淺析農(nóng)村土地三權(quán)分置改革

田 晴

(鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

上世紀(jì)70年代末推行的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地改革，激發(fā)了農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)積極性，隨后“兩權(quán)分離”從國(guó)家政策上升為法律，在《憲法》和《物權(quán)法》中予以規(guī)定。

伴隨著城鎮(zhèn)化加快和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益成熟，“兩權(quán)分離”的權(quán)力體系弊端也暴露出來(lái)。一方面，農(nóng)戶(hù)紛紛進(jìn)城務(wù)工，致使大量農(nóng)地成為荒地。另一方面，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能在村集體內(nèi)進(jìn)行，阻礙農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。中央層面立足于強(qiáng)烈的社會(huì)訴求，從十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，到十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，逐漸使得農(nóng)村改革以“三權(quán)分置”為主線(xiàn)的脈絡(luò)逐漸清晰。

一、“三權(quán)分置”理論淺析

作為中央政策層面的“三權(quán)分置”要想更具可操作性，就必須對(duì)各項(xiàng)權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)容做出界定，促使所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和諧存共存。學(xué)界對(duì)此大致有兩種意見(jiàn)，持反對(duì)觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，這是“制度倒逼立法”的體現(xiàn)，不利于法律體系的穩(wěn)定。也有學(xué)者主張放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，如此一來(lái)，便無(wú)再引進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的必要[1]。

當(dāng)然，學(xué)術(shù)界也不乏支持改革之人。有學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”使得土地這一生產(chǎn)要素兼具社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效率功能，迎合了公平與效率社會(huì)理念的要求，是值得推行的。

也有學(xué)者對(duì)名稱(chēng)提出修改意見(jiàn)。主張將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)命名為“耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)”或者“耕作權(quán)”，雖然叫法上有所差別，但權(quán)利內(nèi)容上別無(wú)二致[2]。

(一)土地所有權(quán)

根據(jù)憲法規(guī)定，除非法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于國(guó)家所有外，村作為一個(gè)集體組織當(dāng)然的擁有農(nóng)村土地所有權(quán)。在實(shí)踐中基于效率與成本的考量，通常由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組等代替使用所有權(quán)?；谵r(nóng)村土地所有權(quán)主體的“代替”需求，同時(shí)為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組濫用權(quán)利，代替主體行使權(quán)利必須嚴(yán)格遵守法律實(shí)體與法定程序的規(guī)定，并接受實(shí)質(zhì)上作為農(nóng)村土地所有者的農(nóng)村集體的成員的監(jiān)督。

從《物權(quán)法》第39條規(guī)范可知，所有權(quán)是物權(quán)中最具代表性的一種權(quán)利，其本身承載著最完整的物權(quán)權(quán)能，為物權(quán)人實(shí)現(xiàn)占有、使用、收益、處分提供了法理基礎(chǔ)。

我國(guó)以往的政策導(dǎo)向往往偏向于強(qiáng)化所有權(quán)，這是基于鞏固社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)需求而提出的。隨著時(shí)代的發(fā)展，單純地強(qiáng)調(diào)所有權(quán)已經(jīng)顯得不合時(shí)宜，正確的姿態(tài)應(yīng)當(dāng)是在堅(jiān)持農(nóng)村土地所制的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增強(qiáng)農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)屬性，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“三權(quán)分置”理論則為這一設(shè)想提供了理論指導(dǎo)。土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使得所有權(quán)固有的權(quán)能得到合理地分層與分割，呈現(xiàn)出適當(dāng)弱化所有權(quán)，強(qiáng)化用益物權(quán)的趨勢(shì)，這一大膽的嘗試，將極大地有利于盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展。

(二)土地承包權(quán)

關(guān)于承包權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界學(xué)說(shuō)紛紜，最具代表性的是“成員說(shuō)”與“物權(quán)說(shuō)”。

成員說(shuō)立足于當(dāng)下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，認(rèn)為只有具備村集體這一組織的成員身份，才能獲得此項(xiàng)權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，承包權(quán)還是一個(gè)以戶(hù)為單位的權(quán)利，這是對(duì)“增人不增地，減人不減地”土地政策的積極響應(yīng)，可見(jiàn)婚喪嫁娶并不影響承包權(quán)的穩(wěn)定性。

