轉(zhuǎn)型期大城市“城中村”發(fā)展利益協(xié)調(diào)及制度創(chuàng)新研究
——以濟(jì)南市為例

張金哲，韓 碩，于金霞，杜衛(wèi)穎，程 鈺

(山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南250358)

1 引言

改革開放至今，我國的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個高速發(fā)展的時期，城市化的腳步也日益加快。2012年，中國內(nèi)地的城市化率已經(jīng)過1/2，達(dá)到了53%的高水平，與此同時，城市化率還在以每年大于1%的速度增長著，預(yù)計在2020年，我國內(nèi)地的城市化率會到達(dá)55%-60%的水平[1]。在城市化的腳步加快的同時，也出現(xiàn)了很多的問題，其中最突出的就是城中村問題。“城中村”又被稱為“都市里的村莊”，是在城鄉(xiāng)一體化的總體規(guī)劃里的，伴隨著城市化的逐步推廣，在征地的過程中殘留的被城市包圍著的，但是管理體制、居民身份、土地制度以及社區(qū)傳統(tǒng)文化依舊沒有發(fā)生變化的一種社區(qū)類型[2]。城中村曾經(jīng)在城市化的前期，對解決城市發(fā)展以及外來人口居住等方面發(fā)揮了一定的作用，但是隨之而來的人口雜亂、社會治安混亂等社會問題，阻礙了城市的發(fā)展，成為轉(zhuǎn)型期大城市的發(fā)展瓶頸。

針對“城中村”的形成原因，陳磊(2007)提出，“城中村”問題的出現(xiàn)，不僅是一個社會歷史的客觀現(xiàn)象表現(xiàn)，更是人們主觀選擇的結(jié)果[3]。在城市化的進(jìn)程中，政府、村民與開發(fā)商三者之間展開了一場利益的爭奪，三方都有各自的利益訴求，而在衡量和比較之后，“征地不征村”就成為了三方的統(tǒng)一選擇，這導(dǎo)致了“城中村”的出現(xiàn)。關(guān)于“城中村”出現(xiàn)的各種問題，李培林在廣州市對當(dāng)?shù)亍俺侵写濉边M(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，受到房租收益的誘使，村民最大化的擴(kuò)張住宅建筑面積，違規(guī)建筑、臨時建筑遍布整個“城中村”，露天的地方已經(jīng)被房屋建筑塞滿，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法同步，居住環(huán)境十分艱難，社會治安矛盾顯著[4]。近期，濟(jì)南市政府制定了“拓展城市發(fā)展空間，打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”的總體目標(biāo)，進(jìn)一步完善和發(fā)展“一主三輔”的城市格局，因此加快城中村改造也被納入了政府的議程[5]。

對于城中村這個現(xiàn)象的研究，以及對其成因、現(xiàn)狀、發(fā)展瓶頸和各方利益博弈的探討，并進(jìn)一步對制度進(jìn)行創(chuàng)新，提出與之相適應(yīng)的解決措施，有著豐富的理論和實踐意義。

2 濟(jì)南市城中村現(xiàn)狀及存在問題

2.1 濟(jì)南市城中村現(xiàn)狀

濟(jì)南市市轄區(qū)范圍內(nèi)一共有436個城中村，其中二環(huán)以內(nèi)共有城中村359個，二環(huán)以外共有77個。長清區(qū)城中村村居數(shù)量最多，天橋區(qū)居民戶數(shù)最多，占地面積也是最多的，如表1所示。濟(jì)南市大部分城中村主要分布在濟(jì)南市北部以及東部。

表1 濟(jì)南市城中村分布情況

進(jìn)入21世紀(jì)后，濟(jì)南市城市建設(shè)與發(fā)展都邁入了一個新的歷史時期，城中村建設(shè)也有了很大的進(jìn)展。根據(jù)濟(jì)南市規(guī)劃局獲取的數(shù)據(jù)，通過對歷下區(qū)、天橋區(qū)、歷城區(qū)、槐蔭區(qū)、長清區(qū)、市中區(qū)6個行政區(qū)和高新區(qū)的調(diào)查統(tǒng)計得知，目前，濟(jì)南市已經(jīng)完成城中村改造項目26個，涉及村莊77個，人口約為15.6萬人，已經(jīng)正式掛牌成立社區(qū)居委會；有31個城中村改造項目正在進(jìn)行中，其中取得規(guī)劃條件的有13個，有18個城中村改造項目正在辦理安置房分配工作，可以說基本完成改造。

