會計監(jiān)督二十年：揚帆再出發(fā)
——會計信息質量檢查二十周年回顧

●本刊編輯部

自1999年財政部組織開展第一次全國范圍內會計信息質量檢查以來，我國形成了由單位內部會計監(jiān)督、社會監(jiān)督和國家監(jiān)督組成的“三位一體”的會計監(jiān)督體系，會計監(jiān)督從單純的監(jiān)督檢查向管理控制職能轉變，逐漸走出了一條自成體系、日漸成熟的穩(wěn)步發(fā)展之路。20年奮力前行，我國會計監(jiān)督實現了飛躍式發(fā)展。

20年兼程，會計監(jiān)督振翅遠行

20年來，風雨兼程，步步為營。

20年來，改革創(chuàng)新，突破發(fā)展。

回望20年，會計監(jiān)督始終堅持服務財政中心工作，圍繞與人民群眾切身利益緊密相關的熱點、難點問題，選擇重點領域、重點行業(yè)、重點企業(yè)開展監(jiān)督檢查。一方面，對房地產、交通運輸、資源能源、醫(yī)療教育等關系國計民生的重點行業(yè)開展檢查，保障國家宏觀調控及重大政策得到落實；另一方面，加大對國有企業(yè)、上市公司、金融行業(yè)會計信息質量的監(jiān)督檢查，有力地促進了會計信息質量和管理水平的提高；同時，強化對注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)質量監(jiān)管，通過對證券資格事務所“三年輪查一遍”、中小事務所“五年輪查一遍”，推動注冊會計師行業(yè)在市場經濟中更好地發(fā)揮鑒證服務作用。20年來，形成了覆蓋全面、運轉協調、立體高效的富有中國特色、富有財政特點的會計監(jiān)督體系。

回望20年，切實加大處理處罰力度，擴大檢查結果公開范圍，會計監(jiān)督檢查的深度和廣度明顯加強，會計監(jiān)督的影響力、震懾力持續(xù)提升。近年來，會計監(jiān)督檢查戶數和人員投入逐年增加，從每年檢查幾千戶擴大到近兩萬戶企事業(yè)單位，會計監(jiān)督對象和檢查覆蓋面進一步擴大；自1999年至今，財政部連續(xù)發(fā)布了39號會計信息質量檢查公告，相關主流媒體公開報道檢查結果，在社會上引起了強烈反響，大大增強了會計監(jiān)督的影響力；各級財政部門通過查處和曝光一大批重大造假案件，如福建雪津啤酒、中國華源集團、重慶地產集團等重大違規(guī)行為，加大違法處罰公開力度，有效提升了會計監(jiān)督的震懾力。

回望20年，會計監(jiān)督堅持改革創(chuàng)新，上下聯動，不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，大大提高了監(jiān)督成效和監(jiān)管層次。從“單兵作戰(zhàn)”到“部省市縣”四級聯動，統(tǒng)一部署開展檢查，形成強大的檢查聲勢和社會影響力；從單純地開展監(jiān)督檢查到寓服務于監(jiān)督，幫助被檢查單位完善企業(yè)內部管理、加強內部控制建設，促進市場經濟健康發(fā)展，會計監(jiān)管層次得到進一步提升。多年來，各地積極探索創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式方法，極大地豐富了監(jiān)督手段，在推廣“雙隨機、一公開”檢查、推進會計監(jiān)督信息化等方面積累了許多寶貴經驗，大大提升了會計監(jiān)督檢查效率，確?！耙婪ㄐ姓?、依法監(jiān)督”，會計監(jiān)督逐漸走上規(guī)范化、科學化和法治化的發(fā)展道路。

回望20年，會計監(jiān)督從國內檢查走向國際合作，跨境會計監(jiān)管取得重大進展。特別是近年來，財政部在推動會計審計準則國際趨同和等效、加強跨境會計監(jiān)管合作方面，與美國、歐盟、加拿大、香港等國家和地區(qū)進行了積極有效的磋商，成功實現了中國與歐盟審計監(jiān)管等效，通過中歐財金對話、中英經濟財金對話、中德政府磋商等途徑深化了多個國家的雙邊監(jiān)管合作關系。通過與國際接軌，為“一帶一路”戰(zhàn)略的實施提供基礎保障。

回望20年，會計監(jiān)督工作碩果累累：“十一五”期間，各級財政部門累計檢查企事業(yè)單位43000多戶、會計師事務所3000多家，處理處罰企事業(yè)單位13464戶，處理處罰會計師事務所721家，處罰注冊會計師1240人。黨的十八大以來，累計共檢查企事業(yè)單位和金融機構16.3萬戶、會計師事務所1萬多家。各單位財務會計工作進一步規(guī)范，會計信息質量真實性、透明度逐步提升，為社會主義市場經濟保駕護航、防范化解重大風險發(fā)揮了重要作用。

20年，不是終點，而是新的起點。回望改革的腳步，一路砥礪前行。值此20年之際，分享會計監(jiān)督成果，總結先進經驗，抬頭只為更好地遠行。

服務中心大局，走向國家治理

會計監(jiān)督的主要目標是服務財政中心工作。20年來，會計監(jiān)督緊緊圍繞不同時期經濟發(fā)展大局，與財政中心工作相融合，始終堅持服務財政管理改革和國家治理現代化目標，加大對與人民群眾切身利益相關的熱點、難點問題開展監(jiān)督檢查，為有效貫徹國家宏觀調控目標保駕護航。

1999年，為貫徹落實國務院關于整頓會計秩序和對會計工作“約法三章”的指示，財政部駐各地專員辦對110戶釀酒企業(yè)會計信息質量情況進行了抽查，初步對企業(yè)會計信息質量和會計基礎工作現狀進行“摸底”。

2000年，財政部駐各地專員辦分別對100戶經社會審計機構審計的國有企業(yè)，以及外貿 （糧油食品進出口、化工進出口）、電信、汽車、機械等行業(yè)159戶企業(yè)和為其出具審計報告的117家會計師事務所進行了抽查。

