上海人才高地的成長與崛起
——改革開放40年上海人才工作的演進與升華

□ 張子良

歷史表明，社會大變革、大轉(zhuǎn)型時期往往會提出巨大的人才需求，同時，也會對人才發(fā)展格局提出新的要求。確實，上海改革開放40年歲月伴隨著人才高地的生長與崛起。坐落在江海交匯處的上海，基本上沒有地理意義上的高地，平均海拔不到4米，但“人才高地”的品牌享譽海內(nèi)外，目前正在向“人才高峰”挺進。上海人才高地已成為一張亮麗的城市名片，召喚著海內(nèi)外人才近悅遠來。

一、從傳統(tǒng)人事管理走向現(xiàn)代人才資源開發(fā)與管理

改革開放的迅猛態(tài)勢，使得傳統(tǒng)的人事管理制度不合時宜，改革人事制度，開發(fā)人才資源，這也是進入改革開放新時期上海人才隊伍建設(shè)的關(guān)鍵命題。

（一）從大一統(tǒng)的干部管理走向科學(xué)的分類管理

改革開放以前，上海和全國一樣，實行的是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的人事管理制度。對所有人才實行統(tǒng)一的計劃管理，無論是機關(guān)執(zhí)行公務(wù)的人員，還是企事業(yè)單位的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，統(tǒng)稱為干部，由國家統(tǒng)一錄用、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理，各行各業(yè)干部的工資福利，也由國家統(tǒng)一規(guī)定。隨著社會發(fā)展，這樣的人事管理缺乏科學(xué)分類，用人與治事相脫節(jié)，妨礙了人才資源的有效開發(fā)。

伴隨著經(jīng)濟體制改革，干部人事制度改革被提上議程。上海抓住這一時機，著力進行人事制度改革，重點是下放干部管理權(quán)限，擴大用人單位人事自主權(quán)。其中一個重要節(jié)點是，當 1987年中央正式提出實行干部分類管理，建立公務(wù)員制度的總體思路后，上海加快改革步伐，根據(jù)機關(guān)和企事業(yè)單位不同特點，逐步建立起科學(xué)的人事分類管理體制。

分類管理體制推進的重心，就是根據(jù)不同類型單位及人員的特點，有針對性地設(shè)計制度。同時，由單項改革、綜合試點到全面推進，逐步展開和深化。如1987年上海在全國率先進行了專業(yè)技術(shù)人員管理體制改革，研究提出職稱改革等七個配套文件。文件出臺前，選擇條件不同的單位進行試點，驗證方案的可行性。改革文件陸續(xù)出臺后，注意加強宣傳教育，積極做好全面推行工作。在全面推行中，抓住重點進行突破。在重點突破的同時，又注意搞好配套，使改革有計劃、有節(jié)奏地協(xié)調(diào)推進。這樣，既能使人事制度改革保持較快推行速度，又能避免和減輕社會震動。

特別是20世紀90年代隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入，上海審時度勢，以點帶面，統(tǒng)籌規(guī)劃，全方位推進人事制度改革，各行各業(yè)管理體制發(fā)生了根本性的變化，率先建立起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的人事制度基本框架。突出體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是建立起適應(yīng)不同類型事業(yè)單位特點的人事管理制度。1987年起《上海市專業(yè)技術(shù)人員聘用合同制暫行辦法》等七個配套文件相繼出臺后，事業(yè)單位在職稱改革、工資改革和用人制度改革方面取得了重要突破。在國家宏觀調(diào)控下，依據(jù)教育、科研、衛(wèi)生等各類事業(yè)單位的性質(zhì)和特點，賦予了相應(yīng)的人事管理自主權(quán)，特別是《上海市事業(yè)單位聘用制干部管理暫行辦法》等政策出臺后，事業(yè)單位根據(jù)規(guī)定自主聘用人員，實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制。1999年，上海的事業(yè)單位全面推進全員聘用合同制。

二是建立起與市場經(jīng)濟和現(xiàn)代企業(yè)制度要求相適應(yīng)的企業(yè)人事制度。黨的十四屆三中全會明確提出“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，它必然要求企業(yè)人事制度也要進行根本性的變革。1992年，為適應(yīng)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的需要，上海出臺了《深化企業(yè)勞動人事制度綜合配套改革的試行意見》，提出了破除干部職務(wù)終身制等一系列試行意見。1996年出臺了《關(guān)于適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度深化企業(yè)人事制度改革的若干意見》，在試點企業(yè)進行了以崗位管理為基礎(chǔ)的企業(yè)人事管理制度改革，以逐步建立企業(yè)人才開發(fā)的市場機制、培訓(xùn)機制和激勵機制。

