領域的立法成果，均未涉及提升水資源適應氣候變化能力的問題，對于加強氣候災害的預測預警等問題沒有涉及。

（四）陸地生態(tài)系統(tǒng)

IPCC于2019年8月正式發(fā)布的《氣候變化與土地利用特別報告》及其決策者摘要指出，氣候變化加劇了土地荒漠化、土地退化，威脅糧食安全，不可持續(xù)的土地利用還會加劇氣候變化，進一步提出應對氣候變化的緊迫性。報告希望各國采取可持續(xù)的土地利用方式，減少過度消費和糧食浪費，避免森林焚燒和毀林，建議各國加強土地和糧食等所有行業(yè)的減排行動。

我國《森林法》的立法模式經歷了從資源利用到資源保護模式的轉變，確定了森林權屬登記和森林檔案制度、森林規(guī)劃制度、采伐許可證制度、森林資源恢復制度和出口限制制度。其中森林權屬登記和森林檔案制度可以為應對氣候變化立法所借鑒。對于溫室氣體排放管理，如果采取行政審批或許可證制度較難獲得立法審查的話，采取權屬登記或檔案管理的形式進行管理，弱化行政審批特點，或可容易加快立法進程?！渡址ā分饕獓@森林兼具經濟資源和生態(tài)資源兩種屬性的特征開展立法。但是在森林立法領域，沒有涉及到“碳匯”問題，忽視了森林減緩氣候變化的功能，以及對于加強氣候影響的監(jiān)測評估、提升林業(yè)適應氣候變化能力方面缺乏關注，為《應對氣候變化法》留下了立法空間。

（五）海岸帶和相關領域

我國雖然目前尚未制定《海洋法》，但于1982年制訂并于2016年11月第三次修訂了《海洋環(huán)境保護法》，天津、山東、浙江、福建等省市出臺了省級海洋環(huán)境保護條例，加大對海洋環(huán)境污染的處罰力度;加之《海域使用管理法》、《港口法》，以及《海洋觀測預報管理條例》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》、《防止拆船污染環(huán)境管理條例》等條例，以及《海洋觀測預報及防災減災標準體系》、《全國海洋觀測網規(guī)劃（2014年～2020年）》等重大政策文件，確定了國內海洋資源管理和環(huán)境保護的法律制度體系。

《海洋環(huán)境保護法》主要是圍繞海洋污染物的預防和治理來展開的，提出的措施對于提高海洋適應氣候變化能力具有積極意義。但是，適應氣候變化的工作重點在于提前的預防和預警，一旦等到涉海氣候災害發(fā)生后再行修復，治理成本將成倍擴大。《海洋環(huán)境保護法》的局限性在于重“防治”輕“預防”，治理方式以末端治理為主，對于開展海岸帶地區(qū)及海島的氣候變化影響評估、加強海洋災害監(jiān)測預警等前端預防和治理的內容幾乎沒有涉及。因此，應該通過應對氣候變化立法，對加強海洋氣候風險預測預警和氣候影響評估進行規(guī)制，通過立法建立起關于海洋環(huán)境保護全過程的法律制度體系。

（六）防災減災領域

我國在防災減災領域的法律主要有《氣象法》（1999年）《防震減災法》（2008年修訂）《突發(fā)事件應對法》（2007年），條例包括《氣象災害防御條例》（2010年）和《人工影響天氣管理條例》，部門規(guī)章包括《氣象探測環(huán)境和設施保護辦法》（2004年）《氣象災害預警信號發(fā)布與傳播辦法》（2007年）《氣候可行性論證管理辦法》（2008年）《氣象行政處罰辦法》（2000年）等?！稓庀蠓ā废盗蟹芍饕菍庀笤O施、氣候資源、災害防御等內容進行了規(guī)制，客觀上是對提高適應氣候變化能力最為直接的法律。由于立法時間較早，《氣象法》中沒有專門條款涉及應對氣候變化問題，對氣候影響評估和預測預警等問題仍是立法的空白點。

三、適應氣候變化的立法任務

我國適應氣候變化的制度規(guī)則散見于相關部門法律中，零散而不成體系。應通過開展應對氣候變化立法，科學完整地搭建適應氣候變化的制度框架，其他相關領域法律在修訂過程中也應相應增加適應氣候變化內容。

（一）明確減適并重的原則

《中國應對氣候變化國家方案》提出了“減緩與適應并重的原則”：“減緩和適應氣候變化是應對氣候變化挑戰(zhàn)的兩個有機組成部分。對于廣大發(fā)展中國家來說，減緩全球氣候變化是一項長期、艱巨的挑戰(zhàn)，而適應氣候變化則是一項現實、緊迫的任務。中國將繼續(xù)強化能源節(jié)約和結構優(yōu)化的政策導向，努力控制溫室氣體排放，并結合生態(tài)保護重點工程以及防災、減災等重大基礎工程建設，切實提高適應氣候變化的能力。”減緩氣候變化的重要性毋庸贅言，而適應氣候變化亦不容忽視。因此有必要將“減適并重”原則通過立法明確為應對氣候變化的基本原則，突出適應氣候變化在國家應對氣候變化工作中的重要地位。