2001年，為整頓規(guī)范財經秩序，加大會計打假力度，財政部抽查了醫(yī)藥、紡織、民航、冶金、石油石化等行業(yè)320戶企事業(yè)單位及125家為其出具審計報告的會計師事務所，嚴厲打擊假憑證、假賬、假表、假審計和假評估“五假”行為。

2002年，財政部駐各地專員辦對保險、煙草等行業(yè)192戶企業(yè)以及相關的91戶會計師事務所開展檢查，其主要目的仍是打擊會計造假、整頓規(guī)范市場經濟秩序。同時，在財政部收回對注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管權的基礎上，以注冊會計師執(zhí)業(yè)質量為突破口，加大對違法違規(guī)會計師事務所和注冊會計師的查處力度。

2003年，財政部有針對性地選取民營企業(yè)、被注冊會計師出具否定意見或拒絕表示意見審計報告的國有或國有控股企業(yè)，以及1999—2001年會計信息質量檢查中被公告的部門企業(yè)開展檢查，以促進會計信息質量的提高。

2004年，繼續(xù)強化對會計師事務所審計質量的行政監(jiān)督，財政部駐各地專員辦對5家具有證券業(yè)資格的會計師事務所和13家中小會計師事務所執(zhí)業(yè)質量進行重點檢查，并抽查了55家相關企業(yè)的會計信息質量。

2005年，財政部駐各地專員辦重點對94戶中央企業(yè)集團和房地產開發(fā)企業(yè)以及60家會計師事務所開展檢查，查處了中國華源集團等重大會計造假案件。

2006年，為深入貫徹溫家寶總理提出的“加大會計監(jiān)督檢查力度，綜合治理會計信息失真問題”，財政部聯合省級財政部門重點對國有大型企業(yè)、上市公司、房地產企業(yè)及部分會計師事務所開展檢查。財政部駐各地專員辦檢查了81戶企業(yè)和37家會計師事務所，各省級財政部門就地檢查企事業(yè)單位7268戶、會計師事務所600家。

2007年，圍繞新會計準則和審計準則體系的貫徹實施，財政部駐各地專員辦和地方財政部門重點對部分國有大型企業(yè)集團、上市公司、房地產、電力、交通等重點行業(yè)和行政事業(yè)單位，以及證券資格會計師事務所和中小會計師事務所執(zhí)業(yè)質量進行監(jiān)督檢查，共檢查8398戶，形成了“部省市縣”四級聯動的監(jiān)督機制。

2008年，以推進新會計審計準則有效實施、保障資本市場健康發(fā)展、促進社會誠信水平提高為主要目標，財政部駐各地專員辦和財政廳（局）在全國范圍內重點檢查了中央企業(yè)、上市公司及證券資格會計師事務所，共計13942戶企事業(yè)單位和714家會計師事務所；并首次向社會公開披露被檢查單位的名單，確保依法行政，擴大政務公開。

2009年，圍繞中央宏觀調控政策，財政部駐各地專員辦選取了資源、能源、交通等國民經濟重點行業(yè)和企業(yè)，各省財政部門圍繞涉及國計民生的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、公用事業(yè)等重點行業(yè)開展檢查；同時，加大對上市公司、會計師事務所執(zhí)業(yè)質量檢查。專員辦所開展的78戶企業(yè)和43家會計師事務所檢查和處理情況全部向社會逐戶公開；地方財政部門檢查各類企事業(yè)單位17089戶、會計師事務所543家，發(fā)現違規(guī)問題金額583億元、查補稅款5.95億元。

2010年，緊緊圍繞國家宏觀調控重點和經濟財政政策的實施，一是重點選取部分資源能源、交通運輸、醫(yī)藥衛(wèi)生等行業(yè)和部分行政事業(yè)單位開展會計信息質量檢查；二是加大對大型房地產企業(yè)的檢查，密切關注房地產行業(yè)的盈利狀況、資金鏈條和經營風險；三是重點選取部分創(chuàng)業(yè)板、中小板上市公司對其執(zhí)行會計準則和內部控制規(guī)范情況開展檢查；四是進一步強化證券資格會計師事務所行政監(jiān)督。

2011年，以“穩(wěn)物價、調結構、保民生”為主線，財政部駐各地專員辦和地方財政部門對日化行業(yè)龍頭企業(yè)、承擔保障性住房建設的房地產企業(yè)和管理部門、煤炭、石化、醫(yī)療教育，以及部分境內外上市公司、地方國有企業(yè)和中小企業(yè)、會計師事務所開展檢查。

2012年，圍繞國家宏觀調控重點和積極財政政策實施，財政部駐各地專員辦對國家能源交通行業(yè)、與群眾生活密切相關的大型跨國零售企業(yè)，以及部分上市公司和證券資格會計師事務所展開了檢查；各地財政部門以保障民生為出發(fā)點，選擇發(fā)電、煤炭等地方能源企業(yè)、保障性住房管理機構和承擔保障性住房建設的企業(yè)、承擔糧食收儲運輸加工銷售等業(yè)務單位以及行政事業(yè)單位和會計師事務所開展檢查。

2013年，圍繞財稅體制改革和宏觀調控重點，各級財政部門對通信、航空、能源領域部分大型中央企業(yè)，以及教育、金融保險等行業(yè)開展重點檢查，并加大對上市公司和擬上市公司、公用事業(yè)單位、行政事業(yè)單位及會計師事務所的檢查。

2014年，圍繞全面深化改革和宏觀調控重點，對金融、通信、醫(yī)藥、交通等重點行業(yè)及會計師事務所開展聯合聯動檢查。專員辦圍繞深化通信行業(yè)改革、“營改增”試點選取通信企業(yè)，圍繞“看病難、看病貴”問題，對醫(yī)藥生產流通企業(yè)開展聯合檢查，為治理藥價虛高、推動醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革提供一手資料；各地財政部門選擇轄區(qū)內有代表性的醫(yī)藥生產流通企業(yè)和醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構以及交通行業(yè)開展檢查。

