談PPP模式下項(xiàng)目投標(biāo)方案編制要點(diǎn)

郭 虹

(中鐵三局集團(tuán)建筑安裝工程有限公司，山西 太原 030006)

0 引言

近年來，隨著我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展步入新階段，為了緩解地方政府的財(cái)政壓力，國家大力推進(jìn)項(xiàng)目融資模式，作為目前國際普遍流行的一種項(xiàng)目融資模式，PPP模式越來越受到廣泛青睞，逐漸成為社會(huì)熱點(diǎn)話題，國家也相繼頒布了多部與PPP項(xiàng)目有關(guān)的法規(guī)、政策,作為在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域全面推廣PPP模式的政策依據(jù)。

1 PPP模式含義及發(fā)展

1.1 PPP模式的含義

PPP模式英文全稱為Public-Private Partnership，在我國被稱為“公私合作伙伴關(guān)系”，即以政府與社會(huì)資本合作的方式，進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，或是提供某種公共物品和服務(wù)。政府與私人組織之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成一種合作伙伴關(guān)系，并以合同形式明確雙方各自的權(quán)利和義務(wù)，以確保雙方合作順利實(shí)現(xiàn)。

1.2 PPP模式的發(fā)展

PPP模式于1992年誕生于英國，自20世紀(jì)90年代以來，逐漸在歐美等發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家流行起來(見圖1)。目前，PPP模式應(yīng)用范圍極為廣泛，涉及各類工程建設(shè)，不僅包括公路、鐵路、水廠、電廠、水利、地鐵、機(jī)場、港口等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也包括醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄、國防等非盈利設(shè)施的建設(shè)。

我國于20世紀(jì)80年代在外商投資建設(shè)的電廠、水利等項(xiàng)目中率先引入PPP模式，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的加快，PPP模式在我國已逐步得到發(fā)展，尤其在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中已得到廣泛應(yīng)用，如國家體育場“鳥巢”、北京地鐵四號(hào)線等。PPP模式在我國的發(fā)展大致可分為探索、試點(diǎn)、推廣、停滯、再發(fā)展五個(gè)階段(見表1)。

表1 我國PPP模式發(fā)展階段概況表

2 PPP模式特點(diǎn)及優(yōu)點(diǎn)

2.1 PPP模式的特點(diǎn)

PPP模式下，私人組織以特許權(quán)協(xié)議的形式與政府合作，提供產(chǎn)品和服務(wù)，兩者形成了“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體，使得政府財(cái)政支出減少，企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)減輕。

1)“同目標(biāo)”的伙伴關(guān)系：這是PPP最為明顯的特點(diǎn)。私人組織實(shí)現(xiàn)對于自身利益的追求，政府實(shí)現(xiàn)對于公共福利和利益的追求，但雙方有著共同的目標(biāo)，即以最少的資源投入，實(shí)現(xiàn)最多、最好的產(chǎn)品或服務(wù)供給。

2)“有限制”的利益共享：由于大多數(shù)PPP項(xiàng)目是帶有公益性的，不以利潤最大化為主要目的，政府在與私人組織共享PPP項(xiàng)目的社會(huì)成果、分享投資回報(bào)的基礎(chǔ)上，必須對私人組織予以控制，避免其形成超額利潤，以免引起社會(huì)混亂。

3)“無條件”的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)：如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，就不可能形成健康而長久的伙伴關(guān)系。政府與私人組織雙方在項(xiàng)目實(shí)施過程中，各自承擔(dān)本方獲利的伴生風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)盡可能減小對方的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

PPP模式是一種以項(xiàng)目參與各方實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，其實(shí)質(zhì)是政府部門通過公開采購形式與由中標(biāo)單位組建的項(xiàng)目公司簽訂特許合同，授予其一定期限的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。PPP模式主要具有以下幾方面優(yōu)點(diǎn)：

1)提高經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)物有所值：PPP模式下，只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完工并得到政府批準(zhǔn)使用后，私人組織才能開始獲得收益，因此有利于保證項(xiàng)目建設(shè)周期，降低建設(shè)成本，消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)“物有所值”。

