北部灣城市群：國內(nèi)外典型城市群協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗及借鑒

李民梁

[摘要]城市群是當(dāng)前中國新型城鎮(zhèn)化的主要載體。作為全國城市群戰(zhàn)略布局中的重要一員，北部灣城市群是國家規(guī)劃培育重點對象。鑒于北部灣發(fā)展時間不長，城市政府合作不充分，各方面建設(shè)還不成熟，選取日本東京城市群、美國東北部城市群、長三角城市群、珠三角城市群，通過對比研究國內(nèi)外發(fā)達(dá)城市群協(xié)同發(fā)展歷程，總結(jié)出其特有的成功經(jīng)驗，結(jié)合北部灣城市群發(fā)展的現(xiàn)實情況，梳理出適用于北部灣的有效啟發(fā)和建議，以實現(xiàn)北部灣城市群協(xié)同發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城市群 ?協(xié)同發(fā)展 經(jīng)驗借鑒

[中圖分類號]C93 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? [文章編號]1009-4245（2019）06-0028-06

DOI： 10.19499/j.cnki.45-1267/c.2019.06.006

一、引言

城市群是當(dāng)前中國區(qū)域發(fā)展最主要的空間組織形式。[1] 隨著新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化深入推進(jìn)，各個城市不再是各自為營，相反，城市與城市之間的關(guān)系愈發(fā)緊密，通過合理分工合作開始走向集群協(xié)同發(fā)展模式。發(fā)達(dá)國家城市群建設(shè)起步早，已經(jīng)形成多個具有國際影響力的城市群。國內(nèi)城市群起步較晚，但是與西方差距不斷縮小。在國家戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策支持下，城市實力日益強大，城市合作更加頻繁。各區(qū)域城市群逐步形成并不斷壯大，其中，長三角城市群成功發(fā)展為“世界六大城市群”之一[2]。顯然，城市群已經(jīng)成為引領(lǐng)地方建設(shè)、實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動的紐帶。

國內(nèi)發(fā)展較為成熟的城市群主要分布于沿海地區(qū)，比如京津冀、長三角、珠三角等城市群，三大城市群成為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，而西部多數(shù)城市群正處于培育成形階段，各方面建設(shè)還很不完善。北部灣城市群地處東部與西部交匯處、沿海與內(nèi)陸聯(lián)合區(qū)，地理位置十分關(guān)鍵。2017年初，國家發(fā)布《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》劃定城市群的區(qū)域范圍，這標(biāo)志著北部灣城市群正式獲批成立。新成立的北部灣城市群在原來經(jīng)濟(jì)區(qū)基礎(chǔ)上，將粵西的湛江、茂名、陽江等三市，海南省?？?、儋州以及東方、澄邁、臨高、昌江等地劃入其中，陸地面積較之前擴大了一倍，領(lǐng)海面積將近800000平方公里。北部灣城市群雖然具有沿海沿邊的區(qū)位優(yōu)勢，但其發(fā)展的廣大腹地為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，長期以來經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致北部灣城市群發(fā)展動力不強。而且以《規(guī)劃》發(fā)布的時間來推算，北部灣城市群成立的時間也僅有兩年，各領(lǐng)域還有很大的上升空間。此外，由于北部灣城市群屬于跨省合作，行政主體更多，層次更為復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度更大。如何協(xié)調(diào)政府之間的合作關(guān)系，實現(xiàn)北部灣城市群協(xié)同發(fā)展，則是當(dāng)下亟待解決的重大問題。國內(nèi)外不乏發(fā)展較為成熟的城市群，國外選取了日本東京城市群、美國東北部城市群，國內(nèi)選取了長三角城市群、珠三角城市群，通過對比研究國內(nèi)外典型城市群協(xié)同經(jīng)驗，總結(jié)出適合北部灣城市群發(fā)展的有效路徑，不斷增強北部灣城市群的綜合實力。

