公共政策終結(jié)文獻(xiàn)綜述

盧小婷

(廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530000)

一、基于中國知網(wǎng)檢索數(shù)據(jù)的宏觀分析

一直以來，公共政策作為國家治理社會的手段，學(xué)者們對其做了許多的研究。但是從中國知網(wǎng)檢索的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)者對公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行和公共政策的評估都做了大量的研究，而對公共政策終結(jié)的研究卻是比較少的。在中國知網(wǎng)上輸入公共政策終結(jié)這一研究內(nèi)容，并基于“主題”“關(guān)鍵詞”“全文”等關(guān)鍵檢索項進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)近年來，對公共政策終結(jié)的研究屈指可數(shù)。在輸入“全文”這一檢索項，發(fā)現(xiàn)在2016年研究文獻(xiàn)達(dá)到頂峰，也僅僅有79篇。而在其他年份，研究數(shù)量就更加少了。從搜集的文獻(xiàn)資料中，學(xué)者們研究的側(cè)重點主要在以下幾個方面：

二、側(cè)重于公共政策終結(jié)概念的研究

政策終結(jié)研究起始于20世紀(jì)50年代的美國，70年代逐步被關(guān)注，90年代傳入我國，自此之后國內(nèi)研究者日益增多。[1]公共政策終結(jié)這一概念最先由拉斯韋爾提出。1971年，拉斯韋爾在《決策過程》中首先對公共政策終結(jié)作出界定，他認(rèn)為，公共政策終結(jié)是關(guān)于取消公共政策方案，以及研究有關(guān)相信某種公共政策必須繼續(xù)而采取的某種行動，或因公共政策終結(jié)而喪失價值的人們之主張的活動。我國學(xué)者陳振明(2004)認(rèn)為，政策終結(jié)是終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治行為，[2]是一種在政策領(lǐng)域里發(fā)生的終結(jié)現(xiàn)象。[3]丹尼爾斯在考慮組織自身終結(jié)、政府精簡、削減預(yù)算的前提下提出，[4]公共政策終結(jié)是對政府項目、公共政策、組織的終結(jié)，也是組織為削減預(yù)算對自身的調(diào)適和政府服務(wù)民營化而產(chǎn)生的削減。[5]臺灣學(xué)者林永波(1982)認(rèn)為，“公共政策終結(jié)這個概念隱含了一套期望、規(guī)則和慣例的終止，政策活動的停止、機(jī)關(guān)組織的裁撤”，同時它也是“新期望的提出，新規(guī)則、慣例的建立，嶄新活動的展開，機(jī)關(guān)組織的更新與發(fā)展?！盵6]

從以上國內(nèi)外學(xué)者對公共政策終結(jié)的定義中我們可以看出，學(xué)者們對公共政策終結(jié)的定義主要從公共政策終結(jié)的原因、效用及形式方面給出了定義。隨著社會的深入發(fā)展，國家的進(jìn)步，公共政策終結(jié)的定義應(yīng)該不斷地豐富發(fā)展，只有更加深入地深入認(rèn)識“是什么”的問題，才能更好地知道“為什么”，并不斷地指導(dǎo)“怎么做”。