2015年，財政部駐各地專員辦以服務財政中心工作為特色，對糧食企業(yè)執(zhí)行國家財稅政策情況進行重點檢查，為進一步推進財稅改革提供建議和基礎資料；各地財政部門對積極財政政策重點扶持的節(jié)能環(huán)保企業(yè)、農業(yè)和糧食相關行業(yè)，以及“營改增”試點相關的廣播影視服務行業(yè)開展重點檢查。

2016年，財政部駐各地專員辦和地方財政部門一方面以服務宏觀調控和財稅改革為核心，組織開展對電力、煤炭、航空、金融、糧食等重點行業(yè)的檢查；另一方面，以維護群眾切身利益為出發(fā)點，組織開展對商品零售、公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等熱點行業(yè)的檢查。同時，還組織對上市公司和擬上市公司、會計師事務所開展檢查。

2017年，財政部駐各地專員辦及地方財政部門圍繞推動供給側結構性改革和培育經濟發(fā)展新動能這條主線，隨機選取鋼鐵煤炭行業(yè)、互聯網行業(yè)的部分龍頭企業(yè)開展了檢查；圍繞黨的十九大提出的“打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)”要求，對注冊會計師行業(yè)涉及地方債、金融機構等項目的執(zhí)業(yè)質量中違規(guī)行為進行嚴肅追究；按照“雙隨機、一公開”要求對證券資格會計師事務所開展聯合檢查，以“放管服”改革為指導對中小會計師事務所進行專項整治。

回顧20年來我國會計信息質量檢查的行進軌跡，會計監(jiān)督始終與改革發(fā)展大局緊密相關。1999年至2008年，會計監(jiān)督主要以確保會計信息質量，維護市場經濟秩序為目標，大力打擊會計造假行為，有效規(guī)范會計基礎工作；2009年以來，圍繞國家宏觀調控和全面深化改革的目標，為“穩(wěn)物價、調結構、保民生”，推進“營改增”試點和供給側結構性改革發(fā)揮重要保障和參謀作用。20年來，會計監(jiān)督不斷更新理念，從檢查轉向管理，為保障中央和地方重大決策部署，保障重大民生政策落實，深入推進財稅體制改革發(fā)揮積極作用，財政參與國家治理的職能作用更加突顯。

擴大廣度和深度，影響力持續(xù)增強

自1999年以來，財政部連續(xù)發(fā)布了39份會計信息質量檢查公告，對被查單位的違規(guī)處理處罰情況進行公開公告，在社會上引起了廣泛的關注和強烈的反響。20年來，無論是投入的監(jiān)督檢查力量和規(guī)模，還是開展檢查單位的戶數和處理處罰的金額，以及查前查后公開的范圍和內容，都在不斷擴大，彰顯了我國會計監(jiān)督檢查的廣度和深度明顯加強，其影響力和震懾力持續(xù)擴大。

從監(jiān)督主體來看，各級財政部門高度重視會計監(jiān)督工作，每年投入會計監(jiān)督檢查的人員不斷增加，監(jiān)督隊伍不斷壯大。然而，當前被監(jiān)督的市場主體突破7000萬家，會計師事務所8000余家，財政部門能直接監(jiān)管到的只占較小部分。面對會計監(jiān)督對象點多面廣的現實，一方面，積極整合檢查力量形成合力，“部省市縣”四級上下聯動，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一總結、統(tǒng)一公告，形成了強大的檢查聲勢和社會影響力；另一方面，主動與審計、證券監(jiān)管、銀行監(jiān)管、國資、稅務等部門加強溝通，建立跨部門聯合檢查機制，形成各有分工、相互協作、運轉高效的會計監(jiān)督檢查機制，利用較少人力物力，發(fā)揮較大的規(guī)模和管理效應，為會計監(jiān)督工作持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實的基礎。

從被監(jiān)督對象來看，各級財政部門堅持將會計信息質量檢查和會計師事務所執(zhí)業(yè)質量檢查相結合，形成了覆蓋全面、運轉協調、立體高效的會計監(jiān)督體系。每年開展檢查的企事業(yè)單位及會計師事務所戶數從最初的幾千戶擴大到現在兩萬戶左右，監(jiān)督檢查覆蓋面逐步擴大。專員辦和地方財政部門合理分工，已經形成專員辦重點負責監(jiān)督國有大型企業(yè)、上市公司、金融機構、證券資格會計師事務所，地方各級財政部門負責全面監(jiān)督轄區(qū)內的地方國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、行政事業(yè)單位、中小會計師事務所的會計監(jiān)督格局，有效地鞏固了財政部門會計監(jiān)督的主導地位。

從檢查成效來看，各級財政部門堅持依法監(jiān)督，加大處理處罰力度，大大提升會計監(jiān)督影響力。多年來，財政部駐各地專員辦和地方財政部門充分發(fā)揮各自檢查優(yōu)勢，相繼查處和曝光了一批重大的會計造假案件，產生了強大的震懾和警示作用。通過連續(xù)20年來持續(xù)不斷地開展會計信息質量檢查，各企事業(yè)單位會計管理工作進一步規(guī)范，會計信息質量有較大提高；通過強化對會計師事務所的執(zhí)業(yè)質量檢查，有效增強了其風險和責任意識，大力強化了內部管理和質量控制，注冊會計師整體執(zhí)業(yè)水平明顯提高。