二、國外典型城市群協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗

（一）日本東京城市群

日本東京城市群具體包括東京、神奈川、千葉、埼玉等四個主要的市、縣[3]， 2017年人口數(shù)量為3400萬，占到全國人口總量27%。GDP占比超過整個日本三分之一，是日本產(chǎn)業(yè)聚集帶和經(jīng)濟(jì)增長最為活躍的地區(qū)。1956年，日本政府出臺的《首都整備法》規(guī)劃建設(shè)以東京為核心城市[4]，在它的100 km范圍內(nèi)打造首都經(jīng)濟(jì)圈，這標(biāo)志著日本東京城市群的正式成立。經(jīng)過多年的發(fā)展，日本東京城市群已經(jīng)躋身世界六大城市群行列，其發(fā)展經(jīng)驗有許多值得其他城市群學(xué)習(xí)借鑒之處。

1.高速密集的軌道交通。東京城市群把交通建設(shè)放在區(qū)域協(xié)同的首要位置。為了保證周邊區(qū)域與首都地區(qū)保持互聯(lián)互通，日本政府投入了大量的財政資金，不斷完善區(qū)域交通，城市群交通網(wǎng)絡(luò)日趨成熟。城市群以東京為輻射點向四周擴散，大力發(fā)展軌道運輸，加快推進(jìn)首都圈一體化建設(shè)。東京城市群擁有世界上最發(fā)達(dá)的軌道交通，區(qū)域內(nèi)軌道密度超出國內(nèi)一線城市如北京、上海數(shù)倍。軌道交通具有高速、便捷、運輸量大的特點，成為居民日常出行的首選，大大緩解了東京的交通壓力。輕軌、地鐵、新干線等高速交通工具的廣泛應(yīng)用也加快了城市群內(nèi)部同城化的趨勢。

2.分工明確的城市定位。東京城市群根據(jù)各城市不同的地域特性及優(yōu)勢，明確城市功能和定位，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，形成合理分工的城市群發(fā)展體系。東京地區(qū)主要負(fù)責(zé)政治統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其外圍50 km區(qū)域執(zhí)行金融、經(jīng)濟(jì)、文化職能，八王子市主要履行科研、商業(yè)職能，而大宮市和浦和市主要承擔(dān)居住功能，千葉地區(qū)依據(jù)其地理區(qū)位，主要承擔(dān)港口運輸、工業(yè)集聚功能，土浦市則主要負(fù)責(zé)科技研發(fā)。此外，即使在地理位置相鄰和資源稟賦相似的區(qū)域，其產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展重點也能夠巧妙錯開，不會形成惡性競爭。

3.政府主導(dǎo)的多主體參與模式。東京城市群實行混合管理模式，允許社會主體參與管理，具體由政府方面直接領(lǐng)導(dǎo)，企業(yè)、民間組織等社會力量作為補充。為了便于領(lǐng)導(dǎo)決策，日本政府設(shè)立統(tǒng)一的城市群協(xié)同管理機構(gòu)，它的主要功能是研究制定區(qū)域內(nèi)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。另外，東京都市圈還擁有一個民間協(xié)調(diào)組織——關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會。該聯(lián)合會由關(guān)西地區(qū)850家主要公司和團(tuán)體組成，其主要職責(zé)是充當(dāng)政府與社會之間的信息溝通橋梁與中介。東京城市群的管理體制，充分發(fā)揮政府、社會組織和企業(yè)的作用，在多元主體的合力作用下促進(jìn)日本城市群不斷發(fā)展。

4.系統(tǒng)完善的區(qū)域立法。東京城市群政府協(xié)同合作成功的重要因素就是日本形成了較為系統(tǒng)和完善的區(qū)域法律保障體系。據(jù)統(tǒng)計，日本政府在區(qū)域協(xié)同領(lǐng)域出臺的相關(guān)法律多達(dá)13部，其中包括《地方自治法》（1947年）、《首都整備法》（1956年）以及《首都圈建設(shè)規(guī)劃》（1958年）等多部重要法律法規(guī)，這些法律文件不僅僅為東京城市群的建設(shè)提供了發(fā)展方向和政策指導(dǎo)，而且為城市協(xié)同奠定了法律基礎(chǔ)，以法律權(quán)威性成為城市合作的有力保障。相關(guān)協(xié)同行動得到了法律支持，有效降低了合作風(fēng)險和協(xié)調(diào)成本。

