控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)研究

文｜上海數(shù)慧系統(tǒng)技術(shù)有限公司 楊雙明

1.研究背景

控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出規(guī)劃行政許可、實施規(guī)劃管理的依據(jù)，是引導(dǎo)城市科學(xué)發(fā)展和提升城市品質(zhì)塑造的重要手段。因此，全國各地規(guī)劃主管部門高度重視控規(guī)的編制工作，在不同時期編制、積累了大量的控規(guī)編制成果。但對于控規(guī)編制成果的管理及利用，整體上處于偏低的水平。在成果管理方面，存在責(zé)任不明、管理混亂、成果分散、資料缺失、版本不一、相互沖突等現(xiàn)象，造成成果應(yīng)用不便與效率低下。在成果利用方面，大部分只停留在紙質(zhì)規(guī)劃圖紙的查看，以及CAD格式圖件的查看；隨著信息化工作的開展，出現(xiàn)簡單空間建庫的方式來進(jìn)行利用，但仍然沒有較好的應(yīng)用效果。

目前，開展控規(guī)GIS建庫的工作非常迫切。首先，是國家政策上的需要。2013年12月中央城鎮(zhèn)化會議上提出“一張藍(lán)圖干到底”,那么在控規(guī)層面必須對成果進(jìn)行空間建庫，才能真正落實控規(guī)“一張圖”管理。其次，是規(guī)劃主管部門工作的需要。規(guī)劃主管部門最重要的工作，是提高規(guī)劃編制科學(xué)化，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃實施及監(jiān)督管理的效能，提高城市規(guī)劃建設(shè)水平。要實現(xiàn)這些工作目標(biāo)，對控規(guī)成果進(jìn)行空間數(shù)據(jù)建庫是基礎(chǔ)。然后，是規(guī)劃信息化建設(shè)的需要。為強(qiáng)化城市規(guī)劃管理工作，適應(yīng)社會對城市規(guī)劃要求信息更多、更細(xì)、更完善的服務(wù)，各地積極開展城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)。而要保障系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對控規(guī)成果進(jìn)行空間建庫是前提條件。最后，是控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的需要。對控規(guī)成果數(shù)據(jù)進(jìn)行空間建庫，是徹底解決控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理水平與應(yīng)用能力的唯一途徑。

然而，要實現(xiàn)控規(guī)成果統(tǒng)一、規(guī)范進(jìn)行空間數(shù)據(jù)建庫，必須建立配套的控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)，才能保障數(shù)據(jù)建庫工作高質(zhì)高效、順利開展。但目前只有規(guī)劃編制方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，尚未制定控規(guī)GIS建庫的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。鑒于以上情況，結(jié)合自己的實際工作情況，對控規(guī)GIS建庫的內(nèi)容和建庫需求進(jìn)行了全面分析和梳理，總結(jié)形成了控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)的制定思路，以為各地開展控規(guī)GIS建庫工作提供參考，同時也為全國控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)化提供可行的解決思路。

2.控規(guī)內(nèi)容及GIS建庫需求

在制定控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)之前，必須清楚控規(guī)編制成果本身包含的內(nèi)容，以確定控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容及范圍。再者要清楚控規(guī)成果管理及應(yīng)用需求，以便掌握控規(guī)GIS建庫應(yīng)實現(xiàn)的目標(biāo)，推導(dǎo)出標(biāo)準(zhǔn)制定中應(yīng)重點(diǎn)解決的問題，進(jìn)而為控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)的制定指明方向。

2.1.控規(guī)內(nèi)容

依據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》，可知控規(guī)編制成果應(yīng)當(dāng)包括下列基本內(nèi)容：

（1）土地使用性質(zhì)及其兼容性等用地功能控制要求。

（2）容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等用地指標(biāo)。

（3）基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施的用地規(guī)模、范圍及具體控制要求，地下管線控制要求。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線（黃線）、各類綠地范圍的控制線（綠線）、歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護(hù)范圍界線（紫線）、地表水體保護(hù)和控制的地域界線（藍(lán)線）等“四線”及控制要求。

2.2.控規(guī)GIS建庫需求

通過對全國各地規(guī)劃信息化、規(guī)劃一張圖等眾多項目建設(shè)實踐的分析與總結(jié)，獲取到當(dāng)前控規(guī)GIS建庫的主要需求包括：

（1）圖檔一體化?？匾?guī)編制成果豐富多樣，種類繁多，如規(guī)劃文本、規(guī)劃說明、規(guī)劃圖紙、基礎(chǔ)資料匯編等。需考慮將電子成果文件與空間建庫數(shù)據(jù)建立有效的關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)空間圖形要素與電子成果文件的一體化管理及應(yīng)用。