三是建立公務(wù)員制度。1993年《國家公務(wù)員暫行條例》出臺后，上海率先推行公務(wù)員制度。公務(wù)員錄用，實行面向社會、公開考試、嚴格考核、擇優(yōu)錄用；公務(wù)員晉升，打破“論資排輩”，按照德才兼?zhèn)涞臉藴?，注重工作實績，擇?yōu)選拔。2005年4月《公務(wù)員法》頒布后，強化對公務(wù)員隊伍的依法管理，普遍建立起職責(zé)規(guī)范的工作責(zé)任制，進一步推動公務(wù)員隊伍精干、高效和廉潔。

可以做出這樣一個基本判斷：20世紀末，上海已基本擺脫了傳統(tǒng)人事管理模式，建立起“三個制度”和“三個體系”的管理框架?！叭齻€制度”：分類管理的人事制度、科學(xué)管理的工資分配制度和多層次的社會保險制度?！叭齻€體系”：人事宏觀管理體系、人才市場體系和人事法規(guī)體系。

（二）為整體性人才資源開發(fā)提供人事制度保障

人事與人才不可分。改革人事制度，主要著眼于整體性人才資源開發(fā)，充分發(fā)揮政策法規(guī)的導(dǎo)向調(diào)控功能，抓好預(yù)測與規(guī)劃、培養(yǎng)與使用、配置與管理三個環(huán)節(jié)，推進人才工作的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，形成以用人制度、評價制度、流動制度、分配制度、保障制度等為主要內(nèi)容的制度體系，激發(fā)人才資源開發(fā)的內(nèi)生動力，催生各類人才的涌現(xiàn)。

20世紀90年代關(guān)于人事制度改革方面的重要舉措，經(jīng)過歷史檢驗，稱得上是濃墨重彩的大手筆，以下幾個案例可以充分說明：

如國有企業(yè)按照公司制和非公司制兩種類型，分別建立起新型的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織結(jié)構(gòu)形式，企業(yè)用人有了自主權(quán)。公司制企業(yè)按公司法建立起由股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層組成的法人治理結(jié)構(gòu)。非公司制企業(yè)實行廠長（經(jīng)理）負責(zé)制，中層管理人員由廠長（經(jīng)理）按國家規(guī)定任免，專業(yè)技術(shù)人員和其他人員均實行聘用制和勞動合同制。

又如全面實行體現(xiàn)機關(guān)和企事業(yè)單位不同特點的工資分配制度。機關(guān)實行職級工資制，建立起正常晉級增資機制。事業(yè)單位實行能夠體現(xiàn)不同類型、不同行業(yè)特點的工資制度，根據(jù)經(jīng)費來源不同，對全額撥款、差額撥款、自收自支三種類型的事業(yè)單位，實行不同的分配辦法。企業(yè)根據(jù)工資總額增長低于經(jīng)濟效益增長、職工平均工資增長低于勞動生產(chǎn)率增長的原則，實行與經(jīng)濟效益掛鉤的多種分配形式。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，客觀上要求創(chuàng)造一個公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境，這就需要以人事制度的先進性和系統(tǒng)性，推動觀念更新、體制改革、機制創(chuàng)新。40年的歷程，可以做出這樣一個歷史性判斷：上海在人事人才制度改革方面勇于創(chuàng)新，先行先試，已基本建立起以黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才、專業(yè)技術(shù)人才和高技能人才為主體的人才隊伍建設(shè)的基本管理制度，以及人才開發(fā)各個環(huán)節(jié)的重要制度，率先形成了競爭淘汰機制、激勵保障機制、評價約束機制，為整個社會人才資源的系統(tǒng)性開發(fā)提供了較為完善的制度體系。

二、從物力資本優(yōu)先走向人力資本優(yōu)先

隨著國門的開啟，上海的開放型經(jīng)濟總體上呈現(xiàn)出商品國際化、產(chǎn)業(yè)國際化、人才國際化的不同階段。經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，必然會對人才工作提出新的要求，只有超前規(guī)劃人才戰(zhàn)略，經(jīng)濟社會發(fā)展才有可能獲得新的機遇和動力。

（一）時代呼喚新的發(fā)展模式

改革開放初期，從上海的實踐來看，主要圍繞“物力資本”做文章，注重引進外資，依靠投資推動，總體上走的還是以資金和資源大規(guī)模投入為主的總量擴張道路。事實上，投資與出口成為推動經(jīng)濟增長的主要因素，取得了矚目的成就，對上海的發(fā)展起到了重要推動作用。

