扎實開展調(diào)水管理推動“空間均衡”落實落地
——訪水利部調(diào)水管理司司長朱程清

2019年，調(diào)水管理工作認真落實習近平總書記“3·14”重要講話精神，在“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調(diào)下，根據(jù)部黨組的安排部署，按照“貫徹落實空間均衡，以調(diào)水工程為抓手，統(tǒng)籌布局，科學合理實施水資源配置，最終建成國家大水網(wǎng)”工作總目標，扎實推進調(diào)水管理各項工作按計劃有序開展。日前，本刊記者專訪了水利部調(diào)水管理司司長朱程清。

中國水利：請您談?wù)剬W習習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話精神的認識和體會。結(jié)合調(diào)水管理工作，如何理解“合理分水、管住用水”的深刻內(nèi)涵？

朱程清：習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話，深刻闡述了黃河對于中華民族偉大復興的戰(zhàn)略意義，全面總結(jié)了新中國成立以來黃河治理保護工作取得的巨大成就，明確提出了黃河流域保護與發(fā)展的基本原則、目標任務(wù)和路徑舉措，為我們做好黃河流域治水工作提供了根本遵循和行動指南。我們要深入學習習近平總書記重要講話精神，全面開創(chuàng)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展新局面，讓黃河成為造福人民的幸福河。

鄂竟平部長強調(diào)，貫徹落實習近平總書記重要講話精神，在水資源管理方面要把握好三方面要點：一是“讓黃河成為造福人民的幸福河”；二是“重在保護，要在治理”；三是“把水資源作為最大的剛性約束”，關(guān)鍵就是要通過調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為，努力實現(xiàn)防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)和宜居水環(huán)境。

我理解“合理分水、管住用水”，就是要貫徹落實“以水而定、量水而行”指導思想，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，在黃河流域要把水資源作為最大的剛性約束。結(jié)合調(diào)水管理工作，就是要通過“空間均衡”研究和水資源調(diào)度兩個抓手，在理清黃河流域水資源基本情況和經(jīng)濟社會基本情況的基礎(chǔ)上，處理好水與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，將“空間均衡”原則落地，并通過科學有效的調(diào)度予以落實，以充分發(fā)揮水資源的綜合效益，促進水資源節(jié)約集約利用，確保流域水安全，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供水資源保障。

中國水利：2019年是“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”元年。請您結(jié)合2019年調(diào)水管理工作的主要目標，談?wù)勗谘a短板、強監(jiān)管方面開展的工作。

朱程清：2019年，調(diào)水管理工作認真貫徹落實部黨組安排部署，明確工作定位，理清思路，全面梳理調(diào)水管理中存在的短板和薄弱環(huán)節(jié)，通過強基礎(chǔ)、搭框架、建制度、健機制、抓關(guān)鍵，在補短板、強監(jiān)管方面開展了一系列工作。

一是補“空間均衡”研究短板。按照“概念—標準—手段—對策和布局”的工作思路，組織相關(guān)單位深入開展研究，推動“空間均衡”落地。第一，明確了“空間均衡”概念?！翱臻g均衡”的核心要義就是堅持人口經(jīng)濟與資源環(huán)境相均衡的原則推動經(jīng)濟社會發(fā)展。我們研究后認為，“空間均衡”原則落實到水資源管理上，就是要“以水定需”，通過供需雙向發(fā)力實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源配置格局相均衡：在需求側(cè)發(fā)揮水資源的剛性約束作用，通過“約束倒逼”堅決抑制不合理用水需求；在供給側(cè)科學合理配置各類水資源，通過“優(yōu)化提升”保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的合理用水需求。第二，提出了“空間均衡”評價指標體系。從“空間均衡”的概念內(nèi)涵出發(fā)，在充分認識和把握水的經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律基礎(chǔ)上，提出“空間均衡”是在節(jié)水優(yōu)先的前提下，具備水的需求剛性合理、水的開發(fā)規(guī)模適度、水的供需高質(zhì)量平衡三大基本特征。通過剖析三大基本特征，提出具體的評價指標和相應(yīng)的參考標準或閾值，以構(gòu)建“空間均衡”評價指標體系，為開展區(qū)域“空間均衡”評價提供技術(shù)支撐。第三，以京津冀地區(qū)為試點，開展了“空間均衡”實證評價。為驗證“空間均衡”評價方法的科學合理性，按照部領(lǐng)導“盡快務(wù)實落地”的要求，選取水資源供需矛盾比較突出的京津冀地區(qū)開展試點評價，分區(qū)域確定影響“空間均衡”的關(guān)鍵因素，從“控（確定開發(fā)上限）”“節(jié)（強化節(jié)約用水）”“退（退減不合理用水）”“保（保障生態(tài)流量）”“調(diào)（多渠道增加供給）”“管（加強水資源監(jiān)管）”六個方面提出針對性的對策措施。