從濟(jì)南市城中村的現(xiàn)狀分析，濟(jì)南市城中村數(shù)量多，分布廣，涉及的人員數(shù)量多，城中村改造任務(wù)較為艱巨。21世紀(jì)以來，濟(jì)南市城中村改造取得了豐碩的成果，尤其是近10年，完成了大量的城中村的規(guī)劃改造任務(wù)。但當(dāng)前濟(jì)南市城中村改造進(jìn)程中還存在著許多亟待解決的問題，城中村的改造工作仍有很大的提升空間。

2.2 濟(jì)南市城中村問題分析

2.2.1 環(huán)境問題突出，基礎(chǔ)設(shè)施不完善

調(diào)研發(fā)現(xiàn)濟(jì)南市大部分未改造城中村環(huán)境衛(wèi)生條件差，垃圾亂扔、亂放現(xiàn)象嚴(yán)重，有大量的衛(wèi)生死角；路面油污塵土多；由于存在施工現(xiàn)象，空氣中粉塵多，空氣質(zhì)量差；建筑材料堆積，阻礙交通等。問卷調(diào)查結(jié)果顯示大部分村民對目前城中村的環(huán)境衛(wèi)生不滿意。造成這種現(xiàn)象的原因一方面是保潔工作不到位，對于生活垃圾分類不徹底甚至未進(jìn)行分類處理，清理不及時；另一方面是村民環(huán)境衛(wèi)生衛(wèi)生意識差，不文明的衛(wèi)生習(xí)慣是導(dǎo)致環(huán)境臟亂差的重要原因。

村內(nèi)道路年久失修，坑洼不平；排水設(shè)施不完善，排水不暢；垃圾箱數(shù)量少且沒有配備分類回收的垃圾箱；路燈少，部分損壞后未及時更換；城中村的出租房沒有配備集體供暖設(shè)施，用水用電不方便；在出行交通方面，雖然城中村多數(shù)在交通發(fā)達(dá)的市區(qū)內(nèi)，但城中村內(nèi)部的道路由于長期缺乏管理和修復(fù)大多狹窄、坑洼不平，給村民出行帶來了困難。此外，村中休閑娛樂健身設(shè)施少，無法給村民提供休閑放松的空間。

2.2.2 人員構(gòu)成復(fù)雜，治安條件差

城中村內(nèi)人口眾多，但大多數(shù)為外來人員。以濟(jì)南市后龍村為例，全村總?cè)丝?萬多人，但本地人口只占不到1/5，絕大多數(shù)為外來人口。由于城中村房屋租金便宜，而且租房時大多不需要出示身份證，因此吸引了一大批外來人員租房，這就給流動人口的管理帶來極大不便。城中村中的人員構(gòu)成復(fù)雜，偷竊等治安問題易發(fā)生。且這類治安管理案件不易破案，使得村內(nèi)居民的生活安全得不到保障，造成一定程度上的恐慌。同時由于外來流動人口得不到本地人口享有的社會保障福利，容易造成社會問題，引發(fā)人員矛盾，不利于和諧社區(qū)的創(chuàng)建。

2.2.3 建筑物密度大，違規(guī)建設(shè)嚴(yán)重

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城區(qū)土地資源日益短缺，地價上升，房屋租金上漲。而城中村因其獨特的地理位置——位于市區(qū)內(nèi)，村外交通便利，租金低，成為租房優(yōu)先考慮之處。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，濟(jì)南市城中村違規(guī)建筑眾多。以后龍村為例，幾乎每戶都在原房屋之上加蓋2－3層，除了一層留作自己居住外，其他均用來出租。并且盡可能地拓寬原房屋占地面積，導(dǎo)致樓間距小，出現(xiàn)了大量的“握手樓”“貼面樓”、“鴿子樓”現(xiàn)象，影響了一、二樓的通風(fēng)和采光。同時為滿足出租房供電需求，私拉電網(wǎng)，半空中都布滿雜亂的電線。調(diào)研了解到，通常，一戶房子可以租給20個房客，房屋被人為分割成小塊，消防設(shè)施不到位，存在大量安全隱患，且樓道雜物多，影響居住環(huán)境。