（2）圖屬一體化?？匾?guī)圖形要素和屬性信息分開表達(dá)，屬性信息有的在規(guī)劃圖中通過文字注記表達(dá)，有的在各個規(guī)劃指標(biāo)表中表達(dá)，有的在規(guī)劃文本、規(guī)劃說明書中通過文字、表格來表達(dá)。為了后續(xù)查詢、統(tǒng)計、分析等應(yīng)用的實現(xiàn)，需考慮圖形要素和屬性信息的一體化管理。

（3）無縫拼接，實現(xiàn)一張圖管理?？匾?guī)按發(fā)展時序分區(qū)域進(jìn)行編制的特點(diǎn)，使得控規(guī)編制是一個長期、逐步全覆蓋的工作。此外，不同時期相鄰控規(guī)存在接邊、交叉和錯誤等問題。需考慮不同時期控規(guī)成果的無縫拼接，并基于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實現(xiàn)控規(guī)成果一張圖管理。

（4）輔助項目審批?？匾?guī)是核發(fā)規(guī)劃條件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前提和依據(jù)。利用控規(guī)GIS建庫數(shù)據(jù)，在批前自動提取項目位置的指標(biāo)信息，在批中自動將項目審批各階段指標(biāo)與控規(guī)指標(biāo)進(jìn)行符合性檢查，在批后主動發(fā)現(xiàn)審批項目與控規(guī)的沖突問題，使項目審批更準(zhǔn)確、更高效。

（5）輔助成果審查。控規(guī)要落實總體規(guī)劃，是對總體規(guī)劃的深化和細(xì)化。控規(guī)成果報批前要進(jìn)行審查，其中要對控規(guī)是否符合上位總體規(guī)劃進(jìn)行審查。利用控規(guī)GIS建庫數(shù)據(jù)，借助空間分析自動進(jìn)行上下位規(guī)劃符合性檢查，提高控規(guī)成果的科學(xué)性。

3.控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)的制定思路

結(jié)合多年規(guī)劃行業(yè)的信息化建設(shè)項目經(jīng)驗，總結(jié)出控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)制定時，在建庫內(nèi)容、一體化設(shè)計、管控要素設(shè)計和控制指標(biāo)設(shè)計四個方面的思路和建議。

3.1.建庫內(nèi)容

控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)制定時，應(yīng)依據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》中規(guī)定的基本內(nèi)容來確定范圍，結(jié)合控規(guī)編制完成的成果資料來確定具體要素。建庫內(nèi)容主要來自于控規(guī)成果中CAD格式的規(guī)劃圖紙，但并不是選取所有規(guī)劃圖紙和全部內(nèi)容要素：一是部分規(guī)劃圖紙為過程分析圖、規(guī)劃示意圖等，無實際規(guī)劃管控作用；二是部分規(guī)劃圖紙在表達(dá)上相對獨(dú)立完整，造成各個規(guī)劃圖紙之間在內(nèi)容及要素方面存在重復(fù)；三是CAD格式的規(guī)劃圖紙中為了圖面美觀而設(shè)計的整飾內(nèi)容及要素，也不需要選取。綜合上述分析，控規(guī)GIS建庫內(nèi)容建議包括以下要素：

（1）區(qū)界：編制單元、控制單元。

（2）用地：現(xiàn)狀用地、規(guī)劃用地、地下空間、建筑控制線。

（3）設(shè)施點(diǎn)：公服設(shè)施、公用設(shè)施、交通設(shè)施。

（4）設(shè)施線：給水管線、排水管線、電力管線、電信管線、燃?xì)夤芫€、熱力管線、工業(yè)管線、綜合管廊。

（5）交通線：鐵路交通、軌道交通、公路、航道、運(yùn)輸管道、道路中心線、道路緣石線、機(jī)動車出入口、禁止開口線。

（6）控制線：紅線、藍(lán)線、綠線、紫線、黃線。

3.2.一體化設(shè)計

在日常規(guī)劃管理當(dāng)中，控規(guī)編制成果使用最頻繁的是查看，包括規(guī)劃文本、規(guī)劃說明書的查看，審批項目周邊規(guī)劃情況的查看，地塊規(guī)劃指標(biāo)的查看等。要實現(xiàn)上述控規(guī)編制成果查看及查詢的需求，在控規(guī)GIS標(biāo)準(zhǔn)制定中，要實現(xiàn)圖檔關(guān)聯(lián)和圖屬一體的數(shù)據(jù)庫存儲設(shè)計。