2)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率、時(shí)間效率“雙豐收”：根據(jù)英國政府和有關(guān)學(xué)者的研究，在PPP模式下，76%的項(xiàng)目能夠按期完工，78%的項(xiàng)目能夠?qū)⒊杀究刂圃陬A(yù)算內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率、時(shí)間效率“雙豐收”。

3)促進(jìn)投資主體多元化，豐富資金來源：PPP模式下，主要由私人組織完成項(xiàng)目融資，不再單一地由政府投資，可有效拓寬項(xiàng)目融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力。

4)有利于政府轉(zhuǎn)換職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)：PPP模式可有效緩解政府財(cái)政壓力，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)政府可從繁重的事務(wù)中脫身出來，更多地?fù)?dān)任監(jiān)管角色。

5)有利于取長補(bǔ)短，改善項(xiàng)目品質(zhì)：在PPP模式下，政府與私人組織形成合作伙伴關(guān)系，互相取長補(bǔ)短。私人組織在特定的績效考核機(jī)制刺激下，將不斷提高服務(wù)質(zhì)量，從而使基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)品質(zhì)得到不斷改善，為社會(huì)和公眾提供更好的服務(wù)。

6)形成戰(zhàn)略同盟，有助于實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃：PPP模式使得政府與私人組織形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，由于項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)由私人組織全面負(fù)責(zé)，項(xiàng)目的收益涉及整個(gè)生命周期，基于利益方面的考慮，私人組織將進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目長期價(jià)值的最大化和建設(shè)成本的最小化。

3 PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目招投標(biāo)區(qū)別

PPP項(xiàng)目是近年來國家大力推進(jìn)的新型項(xiàng)目建設(shè)模式，與傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目相比，在招投標(biāo)方面主要區(qū)別如下：

1)招標(biāo)時(shí)間不同：PPP項(xiàng)目在完成物有所值評(píng)價(jià)和批準(zhǔn)項(xiàng)目實(shí)施方案后，即可進(jìn)行招標(biāo)，而傳統(tǒng)項(xiàng)目必須滿足一定限制條件后才可進(jìn)行招標(biāo)，因此PPP項(xiàng)目招標(biāo)工作啟動(dòng)時(shí)間更早；

2)招標(biāo)范圍不同：PPP項(xiàng)目招標(biāo)范圍涉及投融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等多個(gè)環(huán)節(jié)，而傳統(tǒng)施工項(xiàng)目一般僅局限于項(xiàng)目建設(shè)階段；

3)適用范圍不同：PPP模式主要用于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，而傳統(tǒng)項(xiàng)目適用范圍更廣；

4)采購方式不同：傳統(tǒng)項(xiàng)目招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種方式，而PPP項(xiàng)目采購方式另外包括競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等；

5)資格審查方式不同：PPP項(xiàng)目采用資格預(yù)審方式確定投標(biāo)人資格，而傳統(tǒng)項(xiàng)目可分為資格預(yù)審和資格后審兩種方式；

6)招標(biāo)過程不同：PPP項(xiàng)目規(guī)定必須組織投標(biāo)預(yù)備會(huì)或答疑會(huì)，而傳統(tǒng)項(xiàng)目對此無特定要求，由招標(biāo)人自行決定；

7)評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成不同：PPP項(xiàng)目要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)中至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家，而傳統(tǒng)項(xiàng)目一般無需財(cái)務(wù)專家、法律專家；

8)中標(biāo)人確定不同：對于傳統(tǒng)項(xiàng)目，一般確定經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，無采購談判環(huán)節(jié)；而在PPP項(xiàng)目中，需經(jīng)采購談判后，方可確定中標(biāo)人；

9)中標(biāo)公示不同：對于PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將PPP項(xiàng)目合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告(涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外)，以便引入社會(huì)監(jiān)督；而傳統(tǒng)項(xiàng)目只需公示中標(biāo)人，無需對合同進(jìn)行公示。

4 PPP項(xiàng)目投標(biāo)方案編制要點(diǎn)

PPP項(xiàng)目一般采用綜合評(píng)分法，PPP項(xiàng)目投標(biāo)方案除投標(biāo)報(bào)價(jià)、企業(yè)資信、人員資格、項(xiàng)目建設(shè)方案之外，還包括項(xiàng)目公司組建方案、項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)方案、項(xiàng)目移交方案、項(xiàng)目投融資方案、項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算、項(xiàng)目保險(xiǎn)方案、項(xiàng)目法律方案等。