當然，物力資本優(yōu)先也離不開人才的作用。20世紀80年代前后，剛從封閉走向開放，面對人才不足的困境，上海把握住海外人才開始向國內(nèi)流動、國內(nèi)外人才交流增加的趨勢，利用重點建設(shè)項目（如寶鋼建設(shè)項目等），嘗試分批次、有計劃地引進部分海外高端人才，彌補經(jīng)濟建設(shè)過程中高層次人才匱乏的問題。這一時期，人才引進仍然在原有的計劃體制框架內(nèi)進行，以政府為主導(dǎo)，主要針對經(jīng)濟社會發(fā)展亟需的重點人才、高端人才，引進人才規(guī)模較小，還沒有開始從思想上、體制上探索突破人才流動的政策。

經(jīng)濟發(fā)展有其自身的規(guī)律。1990年浦東開發(fā)開放的號角吹響，上海亦已成為中國面向世界對外開放的重要門戶，以開放促改革，以改革促發(fā)展，實現(xiàn)了城市復(fù)興與再生。特別是1992年小平南方談話后，上海保持了連續(xù)十多年的經(jīng)濟兩位數(shù)增長：從工業(yè)化后期向后工業(yè)化早期轉(zhuǎn)化，從市域經(jīng)濟向都市經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，從國內(nèi)經(jīng)濟中心向國際經(jīng)濟中心轉(zhuǎn)化[1]。原有的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式難以為繼，特別是人均GDP突破1萬美元后，上海經(jīng)濟發(fā)展面臨瓶頸，急需重塑動力機制，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟形態(tài)，構(gòu)建未來發(fā)展新的競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)上海城市等級的跨越。

當時，上海真正的“資源”優(yōu)勢只有兩種：即土地級差優(yōu)勢和人才資源優(yōu)勢。土地級差優(yōu)勢只會越用越少，從20世紀90年代開始，已經(jīng)開發(fā)了數(shù)十年，優(yōu)勢的“第一桶金”基本上快掘光了。而人才資源優(yōu)勢只要開發(fā)得當，會越用越多。任何“高地”（包括工業(yè)高地）建設(shè)，首先是人才高地建設(shè)。人才是上海最大的資本，上海必須做出新的戰(zhàn)略抉擇：從依靠物力資本驅(qū)動轉(zhuǎn)向依靠人才、科技創(chuàng)新驅(qū)動。抓人才是上海構(gòu)筑戰(zhàn)略優(yōu)勢、打造戰(zhàn)略品牌、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的第一選擇和最優(yōu)路徑。

（二）吹響構(gòu)筑上海人才高地的進軍號

上海率先實行人力資本積累優(yōu)先戰(zhàn)略的主要標志就是，1994年明確提出了“構(gòu)筑上海人才高地”的戰(zhàn)略構(gòu)想（所謂人才高地，就是人才數(shù)量多、素質(zhì)優(yōu)、結(jié)構(gòu)好、效益高的區(qū)域）。人才高地建設(shè)作為一項跨世紀工程，開始成為上海經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎、新動力。

最為典型的是開展了以“構(gòu)筑上海人才資源高地”為命題的對策研究，從戰(zhàn)略高度，對上海人才資源開發(fā)的體制、機制、政策、結(jié)構(gòu)布局等方面進行了深入研究，提出了人才高地建設(shè)的指標體系、目標系統(tǒng)與戰(zhàn)略部署。經(jīng)過從理論到實踐的精心運作，人才高地概念深入人心，家喻戶曉，并很快進入全面實施階段。

從1992年南方談話至2001年我國加入WTO，十年間，上海人才高地迅速生長。在全面推進產(chǎn)業(yè)高級化、國際化的同時，大力促進產(chǎn)業(yè)升級與人才開發(fā)的無縫對接，使高層次人才成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，更成為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要推手。十年間，上海積極探索政策創(chuàng)新，出臺的主要政策如表1所示：

表1 政府出臺的吸引海外人才政策一覽（1992—2002）

21世紀初，應(yīng)該說上海已基本建成國內(nèi)人才高地，就國內(nèi)橫向比較看，上海人才高地突出體現(xiàn)為“四個高”：開放程度高、市場化程度高、國際化程度高、整體效用高。一個比較形象的說法：青年人向往的地方就是人才高地。事實上，青年人才已成為上海人才隊伍的主要來源。上海于1999年率先推出大力引進本科以上學(xué)歷優(yōu)秀青年人才的辦法。2000—2007年，高校和中等職業(yè)學(xué)校每年向上海輸送的各類人才年均增長率保持在12%左右，2007年達到19.6萬人。