物權(quán)說(shuō)認(rèn)為土地承包權(quán)是一種用益物權(quán)。如果將其界定為成員權(quán)，那么與權(quán)利分離的構(gòu)造規(guī)則相背離，而且，將承包權(quán)界定為一種實(shí)際的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在優(yōu)先保護(hù)物權(quán)的體例下，農(nóng)民的利益得以維護(hù)，也未阻礙社會(huì)承擔(dān)的保障義務(wù)有效發(fā)揮[3]。

樓建波等學(xué)者主張承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)界定，不能從權(quán)利概念本身去構(gòu)建，而是從權(quán)利分離的功能目的去入手研究[4]。在當(dāng)前需要放活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景下，之所以仍然保留農(nóng)民的承包權(quán)，筆者認(rèn)為這一方面是我國(guó)城市化進(jìn)程中保護(hù)農(nóng)民利益的需要，另一方面是我國(guó)當(dāng)前法律體制內(nèi)所能承受的最大化的改革容量有關(guān)。我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)由于大量本地資源的流出以及地理交通位置的先天不足，致使當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r落后，人民生活水平難以提高。隨著我國(guó)不斷的推進(jìn)城市化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的介入，農(nóng)村原有的經(jīng)濟(jì)生態(tài)必然會(huì)發(fā)生巨大的改變，當(dāng)?shù)鼐用竦睦姹Ｗo(hù)將面臨巨大的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分功能相重合，可以在實(shí)現(xiàn)在原有法律框架體制下的平穩(wěn)過(guò)渡，最大化的減少立法成本，降低社會(huì)成本損耗。因此，將土地承包權(quán)界定為用益物權(quán)更為合適，通過(guò)延續(xù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分權(quán)能，以更強(qiáng)的物權(quán)效力來(lái)保護(hù)農(nóng)民的既得利益，同時(shí)與原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分開(kāi)。

(三)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，有“債權(quán)說(shuō)”與“用益物權(quán)說(shuō)”。

主張債權(quán)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，要重視雙方當(dāng)事人通過(guò)約定以流轉(zhuǎn)期限、價(jià)格面積等權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的民事合同，使受讓方在土地承包期內(nèi)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，出讓方在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓期間行使與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)權(quán)能凍權(quán)能。其產(chǎn)生的依據(jù)是當(dāng)事人的意思自治，在雙方當(dāng)事人之間法律效力，因此具有債權(quán)的性質(zhì)。同時(shí)正是基于此，很多學(xué)者認(rèn)為《合同法》為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了制度空間[5]。

一部分學(xué)者主張經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，希望通過(guò)物權(quán)來(lái)保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易安全。反對(duì)者指出這一學(xué)說(shuō)存在著法律邏輯上的漏洞。首先，根據(jù)物權(quán)法定原則，我國(guó)的物權(quán)法中沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)這一說(shuō)，用益物權(quán)說(shuō)于法無(wú)據(jù)。其次，根據(jù)一物一權(quán)原則，經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體指示不明，有學(xué)者試圖從所有權(quán)的分層來(lái)解釋?zhuān)J(rèn)為所有權(quán)可以作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體，同樣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也可以作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體。

其實(shí)，《物權(quán)法》所確定的一物一權(quán)原則，指的是同一個(gè)物上不能同時(shí)存在兩個(gè)及兩個(gè)以上的所有權(quán)以及性質(zhì)不相容的他物權(quán)。當(dāng)一個(gè)物上存在兩個(gè)或者更多用益物權(quán)時(shí)，只要是功能不妨礙，那么它的存在就都是有效的。另外在國(guó)際上，物的“所有”理念有逐步被物的“利用”理念所取代的趨勢(shì)，順應(yīng)國(guó)際法學(xué)理論趨勢(shì)，更多的關(guān)注物的“利用”，對(duì)我國(guó)樹(shù)立法治國(guó)家形象至關(guān)重要。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容

整體上，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，轉(zhuǎn)而上升為一種權(quán)利，并將其界定為用益物權(quán)時(shí)，應(yīng)包含著占有、使用、收益、處分等權(quán)能。此處的處分特指的是經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押、入股等，不必經(jīng)過(guò)承包權(quán)人的同意，這與之前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押形成了鮮明的對(duì)比。經(jīng)營(yíng)權(quán)所包含的收益權(quán)能除了指經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)就自己種植的作物享有收益外，還應(yīng)包括土地被征收情形下對(duì)補(bǔ)償款的取得。

二、“三權(quán)分置”的困境及突圍

(一)完善法律法規(guī)