二是強化水資源調(diào)度管理。工作中，我們始終堅持問題導向、目標導向，深入基層廣泛調(diào)研，全面梳理我國水資源調(diào)度工作中存在的短板和薄弱環(huán)節(jié)，總結(jié)經(jīng)驗教訓，著力補齊制度建設(shè)短板，著力推動跨省江河流域水資源調(diào)度工作有序開展。第一，著力補齊制度建設(shè)短板。水資源調(diào)度是實現(xiàn)水資源科學配置和高效利用的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)“空間均衡”的重要手段。目前，全國有30多條大江大河在組織開展水資源調(diào)度工作，各類調(diào)水工程多達上百項。在調(diào)度實踐中，由于缺乏頂層制度，存在管理權(quán)限、調(diào)度原則不夠明確，監(jiān)測監(jiān)督要求不夠具體等問題。我們通過深入調(diào)研、座談、咨詢等多種形式，分門別類對存在問題進行深入剖析，組織制定《水資源調(diào)度管理辦法》和《流域水資源調(diào)度方案編制技術(shù)指導》，從決策、組織實施、監(jiān)測、監(jiān)督、責任追究等環(huán)節(jié)明確水資源調(diào)度管理的內(nèi)容、要求以及相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，力爭盡早出臺相應(yīng)文件。第二，著力推進跨省江河水資源調(diào)度管理工作。我司組織流域管理機構(gòu)和有關(guān)單位對已批復水量分配方案的跨省江河進行了專門研究，統(tǒng)籌考慮前期工作基礎(chǔ)、調(diào)度管理條件等因素，提出分期分批開展水資源調(diào)度的跨省江河清單。指導流域管理機構(gòu)按計劃編制水資源調(diào)度方案，科學有序開展水資源統(tǒng)一調(diào)度。

2019年調(diào)水管理工作取得的這些進展，是部領(lǐng)導高度重視的結(jié)果，亦得益于各有關(guān)單位的共同努力。借此機會，我代表調(diào)水管理司向所有參與調(diào)水管理工作的同志們表示衷心的感謝。

中國水利：通過實施水量統(tǒng)一管理與調(diào)度，黃河已實現(xiàn)連續(xù)20年不斷流，黑河已實現(xiàn)東居延海連續(xù)15年不干涸。調(diào)水管理工作在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了怎樣的作用？

朱程清：調(diào)水管理司成立后，按照職責組織流域機構(gòu)和地方開展了黃河、黑河、漢江、太湖、引黃入冀補淀、永定河生態(tài)補水等重要江河、重點區(qū)域水資源調(diào)度，順利完成各項調(diào)度任務(wù)。