從檢查公開透明度來看，自1999年財政部開展全國會計信息質量檢查以來，就將專員辦和地方財政部門檢查處理結果向社會公開，通過社會主流媒體的報道，引起了廣泛的社會關注。2008年，首次向社會公開披露被檢查單位名單，進一步提高會計監(jiān)督工作的透明度；2010年，將財政部駐各地專員辦所檢查的78戶企業(yè)和43家會計師事務所的檢查和處理情況全部向社會公開，有效推動了財政監(jiān)督檢查信息公開，主動接受社會監(jiān)督。此外，各地財政廳（局）進一步建立完善查前公示和查后公告制度，目前全國31個省級財政部門、2000多個市（縣、區(qū)）財政部門將檢查名單、檢查內容等向社會公開，查前公示被查單位數量近2萬戶，占檢查總量的90%以上。

監(jiān)督成效持續(xù)強化影響力。20年來的監(jiān)督檢查成果為會計監(jiān)督展示出了閃亮的名片，形成了會計監(jiān)督強大的影響力和震懾力，使會計監(jiān)督在維護市場經濟秩序、穩(wěn)定經濟發(fā)展的道路上越走越遠，越走越寬。

寓服務于監(jiān)督，提升監(jiān)管層次

縱觀會計監(jiān)督近二十年來的發(fā)展之路，一個顯見的變化是會計監(jiān)督理念發(fā)生明顯的變化：會計監(jiān)督工作逐步從“檢查型”向“管理型”轉變。監(jiān)督主體和被監(jiān)督對象之間正在逐漸達成一種共識：檢查和處罰不是目的，以檢查發(fā)現問題為支點完善企業(yè)管理，促進經濟主體健康可持續(xù)發(fā)展，才是會計監(jiān)督的真正目標。

為此，近年來，會計監(jiān)督檢查工作更明顯地向服務和管理職能轉變。各級財政部門堅持將監(jiān)督和服務有機結合，通過檢查發(fā)現問題，幫助被查單位分析原因，提出改進意見，贏得了被查單位的尊重和歡迎。被查單位從被動接受檢查到積極配合，甚至主動邀請檢查人員提意見，完善公司治理方案，形成了友好互動的監(jiān)督模式。如北京市財政局利用監(jiān)督一線的優(yōu)勢，將自身所掌握的大量的第一手資料和數據化為財政監(jiān)督成果，并把成果總結、提煉上升到財政管理、財政改革的層面，擴大財政監(jiān)督成果的綜合利用。該局堅持，財政監(jiān)督工作要提高站位，不僅要把問題找出來，還要分析原因，通過問題進一步完善制度，規(guī)范管理；同時，對于監(jiān)督過程中發(fā)現的好經驗好做法進行及時總結推廣，推進財政管理改革創(chuàng)新。更重要的是，建立監(jiān)督成果循環(huán)利用機制，將監(jiān)督檢查結果作為下一年度部門預算分配、項目申報、績效考核等重要參考因素；再如，重慶專員辦自2007年起就秉承“檢查、規(guī)范、提高”的會計監(jiān)督工作理念，注意從企業(yè)內部管理、監(jiān)督等流程設計方面查找問題根源，并結合實際“量體裁衣”，為其制定有效的《管理建議書》，推動被查企業(yè)建立健全內控制度，強化內部監(jiān)督，為提高企業(yè)會計信息質量奠定良好基礎；又如，山東專員辦在開展會計監(jiān)督檢查中，不僅指出企業(yè)核算存在的問題，還從公司治理層面分析問題產生的根源，提出有針對性的管理建議，較好地彌補了企業(yè)現有規(guī)章制度在設計上的缺陷，得到了企業(yè)的一致好評，強有力地推動了企業(yè)的規(guī)范化管理和健康良性發(fā)展，真正實現了以檢查促管理，以檢查促規(guī)范的目的；福建財政廳在對縣區(qū)開展市縣財政運行質量檢查時，主動為各市縣財政會計基礎工作和單位內部控制“把脈”，尋找“癥結”，幫助市縣財政完善內部財務制度、提升會計核算水平，得到了市縣財政的充分肯定。

隨著會計監(jiān)督工作的深入推進，提升監(jiān)管層次還體現在兩個方面：一是從單純會計信息質量檢查到逐漸關注和完善被查單位內部管理與內部控制，促進企業(yè)健康發(fā)展；二是以調研為基石，密切圍繞宏觀調控政策展開深入調查，為科學政策決策提供參考。

在對會計信息質量開展檢查的過程中，財政部門最初主要以掌握企事業(yè)單位會計信息質量和會計基礎工作情況，打擊會計造假行為為主要內容。隨著監(jiān)督檢查工作的不斷深入，被查單位內部控制制度不完善、內部管理不規(guī)范等問題凸顯。以會計信息質量檢查為切入點，全面關注被檢查單位經營管理的各個方面的理念逐步形成。深圳市財政委在2010年對新設立的10家非證券資格會計師事務所開展專項檢查時，采用詢問、觀察、審閱事務所內部質量控制制度和有關文件資料，要求事務所相關負責人對相關問題予以關注并整改；河南省財政廳針對單位內部控制的薄弱環(huán)節(jié)，主動幫助其加強財務管理，規(guī)范會計核算；山東專員辦以內控為抓手，改變傳統(tǒng)的檢查模式，從企業(yè)內控制度入手，深入研究企業(yè)制度建設、制度執(zhí)行、職能劃分、業(yè)務流程等，對企業(yè)內部控制的有效性和完整性作出評價，將企業(yè)內控制度檢查和會計監(jiān)督檢查有效結合，利用內控檢查發(fā)現線索，通過實際檢查落實問題，實現了對財務管理全過程監(jiān)督，取得了良好的效果；江西專員辦在對會計師事務所開展執(zhí)業(yè)質量檢查中全面關注事務所經營管理的多個方面內容：關注審計收費情況，并選取若干低收費被審計單位進行延伸檢查；關注分所管理模式，分所是否在人事、財務、業(yè)務、技術標準等方面與總所統(tǒng)一，是否建立有效的質量控制和風險防范體系等；關注審計程序執(zhí)行情況，并選擇高風險審計領域進行重點檢查；關注內部質量控制情況，關注事務所業(yè)務質量控制流程，對照準則要求，關注事務所在業(yè)務質量承擔的領導責任、職業(yè)道德規(guī)范等方面的制度設計；關注內部文化建設情況，關注其核心價值觀是否體現在服務、獨立性、質量、技術、人才等方面，是否建立以質量為核心的內部文化等。