（三）由國內(nèi)人才高地向國際人才高地轉(zhuǎn)化

2001年底，中國加入WTO。背靠大陸、面向大洋，上海迎來了前所未有的機遇，也面臨著難以估量的挑戰(zhàn)。上海不但要打“中華牌”，更要打“國際牌”。為此，上海開始進行國際人才高地建設(shè)的對策研究。2004年出臺的《上海實施人才強市戰(zhàn)略行動綱要》明確將“人才國際化”作為上海實施人才強市戰(zhàn)略的重要方向。2010年召開的上海市人才工作會議，將“建設(shè)國際人才高地”作為上海人才發(fā)展定位和方向，旨在實現(xiàn)由“國內(nèi)人才高地”向“國際人才高地”的轉(zhuǎn)化。

所謂建設(shè)國際人才高地，就是要以國際人才隊伍建設(shè)為核心，以體制機制創(chuàng)新為根本，以綜合環(huán)境優(yōu)化為保障，實現(xiàn)人才集聚度高、人才融合度好、人才創(chuàng)新度強、人才貢獻度大，人才實現(xiàn)度優(yōu)和人才開放度寬的國際人才高地的總目標。

城市國際化的重要前提，就是人才構(gòu)成的國際化。上海之所以提出建設(shè)國際人才高地，其用意就是以國際視野聚焦上海人才發(fā)展，放眼國際人才市場，避免與兄弟省市在國內(nèi)進行人才競爭，轉(zhuǎn)向在全球?qū)用嫜訑埡图鄹邔哟稳瞬牛⑽黝悋H機構(gòu)向上海集聚，提高外籍人口占常住人口的比例。

上海市“十二五”人才規(guī)劃明確提出了建設(shè)國際人才高地的一組指標，這組指標的評估情況具體見表2：

改革開放以來，上海派出留學(xué)人員約占全國的六分之一；目前來上海工作和創(chuàng)業(yè)的留學(xué)人員約占全國的三分之一，他們中90%以上獲得了博士或碩士學(xué)位，70%來自美國、日本、英國、德國、法國、澳大利亞等發(fā)達國家，所學(xué)的專業(yè)大都是上海目前緊缺、急需的，他們中間30%有在海外企業(yè)中層以上管理工作經(jīng)驗。另外，截至2017年，在滬工作外國人數(shù)量21.5萬，占全國的23.7% ，居全國首位。

表2 上?！笆濉眹H人才高地建設(shè)主要指標評估

“高地”不能缺氧，需要大力營造良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)。2015年和2016年，圍繞建設(shè)具有全球影響力的科創(chuàng)中心，上海連續(xù)出臺人才新政“20條”和“30條”，標志著國際人才高地建設(shè)進入“新政”境界。其中，以上海自貿(mào)實驗區(qū)、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為改革平臺，發(fā)揮“雙自聯(lián)動”優(yōu)勢，創(chuàng)建人才改革試驗區(qū)，推進人才政策先行先試。這一戰(zhàn)略意義非凡，“雙自”園區(qū)的交融，為創(chuàng)新政策疊加、體制機制共用、服務(wù)體系共建提供了機遇和空間。尤其是探索建立上海自貿(mào)實驗區(qū)海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，加大海外人才引進渠道和平臺建設(shè)力度，建立多層次的離岸創(chuàng)業(yè)服務(wù)支持系統(tǒng)，探索可復(fù)制、可推廣的離岸創(chuàng)業(yè)托管模式。這一舉措將為海外人才營造更為開放和便利的創(chuàng)業(yè)營商環(huán)境。

三、從人才的計劃分配走向市場機制

40年來，人才管理體制發(fā)生了翻天覆地的變化，完成了從 “統(tǒng)包統(tǒng)配”的計劃體制向用人單位和人才個體雙向選擇的市場機制的轉(zhuǎn)變?！叭瞬鸥叩亍笔莿討B(tài)的，而不是靜態(tài)的，它有“山”的特征，更有“水”的特性，市場機制是其內(nèi)在的活力。

（一）由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變

市場經(jīng)濟必然要求從對人的單純管理轉(zhuǎn)到對人才資源開發(fā)上來；從單純的計劃、指標管理轉(zhuǎn)到市場配置上來。隨著對“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)制度和企業(yè)“固定工”制度的改革，國有單位不再是求職的唯一選擇，越來越多的人才選擇私營企業(yè)、股份制企業(yè)、外資企業(yè)或從事個體經(jīng)營實現(xiàn)就業(yè)。原先主要依靠行政手段形成的單一、有序、緊密的人才體制日益松散，非公有制領(lǐng)域成為人才集聚區(qū)的特征日漸明顯；以往在體制內(nèi)集聚人才的模式已經(jīng)不適合多元的社會結(jié)構(gòu)，人才開發(fā)由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變已成必然趨勢。