2.2.4 教育條件差，村民就業(yè)情況不樂觀

城中村的學(xué)校師資力量普遍不強(qiáng)，學(xué)校設(shè)施建設(shè)落后，很大程度上影響了教育水平；同時由于戶口限制，村內(nèi)居民的子女無法享受到與城市中的學(xué)生一樣的教育資源，影響了他們的教育發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民的文化水平較低，初中、小學(xué)及以下學(xué)歷者占64%，大學(xué)以上學(xué)歷者僅占12%，父母的文化程度影響了對子女的教育方式，一定程度上不利于子女的成長。

本次調(diào)研的村民普遍收入不高，村民的收入來源中房屋出租占到了44%，其次為工資收入占32%，務(wù)農(nóng)和其他分別占9%和15%。通過調(diào)查情況來看，城中村的位置鄰近市區(qū)，區(qū)位條件優(yōu)越，房租相對低廉，能吸引眾多低收入群體租房。因此大多數(shù)村民，特別是年齡較大的村民收入來源僅有房屋出租。因為村民的文化水平不高，就業(yè)情況不樂觀，大多數(shù)只能打工從事體力勞動，或者自己“創(chuàng)業(yè)”做小買賣，收入水平不高。

2.2.5 村內(nèi)文化建設(shè)宣傳不到位，村民、政府、開發(fā)商矛盾尖銳

調(diào)查的幾個樣本村中，只有個別待改造的村內(nèi)有較多“拆遷”標(biāo)語，宣傳城中村改造的情況，其他大多數(shù)村內(nèi)只在村委會的宣傳欄上有關(guān)于改造的情況說明與示意，群眾缺少信息渠道。此外，由于城中村的房屋大多用作出租，因此街道上的宣傳標(biāo)語大多是關(guān)于租房的信息，而很少有關(guān)于文化建設(shè)的宣傳。

通過與村民的交流發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的村民愿意接受城中村改造，認(rèn)為這樣可以改善他們的生活環(huán)境，增強(qiáng)生活的便利性。村民希望就地安置，將城中村建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美的低層住宅，并且改變以前的以房屋出租為主的產(chǎn)業(yè)模式，建設(shè)商業(yè)街和批發(fā)市場等。但由于村民、政府、開發(fā)商三者之間存在著利益矛盾，村民希望有更多的拆遷補(bǔ)償，而這又與政府和開發(fā)商的利益沖突，因此有的城中村盡管啟動改建已經(jīng)很長時間，仍然沒有很大的進(jìn)展。

綜上所述，城中村存在環(huán)境衛(wèi)生差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、治安條件差、違規(guī)建筑密集、利益矛盾突出、教育醫(yī)療就業(yè)急需改進(jìn)等一系列的問題，需要從各個方面綜合考慮村民、政府、開發(fā)商的利益與訴求，采取有效的措施處理問題。

3 城中村問題產(chǎn)生的原因分析

3.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的束縛

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中存在的一個嚴(yán)重障礙，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉(xiāng)戶籍壁壘基礎(chǔ)上的其他問題。在社會文化發(fā)展方面，農(nóng)村村民具有很強(qiáng)的宗族和地緣觀念，不愿離開自己居住的地方，這種居住觀念的存在構(gòu)成了城中村繼續(xù)存在的社會心理條件。在制度方面，農(nóng)村土地集體所有制和宅基地政策是形成城中村的重要條件，農(nóng)民以土地為依托形成一個難以分割的利益共同體；同時由于城中村優(yōu)勢的區(qū)位條件以及和城區(qū)住房相比相對便宜的出租價格，許多進(jìn)城人員多選擇以城中村為居住點，以便在一定程度上減少房租的支出，所以城中村的房屋出租成為城中村村民的一個主要收入來源，這是城中村存在發(fā)展的重要社會條件。