黃河水量調(diào)度實行行政首長負責制，嚴格落實《黃河水量調(diào)度條例》《黃河水量調(diào)度管理辦法》等法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行年度水量調(diào)度計劃，2018—2019年度黃河干流供水232.5億m3，比上一年度多14.61億m3，利津年度入海水量334.77億m3，為統(tǒng)一調(diào)度以來最多。水量調(diào)度的實行，全力保障了黃河流域及供水區(qū)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，各主要控制斷面流量均達標，各省（自治區(qū)）用水控制在指標之內(nèi)，年度調(diào)度任務(wù)圓滿完成。黃河干流連續(xù)20年不斷流、連續(xù)14年未預(yù)警，黃河三角洲自然保護區(qū)濕地明水面積由原來的15%增加到現(xiàn)在的60%，久違的洄游魚類重新出現(xiàn)。

黑河水量調(diào)度按照流域統(tǒng)一管理與區(qū)域管理相結(jié)合、統(tǒng)一調(diào)度與協(xié)商協(xié)調(diào)相促進、斷面總量控制與用配水管理相銜接、集中調(diào)水與大小均水相統(tǒng)一、聯(lián)合督察與分級負責相配套的模式，2018—2019年度鶯落峽水文斷面來水量20.71億m3，正義峽水文斷面下泄水量13.82億m3，狼心山斷面過水量9.71億m3，東、西河全線過流。監(jiān)測結(jié)果顯示，實施統(tǒng)一調(diào)度后，東居延海已實現(xiàn)連續(xù)15年不干涸，進入額濟納綠洲的水量年均達到6.27億m3，較20世紀90年代增加2.74億m3。東居延海水域面積常年保持在40km2左右，棲息鳥類恢復到90余種、6萬多只。

中國水利：請您談?wù)?020年調(diào)水管理工作思路、措施及重點任務(wù)。

朱程清：2020年，調(diào)水管理工作將繼續(xù)貫徹落實習近平總書記“3·14”重要講話精神，積極踐行新時代水利精神，切實把握好“空間均衡”原則，重點通過四個“說清楚”，即說清楚哪些江河湖泊的水可以調(diào)出、說清楚哪些區(qū)域需要調(diào)入、說清楚調(diào)水時機如何把握、說清楚調(diào)水工程的利弊，在水資源宏觀配置上將“以水定需”落實落地。

一是推進“空間均衡”務(wù)實落地。在前期研究的基礎(chǔ)上，重點就落實“空間均衡”的手段、對策和布局開展研究，提出全國水網(wǎng)布局方案。第一，基于新一輪水資源調(diào)查評價成果，分析主要河流的可調(diào)水量，明確調(diào)水潛力。第二，基于國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，開展不同區(qū)域水資源高質(zhì)量供需平衡分析，確定需要調(diào)水的集中連片區(qū)域。第三，以實現(xiàn)“空間均衡”為目標，深入研究“水”和“需”的匹配關(guān)系，綜合考慮各種因素，提出跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程的方案建議。第四，對擬納入規(guī)劃的調(diào)水工程的利弊和實施時機開展深入研究，提出全國水網(wǎng)布局方案，并與國土空間規(guī)劃、水利“十四五”規(guī)劃等做好銜接。

二是出臺水資源調(diào)度管理相關(guān)制度并監(jiān)督落實。第一，盡早出臺《水資源調(diào)度管理辦法》《流域水資源調(diào)度方案編制技術(shù)指導》，為水資源科學調(diào)度提供政策和技術(shù)保障。第二，按照“確有需要、急用先行”的原則，統(tǒng)籌推進跨省江河水資源調(diào)度工作，并指導地方開展好水資源調(diào)度工作。第三，以流域?qū)崿F(xiàn)防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境為目標，進一步提高水量調(diào)度的科學性、精準性和有效性，加強監(jiān)督管理，促進流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。

三是做好調(diào)水工程管理基礎(chǔ)工作。第一，結(jié)合“空間均衡”階段性研究成果，針對現(xiàn)狀前期工作中水資源供需分析存在的不足，出臺《水資源供需形勢分析技術(shù)大綱》。第二，針對調(diào)水工程開展利弊分析，將“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則落地。第三，加強對已建調(diào)水工程調(diào)度管理的組織指導，促進調(diào)水工程調(diào)度行為規(guī)范化、制度化、科學化。