1)項(xiàng)目建設(shè)方案：根據(jù)招標(biāo)文件及設(shè)計(jì)圖紙，結(jié)合施工現(xiàn)場調(diào)查及存在的困難，制定項(xiàng)目建設(shè)方案，具體包括項(xiàng)目管理目標(biāo)、重難點(diǎn)解決方案、施工總體部署、建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃、質(zhì)量保障措施、成本控制措施、安全生產(chǎn)措施、環(huán)境保護(hù)措施、施工方案與技術(shù)措施等，確保內(nèi)容的完整性，方案的先進(jìn)性、科學(xué)性、合理性、有效性。

2)項(xiàng)目公司組建方案：根據(jù)招標(biāo)文件PPP項(xiàng)目合同中《項(xiàng)目公司章程》有關(guān)要求，明確項(xiàng)目公司組織機(jī)構(gòu)框架，確定人員配備及相應(yīng)職責(zé)分工，并制定項(xiàng)目公司章程、管理制度、指揮體系等。

3)項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)方案：根據(jù)招標(biāo)文件PPP項(xiàng)目合同有關(guān)要求編制項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)方案，確保方案的完整性、合理性，具體包括維護(hù)方案、運(yùn)營組織機(jī)構(gòu)、管理規(guī)章制度、運(yùn)營管理原則等內(nèi)容，并確定人員編制、明確作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以及針對性保障措施和應(yīng)急預(yù)案。

4)項(xiàng)目移交方案：按照PPP項(xiàng)目協(xié)議，在政府允許的特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司需向政府或指定機(jī)構(gòu)無償移交和轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，因此需編制針對性移交實(shí)施方案，具體包括移交時(shí)間安排、移交驗(yàn)收程序、移交內(nèi)容、移交大修計(jì)劃、質(zhì)量保證措施等。

5)項(xiàng)目投融資方案：一般包括基本投融資計(jì)劃、融資交割計(jì)劃、資金保障措施、股東擔(dān)保方案等，具體由財(cái)務(wù)人員結(jié)合項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行編制，確保合理性。

6)項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算：由財(cái)務(wù)人員進(jìn)行財(cái)務(wù)測算，并按照招標(biāo)文件要求，完成所有財(cái)務(wù)測算表格的填寫及關(guān)鍵變量敏感性分析，填寫要準(zhǔn)確、合理、完整。財(cái)務(wù)測算各項(xiàng)取值要合理，不得存在成本過低或過高等不合理取值，內(nèi)容條理清晰、完整，與其報(bào)價(jià)相符，對報(bào)價(jià)測算支撐有據(jù)。此外，制定全面、科學(xué)、合理的成本控制方案或措施，并全面識(shí)別項(xiàng)目建設(shè)階段、運(yùn)營階段可能存在的各種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提出有針對性、合理、可行、有效的風(fēng)險(xiǎn)控制方案及措施。

7)項(xiàng)目保險(xiǎn)方案：根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，編制針對性的建設(shè)期保險(xiǎn)方案、運(yùn)營期保險(xiǎn)方案等，確保方案的完整性、合理性。

8)項(xiàng)目法律方案：判斷項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的法律糾紛，制定全面、科學(xué)、合理的法律糾紛預(yù)防措施與處理方案。

5 結(jié)語

經(jīng)過近40年的發(fā)展，雖然存在諸如項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范、項(xiàng)目競爭不充分、地方政府隨意違約、項(xiàng)目監(jiān)管不到位等問題，但PPP項(xiàng)目在我國已經(jīng)得到了有效推廣，并將持續(xù)發(fā)展。作為建筑企業(yè)，要全面認(rèn)清PPP模式與傳統(tǒng)項(xiàng)目模式的區(qū)別，做好項(xiàng)目投標(biāo)方案編制，確定合理的投標(biāo)決策，為順利中標(biāo)打好基礎(chǔ)。