于是，上海在全國率先實行人才市場改革開放。1985年5月11日至15日，市人才交流服務(wù)處首次舉辦人才交流洽談會，作為人才交流的開端，標志著上海人才市場的萌芽。1992年頒布了《上海市促進專業(yè)技術(shù)人員和管理人員流動的暫行規(guī)定》，為人才跨行業(yè)、跨地區(qū)流動掃除了障礙。位于浦東新區(qū)的人才交流中心，自1993年正式運轉(zhuǎn)以來，就開始為在浦東落戶的一大批“三資”“內(nèi)聯(lián)”企業(yè)試行人事代理服務(wù)，共分代辦招聘、代辦戶口、檔案管理、人事爭議協(xié)調(diào)等16個項目，促進了人才流動的市場機制的形成，更為一大批跨省市、跨國度經(jīng)營的“無主管企業(yè)”提供了人才引進、人事管理上的方便。

1994年10月，中國上海人才市場開業(yè)，使人才市場建設(shè)提高到一個新的層次，并為人事部率先在全國建立三個區(qū)域性人才市場做出了積極貢獻。從2002年起上海啟動了人才市場改制，對公共服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)進行了剝離，著力培育市場主體，允許社會機構(gòu)和自然法人舉辦人才中介服務(wù)機構(gòu)，標志著市場配置人才資源的機制基本形成。

2004年2月，人事部發(fā)布了《關(guān)于加快人才市場發(fā)展的意見》，促進了上海人才市場建設(shè)進入了新的重要發(fā)展時期。上海按照專業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化、國際化的要求，在更高層次上進行人才市場體系建設(shè)。2006年，在人事部大力支持下，上海在浦東率先探索中外合資人才中介機構(gòu)試點改革，允許外資控股人才中介機構(gòu)，其中外資股份比例最多可達到70%。2010年11月，全國第一個國家級人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)——中國上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)正式揭牌運行。

上海人才市場從最初的職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、流動人員檔案管理等業(yè)務(wù)起步，逐漸發(fā)展成為包括培訓(xùn)、測評、人力資源信息網(wǎng)站、高級人才尋訪、人力資源服務(wù)外包、人員派遣、人力資源管理咨詢等內(nèi)容的服務(wù)體系。從最初的政府人事部門所屬的公共服務(wù)機構(gòu)發(fā)端，逐步形成了公共服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)并重、有形市場和無形市場相結(jié)合的多層次、多元化的人才市場服務(wù)體系，無論是業(yè)務(wù)門類、規(guī)模和層次，都具有全國領(lǐng)先水平。

通過開放人才市場，放寬市場準入，從國有獨辦到多元競爭，逐步向多層次、多形式的方向發(fā)展。如今，《財富》世界500強的德科、萬寶盛華、任仕達，全球五大獵頭公司海德思哲、光輝國際、億康先達、羅盛咨詢、史賓沙均已落戶上海。此外，國內(nèi)大型人力資源服務(wù)機構(gòu)均落戶上海，如上海外服、中智、北京外企、四達等國有企業(yè)；并有前程無憂、智聯(lián)招聘、中華英才網(wǎng)等大型網(wǎng)站。一組數(shù)據(jù)可以反映人才市場發(fā)展的速度：上海市人力資源服務(wù)業(yè)營業(yè)總收入從2003年的40億元增長到了2017年的3658億元；服務(wù)機構(gòu)從2001年的114家，增長到2017年的1500余家。人才市場從無到有，從萌芽、雛形到多種所有制共同發(fā)展格局的形成，見證了市場機制的威力及蔓延之勢。

（二）政府調(diào)控與市場配置相得益彰

政府制定規(guī)則，市場進行競爭，競爭實現(xiàn)價值，這是人才競爭的基本態(tài)勢。是不是人才、人才價值有多大，最終要靠市場說了算。如何既發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，又大力培育市場主體，充分調(diào)動市場力量，形成政府“看得見的手”和市場“看不見的手”的雙重調(diào)節(jié)機制，構(gòu)建整體性人才開發(fā)的市場機制，這是40年上海人才市場發(fā)展的一條主線。

