新時代中國科技人才政策的變遷與展望*

□ 鞠 偉 周小虎

隨著全球新一輪科技變革和產(chǎn)業(yè)升級加速演進(jìn)，中國加快實施人才強國戰(zhàn)略。創(chuàng)新驅(qū)動本質(zhì)上是人才驅(qū)動。黨的十九大報告強調(diào)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，要培養(yǎng)造就一大批具有國際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領(lǐng)軍人才、青年科技人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊，為創(chuàng)新發(fā)展提供人才和智力支撐。在此背景下，科技人才政策的內(nèi)涵不斷發(fā)生變化，政策的研究面臨著新的形勢。

一、 理論探討

“范式”最早由托馬斯·庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中所提出，用來描述一種為研究者廣泛認(rèn)同的制度，包括理論體系、方法、假設(shè)或是思維方式、原則等。彼得·霍爾借鑒庫恩的范式概念提出了政策范式的理論。他認(rèn)為，政策范式代表著政策行動的框架，政策制定者習(xí)慣于在一個由各種理念和規(guī)范組成的框架中工作，這個框架不僅指明政策目標(biāo)以及用以實現(xiàn)目標(biāo)的工具類別，而且它的影響力常被認(rèn)為是理所當(dāng)然的[1]，往往決定了政策制定者和執(zhí)行者如何界定政策問題、設(shè)計政策目標(biāo)、選擇政策工具和利用政策資源[2]。政策范式具有一定的穩(wěn)定性，但會隨著人類社會生產(chǎn)力的發(fā)展，政治、經(jīng)濟(jì)和社會制度的變遷而發(fā)生變化[3]。以政策范式作為單一解釋變量可以將公共政策劃分為三大范式：統(tǒng)治型政策范式、參與型政策范式和治理型政策范式。后者介于政府統(tǒng)治型范式和參與型范式之間，兼具二者的特征。在這種政策范式下，政府雖掌握最終的政策決策權(quán)，但不排斥社會公眾的政策參與，在雙向的良性互動并達(dá)成廣泛共識的基礎(chǔ)上，制定最終的政策[3]。

隨著科技進(jìn)步和重大、顛覆式創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，全球創(chuàng)新范式不斷變革與升級。創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)變，促使世界主要國家不斷探索新的創(chuàng)新政策?？v觀理論發(fā)展和人類歷史實踐，創(chuàng)新政策的發(fā)展經(jīng)歷了從“創(chuàng)新政策1.0”“2.0”到“3.0”的演進(jìn)歷程，不同發(fā)展階段的創(chuàng)新政策在內(nèi)涵和范圍方面既有聯(lián)系，又有差別。[4]盡管學(xué)界尚未對創(chuàng)新政策達(dá)成統(tǒng)一的定義[5]，但都認(rèn)為作為推進(jìn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新活動而采取一系列公共政策的總和，人才的創(chuàng)新政策在其中居于重要位置。創(chuàng)新政策“3.0”強調(diào)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門、跨組織的綜合協(xié)同，并將創(chuàng)新置于每一項政策領(lǐng)域的核心，以解決技術(shù)—經(jīng)濟(jì)范式變革問題所帶來的問題，因而對政策的制定、實施與評價會提出新的、更高的要求[6]。

二、科技人才政策的演進(jìn)歷程

科技人才政策是指國家機關(guān)、政黨及相關(guān)機構(gòu)在一定時期內(nèi)采取的涉及科技人才隊伍培養(yǎng)、引進(jìn)、使用和管理等活動的一系列法令、措施、辦法、條例的總稱，既包括專門針對科技人才的政策，也包括科技體制改革、高等教育等政策中涉及科技人才的政策。[7]改革開放以來，科技人才政策始終圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，聚焦國家重大戰(zhàn)略，歷經(jīng)恢復(fù)與重建期、調(diào)整建立期、改革成型期、創(chuàng)新突破期四個階段，綜合運用人才規(guī)劃、意見、實施方案、重大（專項）人才計劃、人才管理改革實驗區(qū)等政策工具，政策理念日趨成熟、數(shù)量不斷增加、內(nèi)容不斷豐富、體系逐步健全、政策效應(yīng)顯著提升，折射出國家對經(jīng)濟(jì)、科技、教育、人才之間辯證關(guān)系的認(rèn)識發(fā)展歷程。