三、側(cè)重于宏觀層面上的研究

在對公共政策終結(jié)研究的文獻(xiàn)中，學(xué)者從不同的理論對公共政策終結(jié)進(jìn)行了分析。理論從實踐中獲得，并不斷指導(dǎo)實踐。最先提出多源流理論的是國外學(xué)者金登。1984年，金登出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中，首次提出了多源流理論，自該理論問世以來引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。多源流理論被應(yīng)用于分析各種不同領(lǐng)域間的問題。該理論主要包括三個方面的內(nèi)容，即問題源流、政策源流、政治源流。問題源流就是現(xiàn)在社會上存在的一些重大的社會問題和社會矛盾，而且人們對這些問題和矛盾所引起的關(guān)注正等待政府去解決；政策源流包括的是國家制定的各種規(guī)章制度，各種政策建議、政策主張與政策方案；政治源流內(nèi)包括的則是國民情緒、公眾輿論、利益團(tuán)體實力對比等因素。三條源流交匯的首先原因在于政策之窗的打開，政策之窗的打開為問題被提上議事日程或政策變遷提供了機(jī)會，因此政策之窗又被稱為機(jī)會之窗。近年來，我國學(xué)者從多源流理論角度分析我國的公共政策終結(jié)問題。李燕、朱春奎(2017)從多源流理論分析了勞動教養(yǎng)勞教制度終結(jié)過程中的第一次政策之窗開啟失敗存在的問題到第二次政策之窗開啟成功并最終實現(xiàn)政策終結(jié)，提出了要成功地實現(xiàn)政策終結(jié)，必須把握好問題流、政策流、政治流、政策企業(yè)家之間的契合與對話，抓住政策之窗打開的短暫時期，結(jié)合政策流、政治流和政策企業(yè)家之間的作用，成功實現(xiàn)政策的終結(jié)。劉偉偉(2015)基于收容遣送制度政策的終結(jié)，從多源流理論出發(fā)，分析了該政策在終結(jié)過程中，問題流上存在行政官員權(quán)力的濫用、知法犯法等現(xiàn)象；政策流中存在政治官員主張通過立法完善遣送收容政策的現(xiàn)象；政治流上存在官員無法接受了多年的政策在自己的手中終結(jié)。此外，還有的學(xué)者從多源流理論分析了食品質(zhì)量免檢政策終結(jié)的過程，提出要想成功有效地進(jìn)行政策終結(jié)，必須鎖定問題源流，明確政策終結(jié)的對象；梳理政策源流；選擇適當(dāng)?shù)慕K結(jié)方式；借助政治源流，營造有利于政策終結(jié)的氛圍；把握政策機(jī)會之窗，促進(jìn)問題源流、政策流和政治源流的正耦合。[7]

四、側(cè)重于微觀層面上的研究

事物的發(fā)展都要經(jīng)歷一個由開始到結(jié)束的過程。就像人一樣，到了一定的時間，我們的生命也將會結(jié)束。然而我們應(yīng)該意識到，政策的終結(jié)并不會像人的生命一樣會自然而然地結(jié)束，它需要人們結(jié)合一定的環(huán)境，采用恰當(dāng)?shù)姆椒?，運(yùn)用各種力量來終結(jié)它。公共政策的制定是政府為了解決特定社會環(huán)境下的社會問題，當(dāng)環(huán)境改變，問題得到解決，那么對一項公共政策的應(yīng)該如何進(jìn)行考量？在進(jìn)行考量或評估的過程中應(yīng)該采取怎樣的方法？終結(jié)一項公共政策的阻礙因素有哪些？推動力有哪些？

隨著農(nóng)業(yè)稅政策、勞教制度、收容遣送制度等一些政策的終結(jié)，表明我國目前有些過時的、無用的、無效的政策需要及時進(jìn)行終結(jié)。但是政策的終結(jié)都是在引發(fā)重大的社會問題時，如“孫志剛事件”、“三鹿事件”時才會引起人們對政策的關(guān)注。那么目前我國現(xiàn)在政策終結(jié)存在的問題都有哪些？本文綜合學(xué)者們對政策終結(jié)的研究，發(fā)現(xiàn)他們的研究點主要集中在以下幾個方面：