現(xiàn)代人才市場體系不是僅靠有形市場來支撐的，它意味著人才工作的各個方面、人才開發(fā)的各個環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)市場機制的作用，推動人才資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。伴隨著所有制結(jié)構(gòu)生產(chǎn)方式、就業(yè)方式和分配方式的變遷，用人單位和人才自身在市場中的主體地位逐步確立。嚴酷的市場競爭也會造成階層的分化和層次的落差，“階層分化的背后是組織結(jié)構(gòu)的變化，許多體制外新階層人才的職業(yè)發(fā)展和財富積累越來越傾向于依靠自身發(fā)展和市場機制，不在更多地依賴組織，傳統(tǒng)的人才開發(fā)模式無法適應(yīng)階層的變化”。[2]市場不是萬能的，特別是在“單位人”變成“社會人”后，系統(tǒng)性的人才開發(fā)更需要政府與市場協(xié)調(diào)“共舞”，并糾正“市場失靈”。上海在培育和發(fā)展市場機制方面著力于以下幾個方面推進：

1.以政策法規(guī)強化宏觀調(diào)控功能

《上海市人才流動條例》《上海市引進海外高層次留學(xué)人員若干規(guī)定》等政策法規(guī)有力調(diào)控了人才市場的規(guī)范運行。2002年出臺的上海市居住證制度暫行規(guī)定，為人才引進開辟新的通道。2005年起，上海連續(xù)幾年推出十多個重點領(lǐng)域的人才開發(fā)目錄，通過政策聚焦和服務(wù)聚焦，引導(dǎo)各類人才向上海支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)集聚。同時，依托“兩級政府、三級管理”的城市管理體系，形成面向全社會發(fā)布人才信息、介紹人才政策、提供人才服務(wù)、改善人才環(huán)境的公共平臺，促進人才市場統(tǒng)一開放、競爭有序，并提供必要的保障。

2.推動用人單位的人才工作向市場延伸

通過構(gòu)建市場調(diào)節(jié)、中介服務(wù)、智力流動、項目聘用、契約用人等運行模式，人才開發(fā)的市場空間不斷拓展；人事代理、人才援助、人才評價、人才租賃、薪酬評估等市場中介建設(shè)不斷完善。同時，理順政府與市場的關(guān)系，依靠行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等社會力量，切實擔(dān)負起社會管理、市場監(jiān)管等職能。2002年，上海成立了人才服務(wù)行業(yè)協(xié)會，政府堅持“不派員、不干預(yù)、不給錢”的原則，推進行業(yè)協(xié)會的規(guī)范化、市場化運作，有效推動了人力資源服務(wù)業(yè)的有序發(fā)展。

3.推動政府服務(wù)職能向社會延伸

建立起面向整個社會的公共信息服務(wù)系統(tǒng)、政策咨詢服務(wù)系統(tǒng)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)支持系統(tǒng)、人才流動服務(wù)系統(tǒng)、人才培養(yǎng)服務(wù)系統(tǒng)，形成均等化、多樣化的人才公共服務(wù)體系。例如，為了促進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合培養(yǎng)人才，促使人才更合理地流動，由政府牽頭，相繼建立了博士后創(chuàng)新實踐基地、研究生聯(lián)合培養(yǎng)基地、工程師研修基地、高校畢業(yè)生見習(xí)示范基地、技能人才公共實訓(xùn)基地等，為企業(yè)與高校、科研機構(gòu)建立起人才培養(yǎng)培訓(xùn)的橋梁，促進人才資源優(yōu)化配置。

4.以重大項目促進市場機制形成

一些重點人才項目，在起步階段需要政府來牽頭，目的是通過政府的引導(dǎo)和示范，帶動全社會共同開發(fā)人才資源，最終還是要通過市場來運作。如萬名海外人才集聚工程，并不僅僅是一個操作工程，項目推進與政策創(chuàng)新有機結(jié)合，在推進中完善人才評價、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、項目資助、風(fēng)險投資等政策，政府逐步退出，用人單位和人才個體的主體性地位不斷凸顯，市場功能不斷擴大，健全了市場化引才機制。

5.人才新政強化市場評價機制

圖1 市場評價多元化

如何進行市場評價？上海人才新政“20條”“30條”強化市場發(fā)現(xiàn)、市場認可、市場評價的引才機制，突出市場主體評價，注重經(jīng)過市場檢驗的業(yè)績水平（見圖1）。

四、從“人才高地”走向“人才高峰”