（二）明確適應氣候變化的目標

適應氣候變化工作頭緒較多，涉及從國家到地方各級政府、企事業(yè)單位、公民個人等眾多主體的職責，同時涉及農業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、海洋、氣象、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設和交通運輸等眾多國務院部門的管理職能。在法律條文有限的條款中不可能面面俱到規(guī)定諸多細節(jié)，但必須將適應氣候變化工作最基本的目標和總體要求明確出來，相當于從國家法律層面對適應氣候變化“定調”，建立適應氣候變化的制度框架，為下位法提供立法依據。具體各級政府和各部門如何開展適應氣候變化工作可通過部門規(guī)章或者地方立法進行規(guī)制。

要對適應氣候變化“定調”首先就是要明確適應氣候變化的目標，并且厘清適應氣候變化目標和國家應對氣候變化目標之間的關系。國家應對氣候變化的總體目標應該是一個全面的總體目標，下面又分為各層級的行動目標。適應氣候變化應該屬于國家應對氣候變化總體目標下面的行動目標。因此建立在立法中在應對氣候變化目標相關條款中對行動目標進行明確規(guī)定。

同時，立法中至少應該有一條對于適應氣候變化的總體要求進行規(guī)制，從宏觀上表明國家提高適應氣候變化能力的總要求，提出“國家在產業(yè)布局、基礎設施、重大項目規(guī)劃和建設中，應當充分考慮氣候變化影響，推動適應技術研究開發(fā)和推廣，增強適應氣候變化特別是應對極端氣候事件的能力”。在無法過于細化的情況下，這樣宣誓性的提法可以為以后的工作提供法律依據。

（三）明確政府和部門適應氣候變化的職責

根據《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革方案的決定》，新組建的“生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農業(yè)農村部、應急管理部”均與適應氣候變化工作密切相關。根據當前的政府機構改革要求，同時保證立法的長期穩(wěn)定性，應將適應氣候變化的法律義務規(guī)定到各級人民政府層面，具體由政府應對氣候變化主管部門牽頭負責。如果具有適應氣候變化法律義務的責任主體在該工作上不作為，可據此對其進行追責。同時，鑒于適應氣候變化無法靠單個部門一己之力完成，各部門已經有的一些生態(tài)保護、防災減災等好的做法客觀上有助于提高適應氣候變化的能力，為該項工作打下了一個良好的基礎。立法除了賦予行業(yè)和部門適應氣候變化職責之外，還應建立各部門分工配合的協(xié)調機制，最大限度地形成部門間適應氣候變化的合力。

四、適應氣候變化法律制度設計

（一）適應氣候變化規(guī)劃制度

氣候變化對農業(yè)、水資源、林業(yè)、基礎設施等造成的不利影響是一個長時間積累的過程，要想有效適應氣候變化，必需要對氣候變化所涉及的各要素進行長遠規(guī)劃，未雨綢繆?！秶疫m應氣候變化戰(zhàn)略》提出要“把適應氣候變化的各項任務納入國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃，作為各級政府制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要內容，并制定各級適應氣候變化方案?！币虼耍瑧ㄟ^立法構建國家適應氣候變化規(guī)劃制度的總體框架，在國家整體應對氣候變化規(guī)劃之下，出臺適應氣候變化專項規(guī)劃。構建適應氣候變化規(guī)劃制度應明確以下要素：編制適應氣候變化規(guī)劃的責任部門、適應氣候變化規(guī)劃的分類、編制適應氣候變化規(guī)劃的依據、適應氣候變化規(guī)劃的審批程序、適應氣候變化規(guī)劃的公開和落實等內容。

（二）氣候變化影響評估制度

建立氣候變化影響評估制度，可通過科學的方法對氣候變化造成的不利影響進行全面評估，如同對我國的氣候情況進行定期“體檢”，有助于全面了解我國受到的氣候變化的不利影響，有的放矢地提高適應氣候變化的水平。氣候變化影響評估制度應該包括的內容應該包括：實施氣候變化影響評估的責任主體、開展氣候變化影響評估的時間安排、必須開展氣候變化影響評估的重點領域以及氣候變化影響評估的結果應用。