開展調查研究是會計監(jiān)督提升監(jiān)管層次的又一體現。在2010年全國會計監(jiān)督檢查總結交流會上原財政部黨組成員、紀檢組長劉建華提出：“大力推進理論建設，進一步強化會計監(jiān)督基礎理論和應用理論研究，積極探索構建從源頭治理會計信息失真的理論方法體系，為會計監(jiān)督實踐服務?！笔聦嵣希v觀歷年會計監(jiān)督工作會議及相關講話不難發(fā)現，歷任領導都高度重視會計監(jiān)督理論調研工作，鼓勵專員辦及各地財政部門積極開展課題調研，推進會計監(jiān)督工作縱深發(fā)展。據統(tǒng)計，2006年，各參檢專員辦在開展檢查的同時深入調研，共上報各類調研報告及專題材料227篇，為加強宏觀調控、完善財稅政策提出了大量寶貴的建議。為深度參與金融改革，對財政金融領域提供前瞻性研究，2016年財政部監(jiān)督檢查局組織35個專員辦圍繞金融風險和財政風險開展專題調研，形成了金融風險專題調研報告上報國務院，國務院領導對此作出了重要批示，為中央作出科學重大決策提供了最原始真實的一手資料。

在“以檢查促調研，以調研促提高”的理念指導下，各級財政部門高度重視調研報告質量，積極為完善管理制度、出臺會計法律法規(guī)、制定重要財稅政策建言獻策。2014年，圍繞涉及廣大群眾切身利益的“看病難、看病貴”問題，財政部組織13家專員辦對行業(yè)內影響較大的醫(yī)藥生產流通企業(yè)開展聯動檢查，堅持檢查與調研相結合，為治理藥價虛高、推動醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革提供第一手資料，提高政策決策的科學性和可行性。江西專員辦重點圍繞新準則實施情況、改進企業(yè)和事務所財務管理工作、完善會計師事務所行政監(jiān)管機制三個方面，切實開展政策執(zhí)行落實情況的調研，有效發(fā)揮會計監(jiān)督對財政管理的促進作用。上海市財政局以會計監(jiān)督為契機，從檢查中獲取第一手數據，以調研挖掘監(jiān)督深度，將聯動檢查的能源行業(yè)、保障房建設以及關系民生大計的教育、衛(wèi)生行業(yè)作為監(jiān)督調研目標范圍，組織區(qū)縣財政部門和市財政監(jiān)督局成立四個調研課題小組，設計調查問卷，匯總檢查數據，走訪主管部門和被查單位，撰寫解決非戶籍人口義務教育后“入學難”問題等四篇重點行業(yè)調研報告，分析上海在產業(yè)更替和民生領域遭遇的新難題，從財政角度提出管理建議，促進相關政策修訂完善；內蒙古自治區(qū)財政廳通過“查調結合”推動檢查結果的運用和落實，全面分析行業(yè)在日常管理運行中存在的問題，通過調研報告的形式進一步推動檢查結果的有效運用。

完善執(zhí)法程序，依法依規(guī)檢查

依法行政是會計監(jiān)督的生命線。近年來，財政部駐各地專員辦和地方財政部門在會計監(jiān)督工作實踐中，牢固樹立“依法行政、依法監(jiān)督”的理念，嚴格依法、依規(guī)、依程序開展檢查，有效控制行政風險，會計監(jiān)督工作已逐步走上一條規(guī)范化、科學化和法治化的發(fā)展道路。

依法行政首先體現在完善檢查處理程序，規(guī)范執(zhí)法行為上。從歷年的會計信息質量檢查和會計監(jiān)督工作會議來看，各級財政部門主動加強過程控制，通過完善相關制度進一步規(guī)范執(zhí)法。在完善審理審核機制上，財政部監(jiān)督檢查局進一步完善逐級復核、集中審理機制，對重大問題邀請業(yè)務司局、相關部門以及業(yè)內專家召開論證會，并根據集中審理和專家論證意見，提交局審理委員會對重大問題的處理統(tǒng)一把關，有效防范和控制了行政風險。河南、云南、內蒙古自治區(qū)等部分地方財政部門嚴格執(zhí)行檢查與復核相分離，建立了“三級審核”制度，首先由處內相關科室對檢查報告及結論進行內部初審，再由相關業(yè)務處室集中研究或召開審理會對處罰決定進行審核，最后邀請法制、紀檢、會計等部門對處理處罰的合法性進行審核。通過自審、互審、復審“三道把關”，確保事實清楚、證據真實充分、依據準確、程序合法，有效降低行政風險。