按照中央對上海的定位和要求，要加快建設(shè)國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心，建設(shè)卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。為此，必須加快提升城市能級和核心競爭力，無疑，高層次人才將是核心競爭力的重要支撐。實際上，邁入21世紀后，上海在實施人才國際化戰(zhàn)略的進程中，以前所未有的大手筆，分三個階段，先后實施萬名海外人才集聚工程、“千人計劃”和人才高峰工程，全力向“人才高峰”挺進，極大地提升了上海人才高地的高度。

（一）第一階段：萬名海外人才集聚工程

1.吹響號角：第一輪“萬名海外留學(xué)人才集聚工程”

2003年8月發(fā)布了《關(guān)于本市實施“萬名海外留學(xué)人才集聚工程”的意見》，計劃在3年內(nèi)，向海外留學(xué)人員提供1萬個中高層次專業(yè)技術(shù)和管理崗位，集聚萬名海外留學(xué)人才來滬工作。2003年8月31日，上海市政府在上海展覽中心舉行動員大會和新聞發(fā)布會，正式啟動“萬名海外留學(xué)人才集聚工程”。引起了熱烈反響，除上海主會場外，在日本東京、美國華盛頓、法國巴黎和英國倫敦都設(shè)立了分會場，借助網(wǎng)絡(luò)視頻傳輸?shù)膶崨r，眾多海外留學(xué)人員和我國駐外使館工作人員一同參加了發(fā)布會。

截至2005年11月底，上海已成功完成引進海外留學(xué)人才10203名，歷時2年3個月，提前9個月完成預(yù)定目標。工程啟動前，上海平均每年只能吸引1000名左右的“海歸”。工程啟動后，每年來上海工作的留學(xué)生迅速增加到4000人。高學(xué)歷是這些留學(xué)生的共同特點，他們中98%都擁有本科以上學(xué)歷，碩士生占63%，博士生占23%。

同時，配合這一工程，上海實施了一整套切實有效的措施，突破了一系列政策瓶頸：一是出臺了《關(guān)于鼓勵留學(xué)人員來上海工作和創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定》，解決了入外籍留學(xué)人員加入本市社會保險的問題，入外籍留學(xué)人員子女的入學(xué)升學(xué)問題；二是實施“浦江人才計劃”，解決留學(xué)人員來上海工作和創(chuàng)業(yè)缺乏啟動資金的問題；三是成立海外人才服務(wù)中心，構(gòu)筑海外人才服務(wù)平臺；四是辦理《外國專家證》《上海市居住證》B證，解決來上海工作和創(chuàng)業(yè)的留學(xué)人員的入戶問題。

2.乘勢而上：第二輪“萬名海外人才集聚工程”

2005年12月正式啟動，引進對象從海外留學(xué)人員擴大到外國專家、港澳專才等，涵蓋所有海外人才。截至2007年2月第二輪集聚工程結(jié)束，上海市留學(xué)回國人員已達6.8萬余人，創(chuàng)辦留學(xué)人員企業(yè)3600余家，注冊資金達4.6億美元;每年在滬外國專家7萬余人次;港澳臺人員共4萬余人。

3.長效機制：第三輪“萬名海外高層次人才集聚工程”

2007年3月正式啟動。根據(jù)前兩輪集聚工程收集到的需求信息，結(jié)合上?！笆晃濉卑l(fā)展的需要，上海對海外高層次人才的需求重點集中在八大領(lǐng)域，即電子信息、文化創(chuàng)意與文化藝術(shù)、新材料、現(xiàn)代制造、金融保險、醫(yī)療與生物醫(yī)藥、航運、會展等。與前兩輪集聚工程不同，第三輪集聚工程重點探索市場引才渠道，促進海外人才工作由規(guī)模效應(yīng)向市場化長效運行機制轉(zhuǎn)化。

（二）第二階段：大力實施人才引進計劃

2008年12月，國家層面的重大人才計劃的出臺。隨著這一工程的推進，逐漸衍生了“青年千人計劃”“頂尖人才與創(chuàng)新團隊”“外專千人”等子計劃。上海積極貫徹實施中央人才計劃，同時，結(jié)合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局，2010年11月，順勢推出了“上海千人計劃”，這是最早開展的為數(shù)不多的地方性“千人計劃”。2011年11月4日，160位入選上海“千人計劃”的海外高層次人才集體亮相，參加“上海特聘專家”頒獎儀式。截至2017年，上海市“千人計劃”已經(jīng)成功申報七屆。2018年7月，第八批上海市“千人計劃”申報工作正式啟動。