（二）美國東北部城市群

美國東北部城市群位于北美大西洋沿岸的平原地帶，它是以紐約、華盛頓為核心，由美國東北地區(qū)五大城市匯集而成的城鎮(zhèn)集群，其空間范圍跨越了12個州和1個特區(qū)，總面積雖不足全美的2%，但是聚集了美國五分之一的人口，城鎮(zhèn)化率在全美乃至全球都居于首位。美國東北部城市群是美國乃至世界經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域，其中華盛頓是美國的政治中心，紐約是全美的經(jīng)濟(jì)中心和世界金融中心。美國東北部城市群的成功經(jīng)驗既有美國本土特有的風(fēng)格，也具備城市群發(fā)展的一般特征。

1.多主體參與的城市管理。美國在管理方面注重地方自治，中央給予地方的權(quán)限較為開放。城市群的運作模式為政府機構(gòu)和社會團(tuán)體的混合協(xié)同。與日本城市群不同的是，美國東北部城市群的主導(dǎo)力量并非政府，民間社會組織才是大都市區(qū)治理的主力軍。在政府管理方面，根據(jù)區(qū)域事務(wù)類別差異劃分了負(fù)責(zé)不同職能的組織機構(gòu)。此外，城市群內(nèi)也組建了半政府性質(zhì)的管理機構(gòu)，比如“紐約地區(qū)規(guī)劃協(xié)會”、“紐約新澤西港務(wù)局”。社會團(tuán)體等民間力量則主要起到城市之間的協(xié)調(diào)作用，這種非正式的協(xié)調(diào)不具有強制性，在實際應(yīng)用過程中往往比政府命令更容易讓人接受。

2.完善健全的交通網(wǎng)絡(luò)。政府將城市群的交通職能獨立劃分出來，并組建特定的部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)。經(jīng)過多年發(fā)展，城市群的交通管理機制已經(jīng)十分完善，基本形成“海陸空”三位一體交通網(wǎng)絡(luò)體系，各城市的交通聯(lián)動性得到強化，極大地推動了物質(zhì)能量交流。區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)密度大，高速公路、鐵路實現(xiàn)全覆蓋，城市群快速生活圈已經(jīng)形成;航空運輸尤其是國際航空運輸異常發(fā)達(dá)，中心城市機場數(shù)量皆在兩個以上，通往世界各國的航線也都不斷增加;大西洋沿岸港口碼頭的硬件設(shè)施也在不斷完善，國際航運貿(mào)易來往頻繁。

3.市場主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展。市場機制是城市群形成的強大驅(qū)動力。作為老牌資本主義國家，美國堅持以市場為導(dǎo)向的自由經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。以紐約的發(fā)展為例，紐約市借助其地理區(qū)位優(yōu)勢，自覺研發(fā)先進(jìn)技術(shù)，充分利用周邊及其他國家的發(fā)展資源，通過市場對資源的有效配置不斷進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分工和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，形成與地方現(xiàn)實相匹配的產(chǎn)業(yè)集群。地方政府更像是規(guī)則的“維護(hù)者”而非“制定者”。政府工作重點主要是通過行政力量實行市場監(jiān)管以及調(diào)控市場失靈領(lǐng)域，創(chuàng)造適合經(jīng)濟(jì)增長的市場環(huán)境，加快區(qū)域要素流通。