依法行政具體體現在強化自身內部控制和完善制度設計，有效防控行政風險上。完善的內部控制制度是預防行政風險的有效良方。財政部監(jiān)督檢查局率先下發(fā)了 《涉企檢查專項內部控制辦法》，主動將涉企檢查業(yè)務列入高風險業(yè)務，認真梳理檢查全過程和各個環(huán)節(jié)存在的風險點，并制定有針對性的防控措施，有效防范業(yè)務風險和廉政風險。部分專員辦及地方財政部門制定了有關會計監(jiān)督檢查審理操作的規(guī)章制度，以制度規(guī)范檢查，從根本上保證處理處罰相關資料的完整性。如：江蘇、福建等省財政廳分別制定了 《江蘇省財政廳會計師事務所執(zhí)業(yè)質量檢查操作規(guī)程》《福建省財政廳監(jiān)督檢查審理工作規(guī)則》等制度，對審理原則、審理范圍、審理小組、審理內容、審理回避、審理程序和審理報告等方面進行明確，確保監(jiān)督審查全過程科學規(guī)范；山東省財政廳制定出臺了《山東省財政檢查工作底稿編制規(guī)范》《山東省財政檢查報告規(guī)則》，對該省各辦事處、各市財政局報送的檢查報告、工作底稿等資料進行認真的復核，對部分表述不清晰、問題定性不準確、工作底稿不規(guī)范、不完整等情況進行補充完善；山東專員辦制定了《會計監(jiān)督若干指導意見》，要求對問題的處理，堅持嚴之有據、寬之有度，既有剛性又有柔性，以發(fā)揮監(jiān)督與服務作用的會計監(jiān)督原則。還有部分專員辦以信息化為手段，積極防控各項檢查風險，確保檢查程序依法依規(guī)進行。如寧波專員辦利用業(yè)務管理信息庫檢查管理模塊進行檢查質量控制，從而對會計信息質量檢查的風險實施控制，以避免會計信息質量檢查時所面臨的檢查取證風險、檢查程序風險、檢查定性風險、處理處罰風險、檢查技術風險等各種檢查風險。同時，通過完善檢查內控制度減少檢查風險，加強檢查人員的風險教育，培養(yǎng)檢查人員的職業(yè)謹慎，嚴格遵守檢查紀律，以促進會計信息質量檢查更加規(guī)范透明。

依法行政還體現在推廣隨機抽查制度，嚴格限制自由裁量權上。2015年國務院辦公廳發(fā)布 《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，要求全面推行“雙隨機、一公開”的監(jiān)管模式，即建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機”抽查機制。會計監(jiān)督在財政部“雙隨機、一公開”工作中，率先建立市場主體名錄庫（涵蓋8000多家會計師事務所）、率先實現隨機抽查、率先公示公告、率先建立信息化系統(tǒng)等，有關工作得到財政部領導的充分肯定。2016年，各地財政部門全面推廣隨機抽查，共隨機抽取了1035余家會計師事務所作為檢查對象，并充分利用會計監(jiān)督檢查管理系統(tǒng)，對會計師事務所試行了分類監(jiān)管，提升日常監(jiān)管的針對性和效率。內蒙古財政廳采取“雙隨機、一公開”方式對會計師事務所進行檢查。在全區(qū)270家會計師事務所分類監(jiān)管的基礎上，按財政部對會計師事務所分類監(jiān)管及隨機抽取的統(tǒng)一規(guī)范要求，通過財政部會計監(jiān)督檢查管理系統(tǒng)，隨機抽取51戶會計師事務所開展年度執(zhí)業(yè)質量檢查，并嚴格執(zhí)行了查前公示和查后結果公告的制度。山東省財政廳在2016年財政部印發(fā)《財政部隨機抽查事項清單》后，制定了工作細則和事項清單，明確了財政支出等八個抽查事項的抽查對象、內容、比例等；2017年，在認真考察和借鑒別的省份做法基礎上，該廳構建了“雙隨機”抽查信息平臺，將會計師事務所、資產評估機構等所有抽查對象全部列入平臺的檢查單位名錄庫，所有執(zhí)法檢查人員全部列入檢查人員名錄庫；2018年會計師事務所和資產評估機構檢查全部實現了數據庫隨機抽取。

創(chuàng)新方式方法，加快信息化步伐

面對會計信息質量檢查對象點多面廣，監(jiān)督者人少事多的矛盾，積極創(chuàng)新會計監(jiān)管方式方法是有效的解決途徑。近年來，各地專員辦和地方財政部門針對不同的檢查對象特點，積極探索和創(chuàng)新檢查方式方法，大大豐富了會計監(jiān)督的手段，提高了會計監(jiān)督的效率。

有的專員辦結合地域特色，充分發(fā)揮就地優(yōu)勢開展監(jiān)管創(chuàng)新。如：北京專員辦鑒于很多大型企業(yè)和證券資格會計師事務所都把總部設在北京，探索開展了“總部監(jiān)督”，對屬地企業(yè)總部及其分支機構開展檢查和調查，以更全面、更真實的會計信息服務國家政策決策，當好參謀助手；以抓龍頭、抓關鍵推動各分支機構規(guī)范管理，進而帶動社會各行各業(yè)遵守財經法規(guī)，規(guī)范內部管理。上海專員辦緊抓上海作為改革開放前沿和資本市場發(fā)達這一區(qū)域特色，將區(qū)域內上市公司、金融機構和證券資格會計師事務所作為監(jiān)督的主要對象，以專項檢查和日常監(jiān)管為主要手段，積極探索聯合檢查、辦內聯動等檢查模式，將會計監(jiān)督、金融監(jiān)管與財政收支監(jiān)督、金融區(qū)域熱點、金融創(chuàng)新業(yè)務等就地監(jiān)管職能緊密結合起來，將監(jiān)管的外因轉變?yōu)楸槐O(jiān)管單位自覺遵守財經法規(guī)的內因，從而不斷提升會計信息質量、事務所執(zhí)業(yè)質量、促進金融企業(yè)穩(wěn)健經營，更好地發(fā)揮就地監(jiān)督在全面深化改革中的促進保障作用。

有的專員辦和地方財政部門積極轉變會計監(jiān)督理念，改變傳統(tǒng)工作方式方法，探索具有自身特色的監(jiān)督機制。如浙江專員辦提出了“互信互動”的會計監(jiān)督理念，并逐步形成了以科學選項、巡回檢查、問詢約談、檢查回訪、信息通報等為主要方式的具有自身特色的會計監(jiān)督長效機制；深圳市財政委針對該市會計師事務所數量較多，而財政監(jiān)管人手較少的現狀，引入會計師事務所執(zhí)業(yè)質量自查方式，在開展對會計師事務所重點檢查前，組織了全市261家會計師事務所就設所條件、內部管理、會計信息、執(zhí)業(yè)質量、職業(yè)道德、業(yè)務報備等方面共計59項內容開展了自查工作；重慶專員辦以轉型為契機，開創(chuàng)性地把金融企業(yè)與非金融企業(yè)會計信息質量檢查有機結合，將以往檢查的企業(yè)與事務所雙向延伸模式，拓展為金融企業(yè)、非金融企業(yè)與事務所“三位一體”的延伸模式，通過檢查核實、調研，整頓規(guī)范目前普遍存在的一個企業(yè)存在多套財務報表的問題，同時達到對金融企業(yè)、非金融企業(yè)與事務所履行會計監(jiān)督職能的目的。