控規(guī)編制成果的全部電子資料需建立電子檔案，以編制單元為組織單元進(jìn)行成果文件的組織。同時，在控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)中編制單元空間圖層，建立字符型字段用于存儲該編制單元電子檔案的路徑，使控規(guī)GIS建庫空間要素與控規(guī)編制成果電子檔案建立關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)控規(guī)編制成果圖檔一體化便捷查閱的應(yīng)用。

受AutoCAD制圖軟件本身在數(shù)據(jù)表達(dá)和存儲上的限制，規(guī)劃圖件中各個空間要素與其對應(yīng)的屬性信息無法集成作為一個對象表示，而是分別采用多種方式組合表達(dá)，有幾何對象、文字注記、表格、文檔等。在控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)中，應(yīng)基于對象化管理原則，將控規(guī)中各個控制指標(biāo)等屬性數(shù)據(jù)與對應(yīng)的空間數(shù)據(jù)相互掛接起來，實現(xiàn)圖形要素與屬性信息的一體化，從而支撐各類查詢、統(tǒng)計、分析等應(yīng)用。

3.3.管控要素設(shè)計

控規(guī)編制成果中落實到空間上的管控要素，在日常業(yè)務(wù)辦理和項目審批時，通常是人工來判別是否符合管控要素的管控要求。因而不僅工作效率比較低，而且還可能因為疏漏造成對比不準(zhǔn)。在控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)中，要重點(diǎn)針對輔助項目審批和輔助成果審查的應(yīng)用需求，對于控規(guī)中重要的空間圖形管控要素的存儲進(jìn)行合理設(shè)計。通常采用面對象進(jìn)行存儲，以便于計算機(jī)進(jìn)行空間分析和識別。如城市藍(lán)線、城市綠線、城市紫線、城市黃線等控制線，在規(guī)劃條件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等項目審批辦理階段中，會將建設(shè)項目范圍與控制線進(jìn)行空間疊加比對，以判斷建設(shè)項目是否突破控制線的管控要求?？匾?guī)編制成果CAD圖紙中，各類控制線是以線對象進(jìn)行表達(dá)的，以往通過業(yè)務(wù)人員肉眼看圖方式很容易判斷。如果建庫時只是簡單把線對象轉(zhuǎn)換過來，計算機(jī)則很難自動、準(zhǔn)確進(jìn)行識別。

3.4.控制指標(biāo)設(shè)計

控規(guī)以指標(biāo)控制的方式進(jìn)行建設(shè)引導(dǎo)，具體落實到地塊的控制指標(biāo)。控規(guī)控制指標(biāo)一方面具有剛性控制，一方面也具有一定的彈性。如控規(guī)地塊控制指標(biāo)中，容積率、綠地率、建筑密度、建筑高度等指標(biāo)，有的指標(biāo)是上限控制，有的指標(biāo)是下限控制，有的指標(biāo)是上限、下限區(qū)間控制。為滿足輔助項目審批時自動提取控規(guī)指標(biāo)、不同業(yè)務(wù)階段指標(biāo)比對、項目與控規(guī)的符合性檢查，輔助成果審查時控規(guī)與上位總體規(guī)劃的符合性審查，在控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)將容積率、綠地率、建筑密度、建筑高度等分別建立兩個數(shù)值型字段，分別對應(yīng)上限和下限。這樣就解決了控制指標(biāo)三種情況下的存儲：當(dāng)指標(biāo)只有上限控制要求時，則將該指標(biāo)數(shù)值填寫到上限字段；當(dāng)指標(biāo)只有下限控制要求時，則將該指標(biāo)數(shù)值填寫到下限字段；當(dāng)指標(biāo)是區(qū)間范圍控制要求時，則區(qū)間范圍的開始值填寫到上限字段，區(qū)間范圍的終止值填寫到上限字段。從而保證以數(shù)值存儲的各類控制指標(biāo)，能滿足基于控制指標(biāo)進(jìn)行的各種查詢、統(tǒng)計、分析等應(yīng)用需求。

4.結(jié)語

本文所作的控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)研究，主要是應(yīng)對各地規(guī)劃信息化、規(guī)劃一張圖等項目建設(shè)中，為滿足城市規(guī)劃主管部門日常規(guī)劃管理工作的應(yīng)用需求，保障控規(guī)GIS建庫數(shù)據(jù)能支撐系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，總結(jié)出控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)重點(diǎn)考慮的若干思路和建議。當(dāng)前國家正在構(gòu)建新的空間規(guī)劃體系，將以此為契機(jī)進(jìn)一步研究和完善控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)，為形成全國統(tǒng)一的控規(guī)GIS建庫標(biāo)準(zhǔn)提供經(jīng)驗借鑒。