（一）第一階段：科技人才政策恢復(fù)與重建期（1978—1992年）

1978年“全國科學(xué)大會”上提出“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”“知識分子是工人階級的一部分”“四個現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”等論斷，成為當(dāng)時恢復(fù)、制定各項人才政策的依據(jù)。

一是政策的恢復(fù)與建立。十一屆三中全會后，知識分子工人階級的屬性重新得到社會認(rèn)可，國家恢復(fù)了高考制度、建立科技獎勵制度、學(xué)位制度、知識產(chǎn)權(quán)制度，調(diào)整了留學(xué)生管理政策，實施職稱評審制度等，科技人才政策在撥亂反正的基礎(chǔ)上向著正確的方向轉(zhuǎn)變。

二是著手開展科技體制改革。體制改革是重要的政策工具。隨著1984年實行經(jīng)濟(jì)體制改革之后，國家先后下發(fā)了《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》（1985年）和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干決定》（1987年），中國開始放寬放活科技人員管理政策，鼓勵科技人才將研究與生產(chǎn)相結(jié)合，朝著服務(wù)經(jīng)濟(jì)改革的方向發(fā)展。

由于路徑依賴，這一階段的科技人才政策擺脫不了“計劃”思維束縛，且單一的政策制定主體單純依靠行政手段和指令性計劃，導(dǎo)致科技人才政策創(chuàng)新不夠、激勵不足。

（二）第二階段：科技人才政策調(diào)整建立期（1993—2002年）

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立和科教興國戰(zhàn)略的提出，人才重要性開始凸現(xiàn)，科技人才政策出現(xiàn)新的形勢。

一是科技人才政策步入規(guī)范發(fā)展階段。先后頒布了《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（1993年）《深化科技體制改革實施要點》（1994年）《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》（1995年）三項重要的科技體制改革文件，科技人才管理開始有法可依，科技人才政策的制定也有章可循，科技人才隊伍建設(shè)開始步入依法（章）辦事的新階段。

二是科技人才政策實施對象轉(zhuǎn)向加強高層次人才隊伍建設(shè)，并形成分層次、多渠道培養(yǎng)優(yōu)秀人才的工作體系。1995年全國科技大會提出“科教興國”戰(zhàn)略，圍繞培養(yǎng)和選拔高層次科技人才目標(biāo)，國家先后設(shè)立院士制度，建設(shè)高校創(chuàng)新體系，啟動“211工程”“985工程”，并以多種形式吸引留學(xué)人才回國。

三是面向市場需求調(diào)整人才政策。《關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》（1999年）等政策的頒布，引導(dǎo)技術(shù)開發(fā)類研究機構(gòu)實現(xiàn)企業(yè)化轉(zhuǎn)制，鼓勵科研人員從事科技成果商品化、產(chǎn)業(yè)化工作，不斷調(diào)動科技人才的積極性、主動性。

這一階段在探索科技發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律的基礎(chǔ)上，科技人才政策的管理思路、管理手段發(fā)生了轉(zhuǎn)變，具備了一些適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型特征，科技人才政策體系框架初步搭建。

（三）第三階段：科技人才政策的改革成型期（2003—2012年）

基于知識經(jīng)濟(jì)時代全球科技人才激烈競爭的實際，中國對人才發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識有了重大突破，將“人才工作”上升到“強國戰(zhàn)略”高度。在以“人才發(fā)展規(guī)劃”為主要政策工具的指引下，人才政策進(jìn)入了全面展開、整體推進(jìn)的新階段。

一是注重科技人才資源開發(fā)的頂層設(shè)計和規(guī)劃?！吨泄仓醒?、國務(wù)院進(jìn)一步加強人才工作的決定》（2003年）確立了人才強國戰(zhàn)略和“黨管人才”的原則；2010年、2011年分別頒布了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《人才規(guī)劃綱要》）《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）》（以下簡稱《科技人才規(guī)劃綱要》），對科技人才發(fā)展目標(biāo)規(guī)定的更明確，人才隊伍建設(shè)任務(wù)更具體，人才管理體制機制改革措施更具針對性。