4.職能清晰的產(chǎn)業(yè)分工。在一體化發(fā)展的過程中，各大城市不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整和優(yōu)化，區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工逐漸清晰。以紐約為首的核心城市已經(jīng)實現(xiàn)從第一產(chǎn)業(yè)到第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，金融、保險、科技、國際貿(mào)易等服務(wù)業(yè)代替了原有的制造業(yè)成為其發(fā)展支柱。而制造業(yè)向周邊發(fā)展水平較低的城市轉(zhuǎn)移，目前已經(jīng)成為這些城市的支柱產(chǎn)業(yè)。城市之間按照發(fā)展程度進(jìn)行分工，呈現(xiàn)出鮮明的梯度分布特征。各個城市根據(jù)自身實力明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，通過合理分工和優(yōu)勢互補實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展。

三、國內(nèi)典型城市群協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗

（一）長三角城市群

長三角城市群位于長江出?？冢缮虾?、南京、杭州等26個城市所組成，地理范圍覆蓋江浙滬皖三省一市，總面積211700平方公里，人口總量超過1.5億。長三角城市群是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的區(qū)域，2016年經(jīng)濟(jì)總量高達(dá)14.7194萬億元，幾乎占比全國GDP的20%。區(qū)域內(nèi)城市分布密集，城鎮(zhèn)化率在全國遙遙領(lǐng)先。在長期的演化歷程中，長三角積累了大量經(jīng)驗，其發(fā)展道路值得國內(nèi)其他的城市群參考借鑒。

1.層次分明的協(xié)調(diào)機制。長三角城市群的協(xié)調(diào)機制具有多重主體、多個層次、多種形式。協(xié)同主體既包括政府部門，也囊括了社會力量。當(dāng)前，長三角城市群的協(xié)調(diào)類型主要有三種形式。一是由省級、副省級、市級三級行政主體形成的決策領(lǐng)導(dǎo)小組，通過定期召開會議統(tǒng)一各地區(qū)意見，制定城市群發(fā)展總體規(guī)劃;二是各成員城市的負(fù)責(zé)人通過圓桌會議的方式，明確自身的職責(zé)和定位，進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域規(guī)劃實施具體方案;三是地方政府部門的協(xié)調(diào)會議，會議主要是對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、交通、旅游、教育、文化、衛(wèi)生等具體領(lǐng)域進(jìn)行分工協(xié)調(diào)，加強經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)同互動。

2.不斷明確的城市分工。長三角城市群目前已經(jīng)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，區(qū)域經(jīng)濟(jì)從無序競爭轉(zhuǎn)變?yōu)橛行蜓h(huán)狀態(tài)。長三角城市群初步形成以上海為區(qū)域綜合服務(wù)中心，制造業(yè)在中心周邊集聚的產(chǎn)業(yè)分布格局，呈現(xiàn)出顯著的梯度差異。上海以提高核心城市的綜合服務(wù)能力為工作重點，不斷增強金融、保險、商業(yè)服務(wù)、國際貿(mào)易、信息技術(shù)等行業(yè)實力，逐漸形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式，極大強化了核心經(jīng)濟(jì)影響力。江蘇、浙江、安徽抓住上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展契機，加快同核心城市的有效銜接，積極主動承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。通過利用當(dāng)前一系列發(fā)展政策，成員城市結(jié)合地方發(fā)展基礎(chǔ)，不斷提高產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度，實現(xiàn)城市發(fā)展優(yōu)勢互補。

3.國家政策的有效支持。長三角城市群一直是中央政府重點關(guān)注區(qū)域，得到中央、?。ㄊ校┑囊幌盗姓咧С?。 2010年，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》正式出臺，文件中不僅確定了城市群的地理范圍和戰(zhàn)略定位，還為區(qū)域今后發(fā)展提供了政策指導(dǎo)。同年，《中國城市群發(fā)展報告》提出要將長三角城市群建設(shè)成為國內(nèi)綜合實力最強、國際一流城市群。2014年，《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》中強調(diào)江浙滬皖一體化，加快城市群整體質(zhì)量提升[5]。2016年的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》根據(jù)當(dāng)前現(xiàn)狀為其設(shè)定了發(fā)展的短中期目標(biāo)[6]。2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》明確要求以上海為中心引領(lǐng)長三角城市群建設(shè)，帶動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。