中央層面推行的“三權(quán)分置”政策在理論上初步形成了比較完善的權(quán)利體系，但是還未通過(guò)立法將其納入法制軌道。旁觀(guān)其他領(lǐng)域的改革，均是在時(shí)機(jī)成熟下，將政策轉(zhuǎn)化為法律內(nèi)容，把改革成果通過(guò)法律規(guī)定強(qiáng)化。為了引導(dǎo)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革方向，應(yīng)該完善有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民權(quán)益不受損。首先，應(yīng)該在《物權(quán)法》中對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)做出規(guī)定，給予其合法法律地位，界定其物權(quán)屬性，并明晰各自權(quán)能，理清權(quán)利邊界。其次，以修改后的《物權(quán)法》為藍(lán)本，對(duì)《農(nóng)村土地承包法》等法律中與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的內(nèi)容作出調(diào)整。最后，應(yīng)盡快出臺(tái)能更好實(shí)現(xiàn)具體職能的法律法規(guī)。比如《土地流轉(zhuǎn)合同管理?xiàng)l例》、《征地補(bǔ)償管理辦法》等，為各方提供行為規(guī)范，使糾紛解決有法可依。

(二)加快土地確權(quán)、分離登記

對(duì)于農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，土地是最重要的生產(chǎn)資料，更何況基于農(nóng)地發(fā)生的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)都具有對(duì)世效力，因此更應(yīng)謹(jǐn)慎的進(jìn)行確權(quán)登記工作。如今，全國(guó)各地都在開(kāi)展確權(quán)登記頒證工作，將農(nóng)村承包權(quán)與具體農(nóng)戶(hù)一一對(duì)應(yīng)起來(lái)，這是有序進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提。登記的內(nèi)容涉及產(chǎn)權(quán)、邊界、面積等各種事項(xiàng)，并要制作頒發(fā)相應(yīng)的等級(jí)證書(shū)，還要應(yīng)對(duì)由于權(quán)屬不清發(fā)生的確權(quán)糾紛，諸如此類(lèi)，都極大增加了頒證工作的困難，拖慢了改革的進(jìn)程。道阻且艱，必須堅(jiān)定不移的落實(shí)工作，為改革積蓄力量。

同時(shí)，還要完善分離登記制度。當(dāng)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)為同一主體時(shí)，自然省去了分離登記這一步驟。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)給他人時(shí)，他人便享有了經(jīng)營(yíng)權(quán)。遵循《物權(quán)法》的“公示公信”原則，進(jìn)行登記公示，排除了他人的不當(dāng)干預(yù)，也保護(hù)了第三人的知情權(quán)，是雙贏之道。目前登記部門(mén)應(yīng)該把握好土地確權(quán)登記這一契機(jī)，同時(shí)登記好土地分離狀況，為后續(xù)工作奠定良好基礎(chǔ)。

(三)優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

當(dāng)下一些地區(qū)以承包人而不是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)象，且農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額較低的做法并不利于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，會(huì)減弱轉(zhuǎn)出戶(hù)土地轉(zhuǎn)出意愿，增加轉(zhuǎn)出戶(hù)對(duì)土地的依賴(lài)[7]，主張農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象易位，此論斷與中央政策倡導(dǎo)的“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”相吻合。畢竟實(shí)際經(jīng)營(yíng)人對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)付出了巨大的心血，投入了生產(chǎn)技術(shù)，農(nóng)村補(bǔ)貼能夠在一定程度上鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人積極進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。前文就承包權(quán)的權(quán)能進(jìn)行分析時(shí)指出承包權(quán)人享有收益的權(quán)能，一是土地流轉(zhuǎn)的對(duì)價(jià)，二是征地補(bǔ)償，與此處的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并沒(méi)有聯(lián)系，應(yīng)加以區(qū)分。

三、結(jié)語(yǔ)

“三權(quán)分置”政策的提出是國(guó)家政策與時(shí)俱進(jìn)的體現(xiàn)，順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展潮流，為農(nóng)村發(fā)展指明了新方向：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。改革順利進(jìn)行將會(huì)為農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇，進(jìn)而解決“三農(nóng)”問(wèn)題。推行改革最根本的解決方法是將改革予以法律之中，由法律作出細(xì)化規(guī)定。尤其是對(duì)新出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)屬性和權(quán)利內(nèi)容，相關(guān)法律應(yīng)該博采眾長(zhǎng)，盡早使得概念含義穩(wěn)定下來(lái)。除此之外，還應(yīng)該發(fā)揮政府部門(mén)職能，促進(jìn)登記工作早日完成。無(wú)論是立法改進(jìn)還是推動(dòng)執(zhí)法，都應(yīng)該切實(shí)保障好農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。