二是建設(shè)“創(chuàng)新型國家”、培養(yǎng)“創(chuàng)新型科技人才”成為各項科技人才政策的宗旨和導(dǎo)向。根據(jù)2006年黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》要求，中組部等相關(guān)部門分別牽頭組織開展海外高層次人才引進(jìn)計劃、“2011計劃”“百千萬人才工程”國家級人選選拔，相關(guān)部委圍繞綱要先后發(fā)布了99條配套政策，共同推進(jìn)高層次人才的引進(jìn)與培養(yǎng)。

三是“人才管理改革試驗區(qū)”的先行先試。根據(jù)《人才規(guī)劃綱要》精神，2010年，北京中關(guān)村、廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴四個人才管理改革試驗區(qū)成立。這一創(chuàng)新性的制度安排促進(jìn)了人才與政、企、學(xué)、資等市場主體的有機融合，加快了科技人才發(fā)展體制機制的深入改革。

（四）第四階段：科技人才政策的創(chuàng)新突破期（2013年至今）

黨的十八大以來，人才資源開發(fā)放在科技創(chuàng)新最優(yōu)先的位置。這一階段科技人才政策以人才發(fā)展體制機制深化改革為實施關(guān)鍵；在人才治理方式上強調(diào)在“遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人才成長規(guī)律”上下功夫；在政策目標(biāo)上，著力解決人才結(jié)構(gòu)性矛盾，建設(shè)一支規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的創(chuàng)新型科技人才隊伍。

一是強調(diào)科技人才工作的新定位、新要求和新作為。黨的十九大立足中國特色社會主義進(jìn)入新時代的新要求，提出人才是“贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源”，要實施更加開放、有效的人才政策，構(gòu)建具有全球競爭力的人才發(fā)展制度體系，推進(jìn)國家各個戰(zhàn)略的實施，用人才“第一資源”，駕馭創(chuàng)新“第一動力”，實現(xiàn)發(fā)展“第一要務(wù)”。

二是以問題為導(dǎo)向，深化人才發(fā)展體制機制改革。圍繞拔尖人才稀缺、人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力不足等突出問題，2016年，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），著手突破人才發(fā)展工作中長期存在的難點問題。在科技人才隊伍培養(yǎng)與引進(jìn)方面，突出“高精尖缺”導(dǎo)向和通過重大工程對人才的培養(yǎng)，并強調(diào)“聚天下英才而用之”；在人才評價方面強調(diào)學(xué)術(shù)評價、市場評價和社會評價相結(jié)合，不斷提升人才評價的科學(xué)性和針對性；人才激勵方面，將科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)下放給單位和科研團(tuán)隊，建立體現(xiàn)增加知識價值的收入分配與激勵機制。

三是人才創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境建設(shè)被提到重要位置。鼓勵人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境，既需要健全、嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，公平的商業(yè)規(guī)則和創(chuàng)新的科技成果轉(zhuǎn)化機制，也需要誠實守信、敢為天下先的社會環(huán)境?！秶覄?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》將“培育創(chuàng)新友好的社會環(huán)境”作為6個方面的保障措施之一，《“十三五”國家科技人才發(fā)展規(guī)劃》把營造激勵科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好生態(tài)，創(chuàng)造符合人才成長規(guī)律的環(huán)境作為重點任務(wù)之一。

三、科技人才政策的演進(jìn)特征

新常態(tài)下，體制機制創(chuàng)新成為科技人才政策的關(guān)鍵詞，全面深化改革成為重點，生態(tài)環(huán)境建設(shè)被置于更高更重要的位置，市場和社會導(dǎo)向取代了行政導(dǎo)向。新時代的科技人才政策從設(shè)計理念、政策目標(biāo)、政策工具、政策著力點、政策執(zhí)行等各個方面，均呈現(xiàn)出向創(chuàng)新型科技人才政策體系轉(zhuǎn)變的鮮明特征。近40年的科技人才政策變遷（見表1）具有下列特征：

（一）人才政策理念不斷開放和成熟

從“知識分子是工人階級的一部分”，到“現(xiàn)代化建設(shè)的骨干力量”，再到“社會的精英、國家的棟梁、人民的驕傲”；從“政治上一視同仁”，到“充分信任、放手使用”，到“聚天下英才而用之”；從“尊重知識，尊重人才”，到“人才資源是第一資源”，到“人才是戰(zhàn)略資源”等，理論的不斷成熟反映出中國對人才這一要素重要性認(rèn)識的不斷深化和人才政策設(shè)計理念的開放和進(jìn)步。