4.創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)同模式。產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建是近年來區(qū)域協(xié)同的一種新型發(fā)展模式，這也是長三角城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同的主要方式。區(qū)域內(nèi)目前統(tǒng)計在冊的共建產(chǎn)業(yè)園已經(jīng)超過100個。這些園區(qū)既有作為產(chǎn)業(yè)合作的示范區(qū)，也有針對今后協(xié)同創(chuàng)新探索的實驗基地。產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建推動資源優(yōu)化配置和空間要素整合，強化城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和利益融合，加快了區(qū)域內(nèi)部物質(zhì)能量的自由流動。園區(qū)共建不僅加快了中心城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型優(yōu)化，還極大促進(jìn)了周邊欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，凸顯區(qū)域合作的正外部性。

5.發(fā)達(dá)通暢的水系運輸。長三角城市群憑借“黃金水道”長江和沿海優(yōu)勢，通過不斷完善陸上通道、空中航線、港口碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施建成了立體化的交通網(wǎng)絡(luò)，為協(xié)同發(fā)展提供了保障。陸上交通方面形成了由普通公路、高速公路、普通鐵路以及高速鐵路的運輸網(wǎng)絡(luò)。航空建設(shè)方面，核心城市和中心城市的機場設(shè)施一應(yīng)俱全，通往國外的空中航線不斷增加。港口建設(shè)方面，“以港興市”是長三角城市群內(nèi)許多城市發(fā)展的一般規(guī)律，通過不斷整合港口碼頭，已經(jīng)初步形成南京港、鎮(zhèn)江港、蘇州港等港口集群，核心城市經(jīng)濟(jì)影響力沿著長江等水上運輸干線深入至內(nèi)陸腹地。

（二）珠三角城市群

珠三角城市群地處珠江三角洲的沖積平原，由廣州、深圳、珠海、佛山、江門、中山、東莞、惠州、肇慶等9個城市集合而成[7]，面積超過50000平方公里。作為中國改革開放的先行區(qū)，珠三角是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長最活躍的區(qū)域，2017年 GDP增長率高達(dá)7.9%，增速高于國內(nèi)平均水平。城市群內(nèi)由廣州、深圳兩大中心城市帶動，這兩大城市不僅在國內(nèi)排名靠前，在國際上也具有極大影響力。2017年中國城市綜合競爭力排名中，深圳、廣州高居前五。2018年，深圳、廣州皆進(jìn)入全球最具經(jīng)濟(jì)影響力城市前20強。經(jīng)過四十多年的快速發(fā)展，珠三角城市群成為中國實力最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。相比其他城市群，珠三角城市群協(xié)同發(fā)展也有其可取之處。

1.政府主導(dǎo)的契約協(xié)同。珠三角城市群發(fā)展具有獨特性，其他城市群多數(shù)涉及到跨省合作，而珠三角城市群處于省政府的統(tǒng)一管理之下，協(xié)調(diào)難度相對減小。目前，珠三角城市群協(xié)同主要由政府力量主導(dǎo)，成員城市間通過發(fā)表合作宣言、召開領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商會議、簽訂協(xié)議等契約協(xié)同方式推動橫向府際合作。2008年，相關(guān)政府達(dá)成共識，正式推行《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》。自此以后，珠三角內(nèi)部政府合作交流更加頻繁。僅在2008年到2012年的四年時間里，區(qū)域內(nèi)部城市簽訂的協(xié)議數(shù)量多達(dá)153份，合作事項涉及的領(lǐng)域也極為廣泛，既包括與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、金融、旅游合作，也涉及資源利用、灣區(qū)治理、生態(tài)保護(hù)等區(qū)域公共問題。城市群協(xié)同促成不同的經(jīng)濟(jì)圈，目前廣州、佛山、肇慶正不斷加快“廣佛肇一體化”建設(shè)，深圳、東莞、惠州加速推進(jìn)“深莞惠”協(xié)同，珠海、中山、江門也組合成“珠中江”合作聯(lián)盟。