(一)注重于研究政策終結(jié)存在的困境

趙澤洪、吳義慈(2009)從服務(wù)行政的角度，分析了目前公共政策終結(jié)存在的問題主要有政策終結(jié)的任務(wù)量大，但是力量卻非常有限；政策終結(jié)障礙重重；法制建設(shè)滯后造成政策終結(jié)的隨意性；政府服務(wù)效率低而造成政策終結(jié)的滯后性。此外，學(xué)者們還用從公共利益缺失角度(張麗珍、靳芳)、風(fēng)險辨識角度(王亦虹，尹貽林，陳偉珂，2002)分析政府在政策過程中偏制定輕終結(jié)，在評估和終結(jié)階段中的忽視風(fēng)險，這就導(dǎo)致了政策堵塞以及在評估階段和終結(jié)階段存在風(fēng)險。張麗珍(2012)認(rèn)為，政策過剩悖論導(dǎo)致政策終結(jié)甄別難度加大、程序法建設(shè)緩慢致使政策終結(jié)缺乏科學(xué)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、潛在的權(quán)力或利益損失導(dǎo)致政策終結(jié)動機(jī)與措施乏力。聶元軍(2002)指出對政策終結(jié)的認(rèn)識不夠、執(zhí)行政策終結(jié)的力度不夠、政策終結(jié)的程序不合法等也會導(dǎo)致政策終結(jié)難以進(jìn)行。

(二)注重于研究政策終結(jié)的影響因素

有利因素：影響公共政策終結(jié)的因素有很多。盡管在政策終結(jié)的過程中存在很多的阻礙因素，但是在陶學(xué)榮(2005)、王鋒(2006)、劉祖華看來，要想成功地終結(jié)一項公共政策，必須借助一下幾個力，即觸發(fā)機(jī)制的引動力、政策評估的助動力、執(zhí)政理念的主動力、公共輿論的外動力。除了這幾個力，還可以從一是社會環(huán)境的變化，包括社會情境的變化、意識形態(tài)的轉(zhuǎn)變、政策學(xué)習(xí)的效應(yīng)、執(zhí)政者的更替、焦點事件的沖擊；二是政策屬性，包括政策問題的重構(gòu)、政策偏好的改變、政策成本的考量、政策工具的創(chuàng)新來促進(jìn)政策的終結(jié)(劉雪明，曹迎賓2014)。聶元軍(2002)基于清除利益上的障礙、組織機(jī)構(gòu)上的障礙、程序上的障礙、成本上的障礙等方式，努力掃清政策終結(jié)的阻礙，從而更好實現(xiàn)政策終結(jié)。

不利因素：德利翁認(rèn)為阻礙公共政策終結(jié)的主要因素有5種：(1)心理上的和知識上的抵觸(2)組織和公共政策本身的連續(xù)性(3)動態(tài)的保守主義(4)反終結(jié)的聯(lián)合體的形成和活動(5)法律程序上的障礙和終結(jié)執(zhí)行的高成本。[8]另外，決策體制方式自上而下、法制意識淡薄、對利益補(bǔ)償工作不關(guān)注、服務(wù)型社會治理活動中缺乏公民參與、形成政策終結(jié)的封閉性等導(dǎo)致對政策終結(jié)的認(rèn)知不足、關(guān)注不夠，也是阻礙政策終結(jié)的重要因素。

其他因素：典型事件、政策評估、政策環(huán)境變化、公共輿論、政治領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)力(劉雪明，曹迎賓，2014)，觸發(fā)機(jī)制(范紹慶，2012)，利益的分化與聚合(陶學(xué)榮，王鋒，2005)等，都是影響公共政策終結(jié)的重要因素。

(三)注重于研究政策終結(jié)的路徑

政策終結(jié)在我國的政策過程中占據(jù)越來越重要的地位，近年來，學(xué)者們從不同的角度對政策終結(jié)進(jìn)行了不同的研究，對于如何更好地促進(jìn)我國公共政策的終結(jié)，提出了很多建議、策略。只有總結(jié)前人對政策終結(jié)的建議，才能夠更好地為政策制定者在進(jìn)行政策終結(jié)時提供參考。

從法制方面。貫徹服務(wù)行政的法治理念，完善政策終結(jié)的程序法建設(shè)(陳俊乾，張麗珍，2012)。不斷加強(qiáng)對政策終結(jié)的立法保障，使過時的、無效益的、浪費(fèi)公共資源的公共政策能夠依據(jù)法定程序進(jìn)行終結(jié)，不斷推進(jìn)政策終結(jié)的規(guī)范化、法制化、程序化，及時終結(jié)不必要的政策資源浪費(fèi)。