關于氣候變化影響評估的重點領域和評估時間問題，氣候變化可能導致干旱、暴雨洪澇、臺風、雷電、冰雹、龍卷風、低溫、霜凍、連陰雨、高溫、雪災、沙塵等極端氣候事件。這些氣候變化的不利影響對于水資源、生態(tài)環(huán)境、能源、交通、人體健康、重大基礎設施以及局地氣候均會造成不利影響。這些影響需要通過有規(guī)律的評估才能得出一個客觀科學的評估結果，因此應規(guī)定“定期”開展氣候變化影響評估。通過擇其重點，建議立法中對于氣候變化影響評估的重點領域表述為“定期評估氣候變化對經濟、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的影響”。

（三）氣候變化監(jiān)測、預測和預警制度

氣候變化造成的不利影響是緩慢積累的，一旦災變效果顯現出來則常是突發(fā)性和災害性的，應該對重點氣候影響因素進行持續(xù)的監(jiān)測?！秶疫m應氣候變化戰(zhàn)略》提出要“依托現有海洋環(huán)境保障項目，完善覆蓋全國海岸帶和相關海域的海平面變化和海洋災害監(jiān)測系統(tǒng)，重點加強風暴潮、海浪、海冰、赤潮、咸潮、海岸帶侵蝕等海洋災害的立體化監(jiān)測和預報預警能力，強化應急響應服務能力?！币虼藨撏ㄟ^立法，建立氣候觀測和災害監(jiān)測的國家標準、行業(yè)標準和技術規(guī)范，并按照相關標準建立各級氣候變化的監(jiān)測體系。

同時，對于氣候變化可能產生的災害性后果應未雨綢繆，對于可能造成的不利影響尤其是可能造成的突發(fā)性災變性后果應積極采取有效的預防措施，快速反應，及時預警，以提高應對氣候變化的能力。目前我國雖然對于氣候突發(fā)事件的災害應急協(xié)調機制已經基本形成，但是受氣候變化影響的預測和預警系統(tǒng)尚未建立。因此應該通過開展應對氣候變化立法，將適應氣候變化納入各級地方政府的災害應急協(xié)調機制。

（四）適應氣候變化的保險制度

保險作為與銀行、證券并列的三大金融領域，現代社會被愈加廣泛應用，承擔防患風險和風險分擔功能。在當前構建綠色低碳金融體系的過程中，銀行和證券主要應用于為減緩氣候變化投融資領域，而保險則與適應氣候變化更加匹配。黨的十九大報告將氣候變化列為非傳統(tǒng)安全威脅，是人類面臨的許多共同挑戰(zhàn)之一。應將氣候保險制度作為重點，通過立法構建應對氣候變化風險分擔機制，提升保險在應對氣候變化風險中的作用。

（五）適應氣候變化的法律激勵措施

當前國內關于適應氣候變化的保障措施不夠健全，導致適應氣候變化的資金保障不足，技術水平和能力建設落后。因此建議通過立法來構建完善的適應氣候變化的保障制度，一是建立適應氣候變化的資金機制，保障對適應氣候變化提供足夠的資金支持。二是建立健全適應氣候變化的組織協(xié)調機制，成立多學科、多領域的適應氣候變化專家委員會，為適應氣候變化工作提供組織保障。三是推進開展適應氣候變化的能力建設，提高全社會預防與規(guī)避極端天氣氣候事件及其次生衍生災害的能力，通過培訓、宣傳等途徑提高適應氣候變化的能力水平。四是加強適應氣候變化的基礎設施建設，建立健全管理信息系統(tǒng)建設，深入推廣信息技術在適應重點領域中的應用，推進跨部門適應信息共享和業(yè)務協(xié)同，提升政府適應氣候變化的公共服務管理，提高適應氣候變化的信息化水平。

參考文獻：

[1] 曹明德完善中國氣候變化適應性立法的思考[J].中州學刊，2018（8）：53-57

[2]IPCC氣候變化與土地特別報告[R].http：//wwwipccch/report，2019年8月

[3]第三次氣候變化編寫委員會第三次氣候變化國家評估報告[M].科學出版社，2017

[4]中華人民共和國氣候變化第三次國家信息通報[R].中華人民共和國氣候變化第二次國家信息通報[R].中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報[R].

[5]巴黎協(xié)定（中文本）全國人民代表大會官方網站，http：//wwwnpcgovcn/npc/xinwen/2016-10/12/content_1998987htm，2018年5月7日

[6]應對氣候變化國家方案[R].國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）[R].國家適應氣候變化戰(zhàn)略、城市適應氣候變化行動方案[R].第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革方案的決定[R].

〔本文系國家發(fā)展改革委2017年度國家應對氣候變化專項經費“應對氣候變化法的立法路線圖和核心問題研究項目”（項目編號TC17083HU）;2018年度國家應對氣候變化專項經費“應對氣候變化法與我國環(huán)境保護法律制度相關性研究項目”部分研究成果〕

（田丹宇，生態(tài)環(huán)境部國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心）