2.層級鮮明的協(xié)調(diào)機制。城市群內(nèi)各政府已經(jīng)形成有效的協(xié)調(diào)機制。在省級層面成立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，主要負(fù)責(zé)制定城市群發(fā)展總體規(guī)劃。同時，在領(lǐng)導(dǎo)辦公室的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域公共事務(wù)的類型差異下設(shè)分管部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各領(lǐng)域?qū)嶋H工作中出現(xiàn)的各種問題。在“三三組合”的“都市圈”管理上，省政府分別選定了三個都市圈的領(lǐng)導(dǎo)城市，其中，“廣佛肇”主要以廣州為主導(dǎo)，“深莞惠”以深圳為主導(dǎo)，“珠中江”以珠海為主導(dǎo)，三個中心城市組織各自所在的圈群成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)制定都市圈內(nèi)落實省級規(guī)劃的各項政策。在市級政府層面，成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，制定本市融入城市群建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，市直部門和下屬地區(qū)落實上級布置的各項任務(wù)。多層級、多形式的組織管理機構(gòu)形成系統(tǒng)嚴(yán)密的運行機制，提高了城市合作的執(zhí)行效率。

3.嚴(yán)格的考核與監(jiān)督約束機制。為了明確城市群各級政府的職責(zé)目標(biāo)和建設(shè)進(jìn)度，有效推進(jìn)珠三角整體規(guī)劃的實施，珠三角城市群建立了嚴(yán)格的考核與監(jiān)督約束機制。2011年，省級層面頒布《廣東省實施珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》，珠三角府際合作受到立法保護(hù)[8]。文件中規(guī)定省、市兩級政府要定期向本級人民代表大會匯報珠三角城市群建設(shè)進(jìn)展，并受到人民代表大會的監(jiān)督。各級政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全投訴舉報制度，對于偏離區(qū)域規(guī)劃要求的行為，其上級主管部門要及時予以糾正。同年，廣東省政府進(jìn)一步出臺具體的督察辦法作為保障條例的配套措施，對成員城市落實城市群規(guī)劃工作情況開展全面清查。

4.日益完善的交通網(wǎng)絡(luò)。珠江三角洲交通網(wǎng)絡(luò)基本成型，高速運輸通道縱橫交錯，城市聯(lián)系更密切、交流更便捷。 區(qū)域城軌、地鐵、高鐵等軌道交通發(fā)展迅速，地方結(jié)合實際情況在城市內(nèi)推進(jìn)地鐵建設(shè)、城市間推進(jìn)城軌或輕軌建設(shè);加快對接港澳地區(qū)，重視跨海通道建設(shè)。2018年，港珠澳大橋也已經(jīng)建成通車，A字形交通網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初具規(guī)模，珠江口兩岸的交通聯(lián)系日益加強。進(jìn)一步發(fā)展多式聯(lián)運，促成不同交通方式的有效對接，充分發(fā)揮灣區(qū)內(nèi)水運和空運與其他方式之間的聯(lián)運，形成水陸、?？?、陸空、海陸空等多級聯(lián)合的交通模式。

四、國內(nèi)外城市群協(xié)同發(fā)展對北部灣城市群的啟示

（一）加強區(qū)域立法保障，保證城市合作效力

城市協(xié)同如果缺乏法治基礎(chǔ)，合作協(xié)議將難以落地執(zhí)行，極大地增加違約風(fēng)險。國外發(fā)達(dá)國家的法治歷史悠久，在城市群法制管理方面積累大量經(jīng)驗。美國、日本等城市群的經(jīng)驗表明，區(qū)域立法是城市群協(xié)同發(fā)展的有力保證。在國內(nèi)，珠三角城市群通過行政立法建立起區(qū)域監(jiān)督考核體系，為國內(nèi)其他城市群的發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗。北部灣城市群成立時間較短，相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全，僅有的發(fā)展規(guī)劃也僅僅描繪合作的方向，缺少實施層面的細(xì)則規(guī)定。完善北部灣城市群法律法規(guī)，將區(qū)域合作納入正式的法律軌道，是推動城市群協(xié)同發(fā)展的重中之重。北部灣城市群通過立法手段保護(hù)整體規(guī)劃的權(quán)威，同時要重視現(xiàn)有區(qū)域性協(xié)調(diào)機構(gòu)的法律地位，明確其決策權(quán)及相應(yīng)的職責(zé)、運行規(guī)范等。