從意識觀念上。樹立服務(wù)行政的理念(趙澤洪，吳義慈，2009)，矯正理念偏差，正確認(rèn)知政策終結(jié)以推進(jìn)服務(wù)政府的建設(shè)(陳俊乾，張麗珍，2012)，改變對政策終結(jié)的認(rèn)知(范紹慶，2012)，提高公共服務(wù)的效率，竭力維護(hù)公共服務(wù)主體的利益。政策制定者要積極引導(dǎo)政策對象積極參與公共政策的終結(jié)，從根本上認(rèn)識政策終結(jié)的益處。同時自身也要加強(qiáng)意識形態(tài)方面的建設(shè)，不斷與時俱進(jìn)，使政策制定者的思想跟上時代發(fā)展，一切以人民的利益為重。

從評估機(jī)制上。政策評估是重構(gòu)政策的機(jī)制，通過反對或贊成政策終結(jié)雙方的論證與對話，可以建構(gòu)較為合理的政策建議，不僅能夠滿足政策對象的需求，投入充分的政策資源，以更有效的途徑完成政策目標(biāo)，而且在政策對象的權(quán)益分享上，又能體現(xiàn)公平。[9]通過建立完善科學(xué)的政策評估機(jī)制(劉祖華)，開放政策評估結(jié)果(聶元軍，2002)，讓各方利益主體了解政策終結(jié)的利弊，減少政策終結(jié)的阻力，以利于更順利地進(jìn)行政策終結(jié)。

從不同主體上。政策的制定與終結(jié)必定涉及到多方利益主體，某一項政策的出臺或終結(jié)，都要經(jīng)歷不同利益主體之間的博弈，當(dāng)利益主體間的利益趨向于一致時，政策的出臺或終結(jié)才可以比較順利進(jìn)行。當(dāng)利益主體間的利益博弈出現(xiàn)較大的偏差時，可能會導(dǎo)致一項政策的擱置。范紹慶(2012)認(rèn)為，在進(jìn)行政策終結(jié)時，應(yīng)該廣泛積聚政策終結(jié)的支持力量，擴(kuò)大政策終結(jié)的支持者群體。適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行利益妥協(xié)、利益補(bǔ)償(聶元軍，2002)，協(xié)調(diào)各方利益主體間的關(guān)系，滿足感情的需要，并抓住有利時機(jī)，促成政策的終結(jié)。

從終結(jié)的方式上。打破公共權(quán)力壟斷，通過授權(quán)賦權(quán)公眾參與，促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化。轉(zhuǎn)變政策終結(jié)的方式，由原來的自上而下的終結(jié)方式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷码p向溝通的方式，爭取更多的支持力量(錢再見，2017)，同時利用好大數(shù)據(jù)技術(shù)(石婧，艾小燕，2018)，減少政策終結(jié)的阻力并借助于公共輿論對公共權(quán)力實施強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，促進(jìn)公共政策終結(jié)。

從政策終結(jié)的時機(jī)上。從多源流理論中，我們知道，政策之窗的開啟需要結(jié)合特定的時機(jī)和環(huán)境的，如果能夠抓住時機(jī)，就能夠促成政策的終結(jié)。一旦錯失了良機(jī)，再等下一次政策之窗的開啟就要經(jīng)歷比較長得時間。李燕、朱春奎(2017)基于勞教制度的終結(jié)分析了從第一次政策之窗的開啟的失敗到第二次政策之窗的開啟并促進(jìn)政策終結(jié)，這期間經(jīng)歷了8年之久。由此可見，時機(jī)對于政策終結(jié)的重要性。要抓住觸發(fā)機(jī)制即自然時機(jī)和結(jié)合人為時機(jī)，創(chuàng)造出政策終結(jié)的氣氛，政策制定者還要及時提出新的政策，以此來減少政策終結(jié)阻力(范紹慶，2012)。