從濟(jì)南市現(xiàn)狀來看，隨著社會政治經(jīng)濟(jì)以及城市化的快速發(fā)展，由城市中心向外的一定區(qū)域內(nèi)的許多農(nóng)村己改造為城市社區(qū)，但是其居民并不像城市居民一樣享有城市的社保、醫(yī)療、就業(yè)、教育等方面的政策，離成為真正的城市居民還有一定的差距，這同樣是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別。

3.2 規(guī)劃管理體制的不完善

首先，城中村的政策始終存在不完善的問題，沒有形成有效的規(guī)劃管理體制，尤其是在對外來人口的管理上存在困難，造成治安混亂的現(xiàn)象，威脅著城中村村民的財產(chǎn)和生命安全。其次，城中村村委中的官員群體中存在個別腐敗現(xiàn)象，根據(jù)對城中村的村民進(jìn)行訪問發(fā)現(xiàn)，有的城中村中村委會的官員多為同姓人員，屬于同一家族，并且許多城中村的官員在其位而不謀其職，并不能真正為村民解決問題。最后，在城中村土地權(quán)屬和使用上，存在著國有和集體兩種不同的管理模式。許多已轉(zhuǎn)為國有的土地，沒有隨之進(jìn)行城市功能布局調(diào)整和安置新的產(chǎn)業(yè)項目，仍由村居集體管理使用，導(dǎo)致非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣問題十分突出，農(nóng)民住宅私自轉(zhuǎn)讓、出租土地使用權(quán)、不辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)讓手續(xù)擅自改變用途、將集體土地作為資產(chǎn)參與企業(yè)入股等現(xiàn)象普遍。

3.3 局部利益的驅(qū)動

“城中村”問題的出現(xiàn)，不僅是一個歷史的客觀現(xiàn)象，更是人們主觀選擇的結(jié)果，受多種因素制約。在城市化過程中，政府、開發(fā)商、村民三者之間存在利益博弈，需考慮到使三者的利益均得到最大程度的保障，致使城中村改造成為復(fù)雜的問題[6]。由于城中村所處地域區(qū)位條件占有優(yōu)勢，其地價、房價不斷上漲，許多集體和個人為了獲得高額的拆遷補(bǔ)償，在金錢的驅(qū)動下大規(guī)模違法建房，既導(dǎo)致違章建筑大量在城中村涌現(xiàn)，影響其環(huán)境，又在一定程度上加大了城中村改造的難度。

4 城中村改造的對策

4.1 政府讓利于民，維護(hù)好各方的利益均衡

《濟(jì)南市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)城中村改造的意見》中指出，在城中村改造過程中要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)規(guī)劃與引導(dǎo)，提升社會的參與度，繼續(xù)完善市場的主體作用。積極推進(jìn)城中村人口市民化，不斷完善社會保障機(jī)制、社區(qū)管理機(jī)制等，使村民的利益在改造中得到保障。城中村內(nèi)的流動人口關(guān)乎社區(qū)的安全穩(wěn)定，他們對城市化的發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)，在改造過程中要兼顧流動人口的利益。另外，城中村改造中也要充分發(fā)揮市場的調(diào)控作用但同時也需要政府的規(guī)劃與監(jiān)督，避免市場機(jī)制的副作用的產(chǎn)生。

4.2 政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，完善城中村改造的相關(guān)政策

政府要不斷加強(qiáng)城中村改造中的各項政策支持，逐步建立起科學(xué)的城中村改造政策體系，保障城中村改造的各項工作順利開展。城中村改造從長遠(yuǎn)看來是一項有利于村民自身發(fā)展以及加快城市化進(jìn)程的政策性和公益性的工程，不可避免的會對村民的短期利益造成一定的損害。因此，在改造中政府應(yīng)該給予村民一些政策性補(bǔ)償，例如對改造后的經(jīng)濟(jì)實體在稅收等方面給予適當(dāng)?shù)呢斦С?。另外，在城中村改造過程中也要切實做好城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌與各項規(guī)劃工作，根據(jù)各村改造的實際，適時地調(diào)整相關(guān)政策，以加快改造進(jìn)程。