（二）暢通區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，提高城市聯(lián)動性

交通是城市之間各種要素流通的載體，國內(nèi)外成熟的城市群無一不具有高度發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)。在城市群發(fā)育初期，中心城市不斷向四周擴張，周邊區(qū)域設(shè)施建設(shè)從無到有，與中心城市的聯(lián)系日益增強。伴隨城市分工不斷細(xì)化，來往于中心城市與周邊城鎮(zhèn)間的通勤人數(shù)眾多，對交通速度就有了更高的要求，迫切需要快速、便捷、承載力強的交通通道作為支撐，這時候軌道交通就是加速城市融合有效方式。日本東京城市群已經(jīng)實現(xiàn)軌道交通全覆蓋，長三角、珠三角等正在全力建設(shè)城際地鐵、高速鐵路。當(dāng)前北部灣城市群處于發(fā)展初級階段，區(qū)域內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)尚未形成，鐵路運輸也沒有貫通。因此，當(dāng)前的主要任務(wù)是打通城市聯(lián)系的陸上通道，加快推進(jìn)區(qū)域路網(wǎng)建設(shè)。

（三）構(gòu)建協(xié)調(diào)合作機制，調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系

城市群由不同的利益主體匯集而成，其內(nèi)部存在著錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，在城市合作的過程中往往免不了會發(fā)生利益沖突，這就迫切需要相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制調(diào)節(jié)利益關(guān)系。美國東北部城市群協(xié)調(diào)機制的特點主要表現(xiàn)為：一是通過細(xì)化區(qū)域公共問題的分類下設(shè)各個管理部門，既不會威脅地方政府權(quán)力，也能使城市治理具有針對性;二是強調(diào)社會參與，地方政府給予民間組織充分的參與空間，社會協(xié)調(diào)成為區(qū)域協(xié)調(diào)的主要方式。鑒于國情差異，國內(nèi)區(qū)域合作更偏重于政府主導(dǎo)。以珠三角城市群為例，城市群內(nèi)部建立了省級—圈級—市級多層次管理系統(tǒng)，通過行政手段進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。但是，目前北部灣城市群無論是在政府管理還是社會參與等方面都還比較分散混亂，未能形成常態(tài)化的協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建完整的協(xié)調(diào)機制將成為北部灣城市群平衡城市利益關(guān)系的必然選擇。

（四）充分發(fā)揮社會力量，鼓勵多主體參與管理

國內(nèi)外城市群協(xié)同治理的經(jīng)驗表明，雖然不同發(fā)展模式下社會組織參與治理的方式不同，但社會力量在區(qū)域發(fā)展的重要性毋庸置疑。社會組織在推動城市群達(dá)成共識、深化交流、促進(jìn)區(qū)域一體化方面發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前北部灣城市群協(xié)同發(fā)展僅限于在政府層面，社會力量參與嚴(yán)重不足。要進(jìn)一步提升區(qū)域合作質(zhì)量，必須適時改進(jìn)已有的區(qū)域合作策略，鼓勵民間團(tuán)體和社會組織加入北部灣城市群建設(shè)，加強政府部門與社會力量的協(xié)調(diào)互動，以形成區(qū)域內(nèi)多元利益相關(guān)者的協(xié)作性治理。例如，在協(xié)商環(huán)節(jié)，可以學(xué)習(xí)日本的“官商學(xué)”一體化的協(xié)同模式，吸納、引導(dǎo)大學(xué)教授、專家學(xué)者及其他非政府組織參與協(xié)同治理。社會主體的廣泛參與，將有效提高城市群治理的效率與公平，彌補政府主導(dǎo)模式的不足。

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