“由于現(xiàn)代社會的變化和不確定性，由于政策制定者無法準(zhǔn)確預(yù)見現(xiàn)在的政策在將來的適應(yīng)性，因此終結(jié)不起作用的政策是政策制定者從他們的錯誤中吸取教訓(xùn)的途徑之一?！盵10]曼品說“一個社會的興衰在某種程度上取決于政府所制定的公共政策”，同樣，終結(jié)一項不必要的公共政策，對社會、對國家現(xiàn)在和未來的發(fā)展，起著難以估量的作用。在進(jìn)行政策評估時，雖然有提到要建立科學(xué)的評估機(jī)制，但沒有具體的規(guī)則體系。對于沒有觸發(fā)機(jī)制的過時政策，該如何進(jìn)行終結(jié)？如何制定一套完整的體系及時指引政策的終結(jié)？在進(jìn)行利益協(xié)調(diào)時，該如何進(jìn)行補(bǔ)償，依據(jù)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)？對于不同類型的公共政策應(yīng)該采取怎樣的措施終結(jié)過時的政策？這些都是今后有待研究和解決的問題?；诖耍疚膶囊韵聨讉€方面提出今后研究的方向。

第一、側(cè)重于對政策終結(jié)理論的研究。從已收集到的文獻(xiàn)來看，學(xué)者們對政策終結(jié)理論的研究比較少，很多學(xué)者都僅僅局限于用金恩的多源流理論以及動力學(xué)理論進(jìn)行分析，理論上的建構(gòu)相對較少，且如果在沒有觸發(fā)機(jī)制和外部力量的作用下，該如何終結(jié)一項公共政策？學(xué)者們應(yīng)該在實踐中總結(jié)出更多的理論，以應(yīng)用于不同情況下的政策終結(jié)。

第二、側(cè)重于對整體的研究。目前學(xué)者們對政策終結(jié)的研究注重于個案，比較少從整體上來把握政策終結(jié)。個案的實證研究固然重要，但是如果不上升到整體，沒有從具體中總結(jié)出普遍性，那對事物的發(fā)展沒有規(guī)律可循。

第三、側(cè)重于研究不同類型的公共政策的終結(jié)方式。公共政策作為國家治理社會的一項重要工具，涉及社會事務(wù)的方方面面。因此，在進(jìn)行政策終結(jié)時，有必要對公共政策進(jìn)行宏觀上的分類，比如教育類型的公共政策、經(jīng)濟(jì)類型的公共政策、軍事類型的公共政策、政治類型的公共政策等，并針對各種不同類型的公共政策，研究其相應(yīng)的政策終結(jié)方式。

第四、側(cè)重于對政策未來發(fā)展趨勢的研究。政策作為國家意志的一種體現(xiàn)，是一種國家意識。在制定一項政策或者終結(jié)一項政策時，政策制定者不僅要考慮到政策的出臺或終結(jié)對現(xiàn)在的影響，更要考慮到該政策對未來國家、社會的發(fā)展帶來怎樣的影響和后果。因此，在今后的研究中，要更加注重對政策效果的研究。

五、結(jié)語

公共政策關(guān)乎我們生活的每一個方面，公共政策的過程就是各方利益之間相互博弈并最終趨向一致的過程。政策的終結(jié)也如此，意味著一部分人的利益將因此進(jìn)行重新調(diào)整。隨著勞教制度、計劃生育政策等的終結(jié)，我們看到了其對社會發(fā)展的重大影響。但是在終結(jié)這些政策的過程中，卻花費(fèi)了大量的人力、財力、物力才得以實現(xiàn)。本文通過歸納總結(jié)前人對政策終結(jié)的研究，從中找出研究的不足以及未來的研究發(fā)展方向，以期能夠?qū)φ呓K結(jié)研究起到一定的作用。我們的國家、社會在不斷發(fā)展，社會成員交織越來越緊密，社會問題也越來越突出，這就需要政策制定者需要有掌控全局的思維，利用好作為公共治理工具的公共政策，更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。