4.3 建立有效的監(jiān)管機(jī)制，推動政務(wù)公開透明化

在城中村改造過程中引入市場機(jī)制的同時加強(qiáng)政府的有效監(jiān)管。加強(qiáng)對城中村房屋監(jiān)管，建立房屋建設(shè)報備機(jī)制，鼓勵村民自行對違章建筑進(jìn)行整改；做好村民的安置與安撫工作，維護(hù)好村民的切身利益，以保障城中村改造能夠順利實施。政府應(yīng)重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺的建立?；ヂ?lián)網(wǎng)有利于迅速、高效地匯集民意，提高政府的辦事效率。網(wǎng)絡(luò)平臺的構(gòu)建也應(yīng)與“三務(wù)公開”緊密結(jié)合，使各項信息公開工作變得更方便、更及時、更透明。政府在落實城中村改造各項問題的過程中，也要接受來自村民和社會各方的監(jiān)督，以推動城中村改造朝著更加科學(xué)、高效的方向發(fā)展，逐步建立起合理的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。

4.4 完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善居民生活環(huán)境

良好的生活環(huán)境有賴于政府、村民的共同努力。完善村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施，政府各管理部門應(yīng)加大對城中村內(nèi)的生活環(huán)境的整治力度，將改善居民的生活環(huán)境作為一項基礎(chǔ)性工作。同時加大對改造后的社區(qū)的管理力度，營造一個有序、放心的生活環(huán)境，逐步提高居民的生活質(zhì)量。加強(qiáng)對村民的環(huán)保宣傳與教育，提高村民的環(huán)境衛(wèi)生意識，維護(hù)好公共衛(wèi)生環(huán)境；加強(qiáng)城中村文化建設(shè)，建立城中村體育健身廣場、老年活動中心、圖書館等文體活動場所，豐富居民的日常生活。同時加強(qiáng)城中村的社會治安和消防工作，向村民和流動人口宣傳消防知識，提高城中村居民的消防意識。

4.5 注重以民為本，加強(qiáng)對城中村村民的社會保障

政府要做好城中村社區(qū)保障與城鎮(zhèn)保障的銜接工作，在醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等方面給與村民更好的保障。不斷完善城中村醫(yī)療保障體系，切實解決村民看病難的問題；妥善處理城中村村民子女的受教育問題；實行靈活多樣的就業(yè)政策，鼓勵村民就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，通過開展一系列就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)，使村民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的就業(yè)觀念，不斷提高就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力，從而解決村民的生計問題；完善社區(qū)養(yǎng)老制度，逐漸形成科學(xué)的養(yǎng)老保障體系。在改造過程中不斷培養(yǎng)失地村民的市民化意識，使他們迅速融入城市生活、適應(yīng)城市發(fā)展節(jié)奏、參與建設(shè)美麗城市。

5 結(jié)論與展望

城中村是我國在城市化的不斷發(fā)展的進(jìn)程中出現(xiàn)的一種獨特的現(xiàn)象，在國外對此研究極少，但是這種現(xiàn)象并不會長期持續(xù)下去，它最終肯定會在城鄉(xiāng)一體化的潮流中得到改變。但是現(xiàn)在城中村的存在既影響市容市貌，又會影響城市經(jīng)濟(jì)以及其它方面的整體發(fā)展，所以急需處理。城中村的最終目標(biāo)將會是完全的改造。從政府、開發(fā)商、村民三方的博弈來看，三方都不愿放棄自己的利益導(dǎo)致城中村的問題無法得到解決，所以，唯有制度的革新，大家都做出適當(dāng)?shù)淖尣剑拍苷业揭环N可以協(xié)調(diào)各方利益的辦法來促進(jìn)城中村的發(fā)展。本文針對城中村問題及產(chǎn)生原因，從當(dāng)前管理和未來改造兩大方向進(jìn)行了制度上的創(chuàng)新，提出了相應(yīng)的對策，為轉(zhuǎn)型期大城市城中村管理提供思路，有助于加速城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)，促進(jìn)全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會。