表1 科技人才政策的范式變遷

（二）更強調(diào)頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

強調(diào)頂層統(tǒng)籌，注重多部門協(xié)同參與、多種政策工具綜合運用、多種措施協(xié)調(diào)配合，成為新時代科技人才政策整體設(shè)計特征。如《意見》以中共中央名義頒布，《方案》由中組部、財政部、科技部等40多個部門聯(lián)合組織實施。同時，針對多頭管理、政出多門等突出問題，強調(diào)綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督保障、大眾參與等職能，綜合運用經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策和財政、金融、稅收多種工具手段協(xié)調(diào)推動各類科技人才政策的實施。

（三）政策的著力點不斷發(fā)生變化

隨著創(chuàng)新活動日趨多樣、多變，創(chuàng)新主體更加多元和個性化，為提升政策對人才作用的效率，政府功能逐漸從要素投入驅(qū)動轉(zhuǎn)化為市場推動和服務(wù)推動；政策導(dǎo)向從“優(yōu)惠激勵”開始轉(zhuǎn)向人才主體內(nèi)生動力的培養(yǎng)；政策目標(biāo)更強調(diào)實現(xiàn)政策價值與人才個人價值、社會價值的有機統(tǒng)一；政策組合更加注重創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)；政策手段則開始轉(zhuǎn)向發(fā)揮市場機制作用、彌補行政手段不足的功能型視角。

（四）政策科學(xué)化、規(guī)范化水平不斷提高

隨著對政府與市場關(guān)系認(rèn)識的不斷深化，政策變遷的總的趨勢是從計劃導(dǎo)向走向市場導(dǎo)向，推動政策的科學(xué)化、規(guī)劃化水平不斷提升。十八屆三中全會以來，“發(fā)揮政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、完善服務(wù)、優(yōu)化環(huán)境中的主導(dǎo)作用和市場配置人才資源的決定性作用”逐漸成為科技人才政策和各項科技人才工作的主導(dǎo)思想。與此同時，一些改革舉措強調(diào)試點先行、由點及面，鼓勵支持基層探索創(chuàng)新。

四、 中國科技人才政策存在的問題

黨的十八大以來中國科技人才政策的建設(shè)取得了顯著的成效，但從更廣義的創(chuàng)新政策視角來看，還存在諸多與創(chuàng)新發(fā)展要求不相適應(yīng)的地方，科技人才政策體系有待健全、相應(yīng)的法律法規(guī)有待建立、政策協(xié)調(diào)配套有待加強和政策執(zhí)行方式有待創(chuàng)新。具體表現(xiàn)為：

（一）政策體系有待健全

在創(chuàng)新政策領(lǐng)域，羅思韋爾（Rothwell）和齊格維爾德（Ziegveld）將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三類。供給型和需求型的政策工具對科技人才事業(yè)的發(fā)展具有直接的推動作用，而環(huán)境型政策工具為間接的影響作用。當(dāng)前，這3種政策工具的使用范圍存在明顯差異：應(yīng)用最多的環(huán)境型政策占政策工具整體的71.04%，其次，供給型政策工具為23.77%，而需求型政策工具僅占5.19%。[8]因此，未來需要擴(kuò)大需求性政策，進(jìn)一步健全政策體系。

（二）法律法規(guī)有待補充

當(dāng)前，中國在人才建設(shè)方面雖已形成政策體系，但在人才立法方面存在數(shù)量不夠、層次不高、操作性差等問題。這既與實施“依法治國”“人才優(yōu)先發(fā)展”的國家戰(zhàn)略不匹配，更會產(chǎn)生國家人才安全問題。同時，由于缺乏高層次人才基本法的規(guī)范和引導(dǎo)，人才政策不可避免地會產(chǎn)生政策缺失、政策雷同，甚至政策沖突等問題，這也阻礙了人才政策的規(guī)范化和科學(xué)化進(jìn)程。