有的地方財政部門結合誠信建設，強化監(jiān)督成果利用。如深圳市財政委和山東省財政廳分別探索建立了處理處罰“黑名單”制度和財政監(jiān)督檢查負面名單制度，以強化企事業(yè)單位和會計師事務所的自我約束意識。深圳市財政委每次對違規(guī)注冊會計師、會計師事務所、企事業(yè)單位以及相關責任人作出行政處罰后，均把處罰事項和被處罰人資料錄入財政部開發(fā)的財政會計管理系統(tǒng)或該委的黑名單數據庫。財政會計管理系統(tǒng)為全國聯網系統(tǒng)并對外公開，社會各界人士都可以通過互聯網查出相關會計師事務所和注冊會計師的誠信記錄以及被處罰的情況。山東財政廳在已有公示公告制度的基礎上，研究建立“負面名單”制度，將檢查發(fā)現問題較多的企事業(yè)單位和會計師事務所列入“負面名單”。對列入“負面名單”的企事業(yè)單位，要求各級財政部門在一定期限內不得給予財政資金支持；對列入“負面名單”的會計師事務所，在一定期限內不允許承擔財政檢查、評審、績效評價等財政業(yè)務。同時，與其他部門和單位建立聯合監(jiān)管機制，對列入“負面名單”的企事業(yè)單位，請稅務、工商等部門作為重點加強監(jiān)管；對列入“負面名單”的會計師事務所，請銀行等部門謹慎使用其出具的審計報告。將政府監(jiān)管與企事業(yè)單位、會計師事務所的自我約束有機結合起來，進一步提升檢查成效。

隨著信息化潮流迅猛發(fā)展，“互聯網+監(jiān)管”逐漸成為會計監(jiān)督的一大發(fā)展趨勢，也是提升會計監(jiān)督工作效率的重要手段。加大會計信息質量檢查軟件開發(fā)，提高計算機的數據篩選和分析能力，能為會計監(jiān)督提供強大的技術支持。積極適應這一趨勢，財政部加快組織對會計信息檢查軟件的開發(fā)和推廣，地方財政部門在會計監(jiān)督信息化探索中也有各自的品牌動作。

財政部監(jiān)督檢查局高度重視并充分發(fā)揮信息化監(jiān)管手段的作用，一方面，全面推廣和應用會計信息質量檢查軟件，依托疑點庫、異常報警、數據分析等高級功能，組織技術人員提供遠程執(zhí)導和現場服務，為會計監(jiān)督現場檢查進度和效率提供保障；另一方面，提升會計行業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)應用水平，開發(fā)建設了會計監(jiān)督檢查管理系統(tǒng)，在日常監(jiān)督、專項檢查、溝通交流等方面發(fā)揮重要平臺作用。該系統(tǒng)不僅全面應用于隨機抽選檢查名單和檢查人員，還強化對收集數據的分析利用能力，設立風險提示指標，為財政部門強化日常會計監(jiān)督提供突破口。

財政部駐各地專員辦圍繞會計監(jiān)督信息化紛紛展開探索。上海專員辦針對企業(yè)的信息化程度逐年提高的現實，采取總部統(tǒng)導數據，并創(chuàng)新使用IT審查方法，先期判斷信息系統(tǒng)的可依賴性，全面提高了聯合、聯動檢查的效率。寧波專員辦在對上市公司會計信息質量檢查中充分利用計算機輔助檢查，一方面檢查前預先取得企業(yè)報表、明細賬等電子數據，進行非現場檢查，以縮短現場檢查的時間并為有針對性地開展現場檢查做好準備；另一方面，裝備專門的審計軟件，通過技術人員將需要的財務軟件數據庫資料導入審計軟件，原始數據通過審計軟件的加工，生成符合檢查需要的數據資料，在一定程度上部分代替了人工職能，提高了檢查效率。江西專員辦既高度重視網絡信息平臺、非主流等信息的采擷、歸納、總結，準確把握檢查的重點和方向，又重視財政檢查軟件在會計信息質量檢查中的具體應用，充分應用檢查軟件豐富的取數模版、方便的賬套備份、簡潔的用戶界面、強大的數據分析功能，大大提高了檢查效率。

地方財政部門在推動會計監(jiān)督信息化建設中也有突出表現，如河北省財政廳在檢查手段的應用上創(chuàng)新，大力推進財政監(jiān)督信息化建設并廣泛應用于會計信息質量檢查。該省通過研發(fā)的即時分析監(jiān)控系統(tǒng)和財政財會信息管理平臺，實現對全省行政事業(yè)單位相關資料的電子化查詢，準確掌握會計信息質量檢查對象的基礎信息；該省還購置了財政檢查軟件，利用軟件調取企業(yè)賬套、預警核查，大大提高了檢查效率。又如，河南省財政廳堅持檢查信息化與傳統(tǒng)檢查方式相結合，利用財務檢查軟件，通過對數據的比對、篩選和分析，并與傳統(tǒng)檢查方式相結合對疑點問題進行重點檢查，增強了檢查的針對性和有效性，大大提高了檢查工作效率和質量。