在人才服務(wù)上，上海設(shè)立“千人計劃”人才生活服務(wù)專窗、科技事業(yè)發(fā)展服務(wù)專窗、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)專窗、引才專窗等服務(wù)載體，為海外高層次人才提供精細化、個性化、專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并開通了“千人計劃”網(wǎng)站，開設(shè)網(wǎng)上沙龍、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)專窗，搭建網(wǎng)上互動交流平臺。在整個過程中，上海有關(guān)部門協(xié)調(diào)推進浦江人才計劃、東方學(xué)者計劃、雛鷹歸巢計劃、歸谷工程等引才計劃。

近十多年，來滬的海外留學(xué)人才、外國專家每年都以10%以上的速度增長，他們在上海各條戰(zhàn)線上發(fā)揮著重要作用，為磁懸浮列車、洋山深水港、大飛機、超臨界火電工程、軌道交通、上海光源工程、新能源汽車、海洋裝備等一大批國家和上海市重大工程、重點項目提供了積極智力支持和關(guān)鍵技術(shù)支撐，提高了人力資本、科技進步對上海經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率。從2012年起，上海在“外籍人才眼中最具吸引力中國城市”榜單上連續(xù)6年位列榜首。

（三）第三階段：加快實施人才高峰工程

伴隨著人才高地的崛起，上海人才工作開始步入新的境界：建設(shè)人才高峰。加快推進人才高地基礎(chǔ)上的人才高峰建設(shè)，是上海站在服務(wù)國家戰(zhàn)略、立足國家需求、增強國家實力、提升國家水平高度上，提出的戰(zhàn)略性、前瞻性舉措?！皣H大都市需要國際一流人才來支撐，造就一批‘可上九天攬月'的‘杰出群'，才能真正提升與上海國際大都市地位相匹配的人才國際競爭力?！盵3]上海要建設(shè)具有全球影響力的科創(chuàng)中心，就必須對標頂級全球城市，在一些領(lǐng)域擁有國際話語權(quán)，在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全球領(lǐng)先，甚至在上海率先出現(xiàn)顛覆性創(chuàng)新的全新領(lǐng)域，以強大人才優(yōu)勢提升城市核心戰(zhàn)略優(yōu)勢。

目前，在全國各地都求賢若渴，很多人把目光投向上海——作為傳統(tǒng)的人才高地，也是特別需要打造人才高峰的地方，上海會出什么大招？毫無疑問，上海依然是對標國際最高標準、最好水平，因勢利導(dǎo)，順勢而上，堅持全球視野，謀求戰(zhàn)略優(yōu)勢，站在國家戰(zhàn)略和全球競爭的高度集聚海外高層次人才，尤其是頂尖人才。上海已制定了《加快實施人才高峰工程行動方案》，突出“量身定制、一人一策”，突出“高精尖缺”導(dǎo)向，在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，集聚一批能夠引領(lǐng)國際科技發(fā)展趨勢、具有全球號召力的科學(xué)家；在應(yīng)用研究領(lǐng)域，集聚一批能夠突破關(guān)鍵核心技術(shù)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)軍人才；在重大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，集聚一批具有國際視野的企業(yè)家和通曉國際規(guī)則的投資家，打造引領(lǐng)城市發(fā)展的“人才夢之隊”。

真正的人才，最看重的是成長的舞臺、發(fā)展的空間；真正的國際人才，全球關(guān)注，全球開發(fā)，全球爭奪，全球配置。面對這一態(tài)勢，要實施人才高峰工程，必須進行大刀闊斧的人才政策改革，真正向用人主體放權(quán)，為人才松綁，把過去掌握在政府手中的人才評價權(quán)、選拔權(quán)、調(diào)配權(quán)、獎勵權(quán)下放給用人主體，大力營造機會多、舞臺大、前景好的一流人才環(huán)境。要以釘釘子精神做好高峰人才的各項政策配套落實和服務(wù)工作，幫助解決居住、子女教育、醫(yī)療等人才關(guān)切的實際問題，讓上海成為各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、實現(xiàn)夢想的熱土。

科技實力和創(chuàng)新能力越來越?jīng)Q定著一個國家、一個城市在全球政治、經(jīng)濟舞臺上的地位和尊嚴。新時代的上海要進一步激發(fā)移民城市的活力，堅持人才引進的高端導(dǎo)向、人才配置的市場導(dǎo)向、人才發(fā)展的國際導(dǎo)向、人才服務(wù)的精準導(dǎo)向，中西交匯，廣納賢才，促使海外高層次人才走向上海，特別是吸引一批具有全球影響力的大科學(xué)家、大企業(yè)家、大藝術(shù)家等高端人才，形成對全球高峰人才的“磁吸效應(yīng)”，真正在太平洋西岸矗立起一座能夠領(lǐng)略無限風(fēng)光的人才高峰。