（三）綜合協(xié)調(diào)有待加強

由于缺乏縱向統(tǒng)籌與橫向協(xié)調(diào)，使現(xiàn)階段人才政策合力不強，效力不明顯。中國現(xiàn)有的國家級人才計劃2項、部委級人才（引才）計劃11項、地方性人才計劃上百項，這些人才專項計劃的實施對吸引和培養(yǎng)高層次人才發(fā)揮了積極作用。一方面，政出多門、職能分散、內(nèi)容重復(fù)、經(jīng)常變化讓政策對象尤其是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)自然人目不暇接；另一方面，人才政策“跨界”“牽一發(fā)動全身”的特點，也由于中央、地方及不同部門之間協(xié)調(diào)機制的不完善，而影響政策目標(biāo)的穩(wěn)定預(yù)期。

（四）人才管理模式有待加快轉(zhuǎn)變

中國科技人才政策體系雖漸有特色和優(yōu)勢，但最大的制約在于市場機制作用發(fā)揮不夠，根源在于政府與市場的關(guān)系不順。長期以來，一元化的、自上而下的政府人才管理模式抑制了人才個體、市場和其他社會組織作用的發(fā)揮，管理模式與政策設(shè)計的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政策難以達(dá)到預(yù)期效應(yīng)。在創(chuàng)新日新月異、利益相關(guān)者行為交互作用的環(huán)境下，決策主體要從單一向多元轉(zhuǎn)變，決策過程要從封閉走向開放，管理模式要由管理走向多元治理。

五、新時代下中國科技人才政策實施重點

（一）建立、健全完善的市場機制

縱觀世界主要發(fā)達(dá)國家，創(chuàng)新發(fā)展之路并非事先計劃和設(shè)計出來的，而是市場選擇和政府引導(dǎo)共同作用的結(jié)果。同樣，全球創(chuàng)新政策實踐也表明，政策變遷有著強烈的內(nèi)在歷史邏輯，制度環(huán)境往往決定了變遷的成功與否。未來中國科技人才工作要處理好創(chuàng)新系統(tǒng)中市場與政府兩大關(guān)系，遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人才成長規(guī)律，建立、健全完善的市場機制，從而破除制約人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制機制障礙。這是促進(jìn)科技人才政策范式成功變遷，形成具有國際競爭力制度優(yōu)勢的前提和保證。

（二）完善科技人才相關(guān)法律、政策體系

依賴健全的法律法規(guī)是發(fā)達(dá)國家吸引、培養(yǎng)和留住高層次科技人才的成功經(jīng)驗。深入實施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)加快制定具有中國特色、符合相關(guān)利益關(guān)系的人才法律法規(guī)，以人才發(fā)展法為基本法，加快人才流動、人才安全、人力資源市場建設(shè)等方面的立法進(jìn)程，形成用法律保護(hù)人才、聚集人才、激勵創(chuàng)新的良好法治環(huán)境。同時，要健全政策體系，在涉及創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化交易市場、人才高端服務(wù)業(yè)、海外人才機構(gòu)管理等需求型的政策應(yīng)從方向性、思路性的內(nèi)容加快落地為可操作的實施細(xì)則和措施。

（三）提升科技人才發(fā)展治理水平

提升人才發(fā)展治理水平，一是要改變現(xiàn)階段由政府主導(dǎo)的一元化人才管理體制，建立政府、企業(yè)、社會機構(gòu)和用人單位等多元主體參與人才開發(fā)的聯(lián)合機制。二是要保障和落實用人單位自主權(quán)，明確政府制定政策、整合力量、營造環(huán)境、監(jiān)督服務(wù)的主要功能定位，通過政府部門的放權(quán)讓利，發(fā)揮用人主體的主導(dǎo)作用。三是健全市場化、社會化的人才服務(wù)體系，積極引進(jìn)、培育高水平的人才中介服務(wù)機構(gòu)，使市場在人才資源配置中真正發(fā)揮決定性作用，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

（四）提高政策施行的實效性

首先，充分發(fā)揮政策效力，既需要各種政策工具、治理手段的綜合運用，更需要執(zhí)行層面的主體加強政策宣傳，創(chuàng)新工作思維和勇于擔(dān)當(dāng)。其次，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政策制定、實施、評估的全過程都要注重跨部門的協(xié)調(diào)和吸收用人主體、公眾、專業(yè)機構(gòu)等的參與，發(fā)揮不同市場主體的合力，減少政策效率不足的現(xiàn)象。最后，要強化政策實施后的評估工作。引入第三方機構(gòu)，收集政策對象與公眾反饋意見，建立信息定期報送和政策動態(tài)評估機制，不斷提高政策施行的實效性。