與國際化接軌，跨境監(jiān)管新突破

隨著經濟全球化和全面深化開放的不斷推進，加快會計監(jiān)督與國際接軌是必然趨勢。特別是越來越多涉及國計民生的大型企業(yè)在境外上市，各大跨國公司來中國發(fā)展，這些都對高質量的會計信息提出了新的要求。開展跨境會計監(jiān)管作為一項全新的工作，既是中國財政融入世界的重要體現，也為財政監(jiān)督部門提出了更高的挑戰(zhàn)。為做好這項工作，財政部及各地專員辦做了大量工作，跨境監(jiān)管取得了突破性進展，我國會計監(jiān)管模式得到了國際會計界的認可。

2007年12月6日，中國內地與香港簽署了兩地會計準則等效的聯合聲明，實現了中國內地會計準則與香港會計準則等效。

2011年1月19日，歐盟方面認可中國注冊會計師審計監(jiān)管與歐盟等效，我國與歐盟在注冊會計師審計公共監(jiān)管等效方面取得了重大的階段性成果。

2013年，財政部首次與香港會計師公會開展跨境監(jiān)管合作，開啟了會計監(jiān)督的新篇章，在會計監(jiān)督發(fā)展歷史上具有里程碑式的意義。

同年，美國上市公司會計監(jiān)管委員會（PCAOB）宣布與中國證監(jiān)會（CSRC）以及中國財政部（MOF）就加強合作達成了協議，中美會計跨境監(jiān)管破冰。

2014年，財政部舉辦第一期跨境監(jiān)管人才培訓班，來自財政部駐各地專員辦的業(yè)務骨干接受了專題培訓，為跨境監(jiān)管合作做好人才準備。計劃通過3—5年時間，培養(yǎng)大批適應會計監(jiān)管談判與合作的青年干部。

2015年，進一步推動中美審計監(jiān)管合作，中美執(zhí)法合作進入順利實施階段，并報經國務院批準啟動了就日常檢查試點工作。

2015年以來，財政部積極推動跨境監(jiān)管談判，加強與沿線國家會計準則建設實施以及監(jiān)管等情況的溝通與研究，推動“一帶一路”戰(zhàn)略的會計基礎設施建設，為“一帶一路”戰(zhàn)略的實施提供基礎保障。

2017年，積極推動人民幣債券發(fā)行審計監(jiān)管合作，妥善解決加拿大發(fā)行“熊貓債”審計監(jiān)管問題；同時，利用雙邊和多邊對話機制，與多個國家和地區(qū)進行談判，采取靈活務實的監(jiān)管合作方式，為人民幣國際化創(chuàng)造更加便捷、高效的監(jiān)管環(huán)境。

隨著國際交流合作的不斷推進，跨境監(jiān)管檢查已成為會計監(jiān)督的新陣地、新常態(tài)。財政部在開展跨境會計監(jiān)督工作中堅持平等互利、充分尊重對方主權和法律的原則，相關工作取得了重大突破。財政部駐各地專員辦在跨境會計監(jiān)管與合作中充分發(fā)揮主力軍作用，主動作為，為推動跨境會計監(jiān)管積累了豐富的經驗。

作為首次首批實施跨境監(jiān)管合作的專員辦之一，浙江專員辦從人員配備、組織分工、檢查方式等方面予以保障。選取外語水平高、經驗豐富、專業(yè)能力強的干部或CPA組成檢查隊伍，與事務所、其他專員辦實行混合編組、特長互補，在做好規(guī)定動作的基礎上，新增自選動作，從內地實際出發(fā)、因地制宜，圍繞企業(yè)會計信息和稅收繳納等重點問題，強化境內市場主體和審計事務所違規(guī)行為的懲戒和教育。

北京專員辦牢固樹立“積極服務、深度參與”的監(jiān)督理念，一方面，積極開展跨境監(jiān)管移交線索的協查工作。該辦自2013年在專員辦系統(tǒng)率先開展跨境監(jiān)管協查工作以來，累計對香港會計師公會、香港財務匯報局移交的7家會計師事務所及22家境外上市公司情況進行了協查，成效得到了財政部監(jiān)督檢查局和香港會計師公會、香港財務匯報局的充分肯定。另一方面，扎實推進跨境監(jiān)管相關課題研究。與部分會計師事務所合作，開展并完成了到2014年底我國內地在美國上市的191家企業(yè)、在香港上市的1025家企業(yè)的數據庫建設工作，通過調查摸底，掌握了這些企業(yè)的基本情況和具體信息，為服務和監(jiān)管我國企業(yè)“走出去”打下基礎。同時，協助財政部監(jiān)督檢查局開展跨境監(jiān)管合作機制研究和跨境監(jiān)管案例收集整理工作，系統(tǒng)研究境外市場監(jiān)管規(guī)則和運作模式，了解跨境會計審計典型問題，為我國開展跨境監(jiān)管談判與協作提供借鑒參考。

上海專員辦按照“所企結合、雙翼展開”的總體思路，創(chuàng)新跨境監(jiān)管方式。一是提前評估。以會計師事務所審計風險評價為起點，從會計師事務所和企業(yè)兩個層面細化關注重點和實施步驟，對事務所集團審計的方法、過程、落實情況以及集團業(yè)務模塊、內部管理運作方式、信息化管理模式充分了解，做好重大風險點評估。二是突出重點。集中開展報表分析，對集團層面重大、共性事項予以關注；并從行業(yè)特點入手抓住重點檢查事項，對部分子公司在境外的實際情況，以現場和非現場檢查相結合的方式，核實外部單位和境外單位重點問題。三是雙線并進。將境外移交的線索作為重中之重，采取雙向延伸、多元核證手段，對事務所按照審計循環(huán)的路徑分工，全線鋪開翻閱底稿，對企業(yè)采取收入、資產、成本費用、投資活動及IT和稅務“五線并進”方式展開工作。

回顧20年來會計監(jiān)督工作，從單兵作戰(zhàn)到集體協作，從面向國內到走向國際，從監(jiān)督轉向管理，我國會計監(jiān)督工作穩(wěn)步前行，整體取得了重大進展。展望未來，以新時代為航標，會計監(jiān)督仍需揚帆遠行……■